淺談調水工程管理制度體系的建立和完善

(1.北京水務投資中心，北京 100086；2.水利部南水北調規劃設計管理局，北京 100038)

調水工程是國家與區域水資源合理配置的基礎支撐，是解決我國突出水問題的重要舉措，也是促進經濟社會發展和生態文明建設的重要保障[1]。近年來，水資源管理作為社會發展的重要內容被提升到戰略高度，關于調水工程的管理要求更加嚴格，對建立和完善調水工程管理制度體系也提出了新的更高的要求。

1 調水工程管理制度面臨的新形勢新要求

1.1 習近平總書記提出的十六字治水思路

2014年3月14日，習近平總書記就我國水安全問題發表重要講話，提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的十六字治水思路，對重大水利工程建設，水資源合理開發利用、調度、保護和管理等方面提出明確要求，為調水工程提供了論證方法和實施途徑，成為調水工程管理工作的指導思想和根本遵循。

1.2 中央系列重大決策部署

黨中央、國務院著眼于我國“十三五”以及更長時期發展，明確京津冀協同發展、長江經濟帶、黃河流域生態保護和高質量發展等發展戰略；在國務院部署繼續加快推進的172項重大水利工程和重點推進的150項重大水利工程中，調水工程占相當比例。這些都從國家戰略層面對調水工程管理提出了更高要求。

1.3 有關部門制定的相關辦法及規定

國家發展改革委、水利部等部門相繼對調水工程管理作出具體指導和規定。如要求調水工程堅持“先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水”的“三先三后”原則，保證生態安全和工程可持續發展。

1.4 調水工程市場化改革的要求

正確處理好政府與企業的關系，按照政事分開、政企分離的原則合理劃分事權。政府主要進行宏觀調控，制定相關政策法規、指導建立管理機構等[2]。隨著市場化改革進程的推進，政府將對更多水利工程管理單位逐步放權，越來越多的水管企業將按照現代企業制度要求自我發展，政府不再參與具體管理，為保障工程良性運行，企業將更加重視工程綜合效益的發揮。

2 調水工程管理制度建設情況

為適應調水工程管理需要，我國制定出臺了一批涉及調水工程管理的法律法規、政策文件和技術規范。

2.1 國家法律法規

國家法律法規主要以《水法》為依據，其他法律法規及相關實施意見、管理條例等均參照制定，如《關于加快水利改革發展的決定》《南水北調工程供用水管理條例》等。國家制定的法律法規在國家立法層面解決了有水可調、引水有序、水質優良、工程安全等幾個調水工程的根本問題，為調水工程水源保障、水量調配、水質和工程保護提供依據[3]，對調水工程水源、水質和工程保護及水量調配涉及的政府、水管單位和社會之間的權利與義務進行了界定，同時為地方制訂各自的法規規章提供了支撐和參考。如《南水北調工程供用水管理條例》是國務院制定頒布的專門針對南水北調工程管理的行政法規，同時為地方性調水工程在工程管理、保護、水量分配等方面進行立法規范提供了依據和示范。

2.2 部門規章及規范性文件

各部門制定的關于調水工程管理的規章及規范性文件有較強的針對性。如國家發展改革委制定的《關于切實做好引調水工程前期工作的指導意見》，其主要針對調水工程的前期工作，從宏觀層面要求合理確定調水工程建設的布局、規模和方案，是目前做好調水工程前期工作的依據；國土資源部(現自然資源部)《關于南水北調工程建設用地有關問題的通知》主要針對南水北調工程建設用地工作等。這些規章及規范性文件的制定和頒布有力地加強了調水工程管理，提高了國家調水相關行政法規的落實力度，具有以下特點：

a.各部門在自身職責范圍內制定的關于調水工程管理的規章及規范性文件，不僅解決了調水工程立項、土地、投資、管理體制等方面的具體問題，也為地方政府解決調水工程管理中存在的問題提供了參考依據。

b.部門規章及規范性文件的制定較法律法規更為靈活，周期更短，對于法律法規未包含或者新出現的問題能夠及時地通過政策層面解決處理，具有一定時效性。

c.相比較法律法規，部門規章及規范性文件對調水工程管理中涉及的行政論述更為詳細，操作性更強，能夠促進調水工程相關法規政策落到實處，解決了工程建設及運行管理過程中存在的因政策落實難的問題，以及工程管理過程中管護難、協調難等問題。

2.3 地方制定的管理制度

根據《水法》等法律法規，各省(市、自治區)對本區域調水工程制定相關保護條例，對工程管理、水質保護、水資源保護、水量配置、監督保障、法律責任等方面進行了明確和界定。

2.3.1 地方性法規

調水工程所在地政府通過政府頒布、人大立法等方式，相繼制定各類調水工程管理條例、辦法，規定調水工程管理單位的職責，制定調水工程水價制度，明確應禁止的危害、侵害調水工程的行為及其法律責任，實施違犯行為主體應承擔的法律責任等內容。這些地方性法規具有區域性、規范性、強制性等特點，具有法律效力，為保障調水工程安全高效運行提供了法律保障。

2.3.2 地方性規章制度

調水工程所在地政府及水行政主管部門出臺一系列規范性政策性文件。這些規章制度在一定時期、一定環境下對調水工程管理發揮著積極作用，并通過政策執行，解決了調水工程建設過程中存在的因政策不清難以實施的問題，以及工程管理過程中管護難、社會關系難以協調、工程沿線群眾固化思想難解決等問題。例如，天津引灤入津工程對長期依靠捕撈為生的庫區漁民進行生產經營方式轉型和安置，既解決了水質惡化的問題，又保障了庫區人民生產生活水平，工程運行管理良性發展，生態環境改善成效顯著。

2.3.3 地方性技術規程規范

各調水工程管理單位在工程建設、運行管理中制定了符合自身實際的技術規范規程，從運行管理頂層人員到執行人員均有章可循，具有現地性、可操作性、指導性等特點，能夠有效減少責任事故，保障工程運行、人員和設備安全。

3 調水工程管理制度建設面臨的問題及成因分析

雖然現階段調水工程管理方向比較明確，但在具體工作層面上依然存在一些問題。

a.調水工程管理對象和范圍不清晰，國家、流域和地方在工程管理方面的責權利需要明確。有些調水工程由不同地區接力管理，各地區和部門從自身利益出發，在水量分配、水價制定、水費收繳等方面產生矛盾與分歧。這種管理方式不利于調水工程統一管理。

b.調水工程管理的法律和技術規范體系尚未健全。目前調水工程采取先立項實施、后建立管理制度框架、再逐步完善制度體系的方式，工程調度、運行管理等重要領域還沒有具體立法和技術規范，前期規劃論證、調度方案、工程設施管理和保護等方面制度需要明確。

c.水價政策需要進一步修訂。部分調水工程水價由政府確定，水費不能彌補供水成本的部分由財政補貼，水價整體水平偏低，難以充分體現水資源稀缺程度和市場供求關系。同時部分工程管理單位存在經營虧損、還貸壓力大、資金緊張的情況。

d.調水工程運行監管制度建設比較滯后，監管體制有待理順，對工程建設及運行管理的監管力度需要加強。

究其原因，首先是由于調水工程管理中權責劃分不清，保護范圍土地的產權、使用權仍屬地方政府或個人，工程建設管理單位管理難度大。其次，調水工程權責劃分不夠明確，沒有行之有效的執法措施，政府監管不到位：沿線保護范圍內存在私搭亂建、養殖家畜現象，對沿線水質影響較大；有的地方在輸水管線上方修建公交樞紐。但工程管理單位沒有執法權，在巡視過程中發現有危害調水工程設備安全或供水安全的行為，難以有效制止。第三，由于本地水和外調水水價存在差異，且地方經濟承載能力不盡相同，受水區在豐水年或平水年多用本地水，枯水年水資源短缺時多用外調水，甚至超采地下水，造成水資源不能合理調配，而且工程建設管理單位因無水費征收來源，工程維護、機電設備大修檢修資金短缺，存在較大的安全隱患。第四，部分調水工程運行管理自動化程度低，不能完全實現數據自動采集，難以實現智慧調水。

4 構建和完善調水工程管理制度體系的若干建議

按照十六字治水思路的要求，以及“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調，著眼于遏制“跑馬圈水”“無序調水”，進一步補充完善調水工程管理制度，構建調水工程管理制度體系。

a.制定調水布局總體規劃。參考全國水資源綜合規劃等相關規劃，科學規劃調水工程的供水范圍，協調新舊工程的水量調度，從調水工程宏觀角度提出指導性建議，避免重復建設和出現供水盲區。

b.加強政府部門統籌協作。自上而下地建立調水工程管理常態化會商及協作機制，加強各地區各部門以及調水工程管理單位在工程運行管理、調度方案制定、水價方案制定和調整、水質保護等方面的協作；對于跨度大的調水工程成立專門協調機構，加強上下游協調聯動，統一管理標準，落實管理要求。

c.明確政府與市場在調水工程管理中的職責和定位。首先要充分發揮政府的指導作用，對調入區開展用水效率考核，地下水壓采、水生態保護、水政執法等檢查，避免一邊超采地下水，一邊不用外調水。其次要充分發揮市場的調節作用，突出企業通過水費收入經營調水工程的主體地位。通過利用經濟和市場手段，讓用戶不充分、收費不健全、經營效益不突出的調水工程出局，或者僅作為儲備。

d.完善調水工程相關標準和規范。調出區在考慮生態環境用水的基礎上，進行水資源供需分析，制定可調水量的標準和規范，劃分允許、謹慎、禁止等級別。調入區在節水、治污并合理利用當地水源的基礎上，分析需調水量，制定實施調水的標準和規范，重點對節水潛力、生態用水和調水空間等進行規范。

e.修訂調水工程水價制度。一是相關部門以物價指數為參考確定水價調整周期，對供水類型單一或者供水范圍小的調水工程實行政府指導價；對于社會資本參與的調水工程實行協商定價。二是建立水價調整機制，對水價實行動態評估，適時調整水價；將調出區在水源保護、水污染防治等方面的投入納入供水成本核算體系。三是從制度層面明確水費繳納的責任和義務，鼓勵用水群體參與水費收繳。

f.完善調水工程監督管理體制。建議出臺完善調水工程管理的監督制度，在工程建設前期明確相關主體管理責任，落實工程建設和運行中的監督管理工作；加強工程建設規劃的審查力度，建立嚴格的方案比選制度，確保調水工程實施方案優中選優；明確工程監管主體的層級關系和結構，對制度推進和實施做進一步規范；細化和完善調水工程相關備案制度，為保證工程建設和運行質量提供制度基礎。

5 結 語

我國水資源時空分布不均，在當前和未來一段時期內，實施調水工程是保障區域經濟社會可持續發展的重大舉措。調水工程影響范圍廣、管理層次多樣化，需要系統梳理和評估涉及調水工程的相關制度規范，結合新時期治水方針和調水管理新要求，分析現有相關制度規范存在的不足，研究提出予以完善的具體制度、政策措施及對策建議，構建并完善科學合理的管理制度體系，提出權威的制度安排并推動相關制度落地見效，保障工程良性運行和持久發揮效益。