水電企業推行風險管控與隱患排查機制研究

王文新

（雅礱江流域水電開發有限公司，四川 成都610051）

0 引言

《關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙從預防機制的意見》（簡稱《實施意見》），其科學之處在于充分尊重事故發生規律，預防事故重在控制其發生的根源，即按照海因里希法則，控制大量事故征兆與未遂，才能最大限度防止事故的發生。這就確立了從政府監管層面要求企業建立風險管控與隱患排查雙重預防機制，對安全風險進行辨識，對事故隱患進行分級管控，從源頭防范安全事故發生的安全管理方向。3年以來，各級政府部門、各類企業在推行雙重預防機制上都進行了積極探索，大膽實踐，取得了豐碩成果。水電企業大多地處深山峽谷，地質條件惡劣、自然災害頻發，項目生產和建設面臨的安全風險極大，應堅定不移地做好風險管控和隱患排查，預防各類事故的發生。現就水電企業開展雙重預防機制建設過程中有關概念關系、重點環節和努力方向進行探討，以推動機制建設工作的有效開展。

1 需要明晰安全風險與事故隱患的概念與關系

水電企業推行風險辨識與分級管控、隱患排查與治理工作一般按照安全管理重點工作慣例進行實施，如編制方案，成立機構，提出目標，開展培訓，驗收考核等。在實際推行過程中，還是容易出現企業人員對雙重預防機制建設實質和內容吃不透的情況，尤其是對風險和隱患內涵分辨不清，造成了建設要求與實施效果兩張皮的現象，不利于相關工作的開展[1]。因此，有必要對風險、隱患的概念和內容進行分析，找出其內在聯系、相互關系，以便將有關要求與企業安全管理體制、機制建設重點相結合。

危險源在《職業健康安全管理體系要求》中的定義為“可能導致人身傷害和健康損害的根源、狀態或行為，或其組合”。而安全生產事故隱患在《安全生產事故隱患排查治理暫行規定》中的定義為“生產經營單位違反安全生產法律、法規、規章、標準、規程和安全生產管理制度的規定，或者因其他因素在生產經營活動中存在可能導致事故發生的物的危險狀態、人的不安全行為和管理上的缺陷”。由此分析，危險源與事故隱患在定義上均指可能導致事故發生的某種狀態或者行為，所以，可以認為事故隱患實質就是一種危險源[2]。

安全風險在《企業安全生產標準化基本規范》中的定義為“發生危險事件或有害暴露的可能性，與隨之引發的人身傷害、健康損害或財產損失的嚴重性的組合”。這句話可以延伸理解為：危險源發生危險事件或有害暴露的可能性，與隨之引發的人身傷害、健康損害或財產損失的嚴重性的組合。這樣就把危險源、事故隱患、安全風險之間的關系進行進一步的明確，即事故隱患屬于危險源，安全風險是對危險源致害可能性與后果的組合判別。安全風險管理實質是對危險源的辨識與管理，包括對事故隱患的管理。事故隱患的排查、治理是風險管控的繼續，是風險管控不同階段的措施。因此，企業在安全管理體制、機制建設過程中，核心是進行風險管理，在實施過程中按照《實施意見》的要求，將風險分級管控與隱患排查治理工作進行有機結合，分階段管理。

2 雙重預防機制建設實踐中的重點環節

2.1 雙重預防機制建設要與安全管理體系建設相結合

國家層面，國務院安委會下發了《國務院安委會關于深入開展企業安全生產標準化建設的指導意見》，要求全面推進企業安全生產標準化建設，進一步規范企業安全生產行為，改善安全生產條件，強化安全基礎管理，有效防范和堅決遏制重特大事故發生。進行安全標準化建設也是安全生產法的要求，是企業安全管理的必修課，《企業安全生產標準化基本規范》核心要素就包含風險與隱患管理。電力行業方面，原國家電監會和國家安全生產監督管理總局聯合印發《電力企業安全生產標準化規范及達標評級標準》對設備設施安全風險控制也做了專門規定。《職業健康安全管理體系實施指南》對危險源辨識、風險評估及控制措施做了詳細規定。這些都體現了國家、行業對企業安全管理中風險管理重要性的認識，已經在國家和行業安全管理標準、規范中增加了風險管理的內容。因此，水電企業已推行職業健康安全管理體系或者安全標準化體系建設的，只需對風險管理或者隱患排查機制、制度進行梳理，對照雙重預防機制建設的要求進行補充、完善相關制度即可，將機制建設內容納入安全管理體系建設的正常環節，不能將其看作是額外的要求另行一套，否則會對企業已經正常運轉的安全管理體系工作造成累贅，不僅浪費人力、物力，還造成安全管理“兩張皮”，華而不實、無法落地的問題[3]。

2.2 雙重預防機制建設要與生產經營過程相結合

企業任何一項管理措施的實施，必須要與日常生產過程及員工工作行為有效結合，否則就會成為空中樓閣。①要在已有的安全體系建設過程中，把雙重預防機制建設落到實處，除建立組織機構，主要負責人親自抓，各級管理人員落實責任，各部門分工負責外，必須注重發動企業全體員工，共同參與，既要加強宣傳，增強員工對機制建設重要性的認識，又要加強培訓，讓員工掌握風險辨識、隱患排查技能。因為，安全生產過程風險辨識、隱患排查工作離不開基層員工參與，只有基層員工掌握了這些基本技能，安全工作才能得以保障。②要因地制宜，創新、靈活地開展風險辨識和隱患排查工作。水電企業定期組織開展的設備、設施和施工作業安全風險辨識成果，無論管控級別大小，均應反映到具體對應的某項工作安全技術措施的編制上，落實到員工崗位作業事前、動態的安全風險分析和控制措施中，將水電企業定期形成的風險清單庫與開展的各項日常工作風險分析進行整合，形成具有操作性的作業安全風險辨識管控卡。③要正確理解風險分級四色圖，建立重大風險作業由公司（廠）級控制；較大風險作業由部門控制；一般風險和低風險作業由班組控制的分級、分層管控機制，要在人員集中場所以及門崗位置動態顯示區域風險和作業風險辨識四色空間圖，以便于各級管控責任人員進行履職監控。④要將風險辨識成果指導隱患排查治理工作，根據風險管控等級決定電站設備、設施、場所以及作業面隱患排查頻次和人力配置，將隱患排查作為風險管控的后續措施[4]。要將隱患排查工作與日常巡視、檢修維護、設備運行分析、值班監控等工作相結合，與信息化運用手段相結合，按照風險大小，不分時間、不分地點、不拘形式、全員參與，最大限度排查出安全隱患。

2.3 雙重預防機制建設要與應急管理相結合

GB/T29639-2013《生產經營單位生產安全事故應急預案編制導則》中對于風險評估的規定，涵蓋了對企業危險源的辨識，可能發生事故的類型及后果、范圍評估、防控措施等，這與雙重預防機制建設中有關安全風險辨識與管控要求是一致的，且《實施意見》中也要求針對風險制定應急措施。因此，應將風險辨識成果用于相應應急預案編制中，將應急預案視為風險管控失效的后續管理措施，把預案中的應急預警、應急響應、應急保障等作為風險管控的應急專項措施[5]。在具體操作過程中，可以針對判定為重大、較大風險的危險源編制專項應急預案，判定為一般風險的編制現場處置方案。同樣，根據事故隱患判定等級、可能性及后果、影響范圍等因素綜合考慮，對重大隱患應編制專項應急預案；對暫不具備處理條件的一般隱患，可編制專項應急預案或者現場處置方案。在形成安全風險和隱患治理清單時，應將對應的應急預案或者現場處置方案作為管控措施之一，并在電廠安全風險空間分布圖以及事故隱患公告中予以展示。這樣，就能將風險管理、隱患管理、應急管理在實際操作過程中進行有機結合，避免這些安全管理的基本內容僅以名詞概念或信息孤島的形式存在，有利于各級安全生產管理人員掌握和運用。

3 雙重預防機制建設持續改進方向的探討

盡管雙重預防機制建設在水電企業中得到較好的實踐，取得良好的效果，積累了一定的經驗，但是，還存在一些問題需要在政府、行業以及企業層面得到進一步研究和解決。

（1）首先是國家層面，目前相關規定對事故隱患僅分為一般事故隱患和重大事故隱患，且根據危害性、整改難易度和時效性進行區分、定義，其定性程度多，定量性不夠，尤其是在整改難度上重點強調是否停產，造成水電企業在運用過程中不好把控。比如，一些裝置違章或行為違章隱患，可能造成重大人員傷亡或者財產損失的，實際很容易整改，但又不滿足停產停業以及整改時限長的特點，按規定就不能判定為重大隱患。另外，通過雙重預防機制建設，對安全風險和事故隱患的關系已經做了界定，隱患排查也屬于風險管控措施，事故隱患是風險管控措施失效的產物。所以，應當把事故隱患定義和分級與安全風險定義和分級進行重新梳理、銜接，甚至進行整合，從概念源頭消除管理過程中“兩張皮”的問題，避免企業在實施過程中造成工作上的重復。

（2）行業層面，國務院安委會辦公室《實施意見》是一個綱領性文件，具體落實到不同行業、企業中，對于安全風險辨識、分級和事故隱患判定又是千差萬別，有必要根據行業特點進行規范。如水電行業可以對電站風險點的確定，危險源的辨識內容、評價方法、風險等級分值，風險管控措施分類等進行統一規定，以便進行行業對標與監督管理。2017年，國家對部分行業重大隱患判定標準做了規定，對涉及違法、違規、違章的設計、施工、運營、作業行為和異常狀態直接判定為重大生產安全事故隱患。水電行業可結合國家有關安全風險與事故隱患管理的要求，對《電力安全隱患監督管理暫行規定》進行完善，使之更符合雙重預防機制建設的要求。

（3）企業層面，應著重解決風險辨識與分級準確性判定的問題。要建立專家系統，對危險源可能產生的后果與可能性進行統一、準確的判定，對風險進行有效分級，并在應用過程中持續改進和提高。要充分利用信息化手段，將風險辨識、分級管控措施及隱患排查治理工作程序與各個崗位職責、日常工作進行有效集合，增加其可操作性和實施便利性[6]。要研究水電企業風險分級、四色分布圖與政府要求的風險等級信息報送之間的對應關系，可實施“不對稱”管理方式，即企業內部管理可以提高風險等級劃分、管控和預警，做到既符合企業從嚴管控的具體要求，又符合政府部門風險信息報送和管控的通用要求。

4 結語

安全管理的核心是風險管控，目的是消除隱患，遏制事故，國內安全生產領域推出雙重預防機制建設符合當前安全管理現狀要求。水電行業在開展安全管理體系建設過程中應緊緊抓住風險管理這一核心要素，有效融入水電企業日常安全管理過程，在電站內開展危險源辨識、風險分級管控、隱患排查治理、應急管理等工作時要努力做到有機統一。要通過雙重預防機制建設實踐和探索，發現和解決安全體系、機制建設過程出現的問題，持續改進，不斷提高企業、行業的安全管控水平。