陜西省涇惠渠灌區末級渠系建設與管理的思考

曹微西

（陜西省涇惠渠灌溉管理局，陜西 三原 713800）

1 灌區概況

陜西引涇灌溉歷史悠久，涇惠渠是在我國古代三大著名水利工程——秦鄭國渠的基礎上，由近代水利大師李儀祉先生主持，于1932 年建成的大型水利灌溉工程。灌區地處關中平原中部，灌溉咸陽、西安、渭南三市的涇陽、三原、高陵、臨潼、閻良和富平六個縣區48 個鄉（鎮）145.3 萬畝農田，為陜西省水利廳直屬五大灌區之一。灌區現有干渠5 條，長80.6 km，有支渠20條，長299.8 km。灌區有中型水庫兩座，總庫容4105 萬m3，干支渠抽水泵站8 座，總裝機容量10963 kW，水力發電站兩座，總裝機容量9100 kW。灌區建成運行80 多年來，歷代涇惠渠人以服務灌區“三農”為己任，艱苦奮斗、求實創新，充分發揮灌區水利設施抗旱排澇的骨干作用，極大地改善和提高了灌區農業生產條件，在歷次干旱面前，發揮了抗旱主力軍作用，取得了顯著的社會效益、經濟效益和生態效益，以占全省2.4%的耕地生產出占全省5.8%的糧食，年提供商品糧1.9 億kg。

2 灌區末級渠系建設與管理現狀情況

2.1 工程情況

涇惠渠灌區田間有斗渠593 條，長度1477 km，田間工程配套率43.1%，配套量水設施593 座；分渠4787 條，長度2359 km，襯砌渠道1820 km，配套量水設施456 座，量水水尺4413 處。

2.2 管理情況

按照涇惠渠灌區渠系分級管理原則，涇惠渠灌區斗渠工程的管理，由當地群眾以農民用水者協會等進行管理；分毛溝以下排澇工程，由當地政府和受益區群眾進行管理。

涇惠渠灌區末級渠系管理體制改革從1998 年開始，按照“明晰所有權、拍賣使用權、搞活經營權”的原則，有計劃、按步驟、分階段對斗渠管理權、經營權、使用權進行以承包、拍賣為主要形式的斗渠管理體制改革。2002 年開始，灌區按照水利部、省水利廳的要求，積極進行參與式灌溉管理試點，培育和發展農民用水協會這一新型管理模式，把灌區末級渠系工程的所有權、使用權、管理權交由協會進行民主管理，由受益群眾自行管理維護。并逐步對以承包等形式改制的斗渠在經營合同到期或自愿的基礎上成立農民用水協會。截止到目前，灌區共組建農民用水戶協會39 個，并已全部實現注冊登記，協會共管理灌溉面積74.8 萬畝，參與農戶120849 戶，農民用水戶協會在灌區取得了長足發展，促進了灌區農村經濟社會持續發展。

2.3 人員隊伍情況

涇惠渠灌區末級渠系管理組織即群管組織，現有64 個管理段，段斗級管理人員360 余人，村組級管水員1200 余名，負責管理斗渠（含斗渠）以下田間水利工程的維修養護、用水巡護等工作。目前灌區用水管理、工程管護等工作制度健全、運行規范。

3 灌區目前末級渠系建設與管理存在弊端

3.1 末級渠系建設與管理體制不完善

按照現有體制，涇惠渠灌區群管組織既不屬于灌區管理單位的人員，也不屬于地方政府水利部門的人員，管理主體模糊不清，缺乏有效的監管和制約機制。在實際工作中灌區管理單位承擔了一部分的監管責任，但由于灌區管理單位與群管組織并無任何的行政隸屬關系，無法落實有效的監管措施，使灌區管理單位處于“不管不行、管又不符合政策”的尷尬境地。依據灌區有關文件和管理制度，灌區末級渠系（即灌區范圍內的斗、農渠等田間水利工程）的所有權歸地方集體所有，但是在實際運行中，由于近年來機構改革，鄉鎮、街辦的水利服務機構合并，專業人員少，難以發揮監督作用，依然存在末級渠系產權不清、人員管理不到位，因此灌區在實施末級渠系工程建設、節水改造、續建配套等工作時，同有關地方村組的溝通配合方面有時存在障礙，情況嚴重時甚至會發生干擾、阻撓現象，影響著有關工程建設的進度和質量。

3.2 末級渠系田間工程建設多、管理養護少

多年來，灌區末級渠系工程因各種原因投資主體不明，投資渠道不暢，據統計，涇惠渠灌區只爭取了三次專項末級渠系建設的投資，大部分建設用于干、支渠道建設。工程管理主體缺失、保護意識淡薄，各類水工建筑物配套不完善，末級渠系老化失修和不配套情況愈來愈嚴重，嚴重影響工程運行效果，灌溉效益難以得到有效提高，不利于節約用水和降低農戶水費負擔。由于末級渠系水價遠離成本價，用于末級渠系工程維修養護經費偏低，末級渠系維修養護工作的難度加大。加之自然侵害、群眾為便利耕作人為破壞，平渠、毀渠時有發生，出現一些“半截子斗、分渠”現象，造成灌溉面積流失，形成了“水中旱”。

3.3 末級渠系管理組織人員老齡化嚴重，文化程度偏低

灌區現有末級渠系段斗兩級管理人員368 名，村組級管水員1215 名，以上人員平均年齡在55 周歲左右，年齡普遍偏大，身體狀況偏差，絕大部分只有初中或小學文化程度。末級渠系是終端水價推行的基礎和重要環節，基層一些管水人員業務水平差，缺乏吃苦精神，工作流于形式，對群眾灌溉中遇到的困難和問題不能主動想辦法去解決，一些村組管水人員服務意識淡漠，影響終端水價推行效果。自灌區農業水價綜合改革工作實施以來，由于大部分末級渠系管理人員文化程度低，知識陳舊，缺乏基本的計算機操作和水量核算技能，難以勝任用水公示、水量核算、用水戶花名冊登記整理等末級渠系管理基礎工作。

3.4 灌區管理單位、群管組織與農民用水戶之間部分管理環節缺失

目前灌區的管水形式普遍為斗—村組管水員—農戶，村組級水利管理工作量大面廣，且因報酬偏低、工作繁雜程度增加、季季換人成為基層用水組織的常態，造成末級渠系管理人員隊伍不穩定，由于處于關鍵環節的群管組織管理弱化及中間環節不暢，對灌溉用水工作造成一定影響。

4 灌區末級渠系改革的必要性和緊迫性

末級渠系是灌區渠系的重要組成部分，在農業灌溉生產中發揮著至關重要的作用。2006 年以來，涇惠渠灌區按照推進農村民主化進程的要求，對末級渠系管理體制實施了一系列改革，組建了大量農民用水協會，初步實現了灌溉用水的民主監督、民主參與和民主管理，有效減少了用水矛盾，保證了灌區抗旱工作的順利開展。但是，從實際情況看，由于受協會組成人員總體文化水平偏低、末級渠系安全狀況差、管理費用明顯偏少等因素的影響，在一定程度上影響到國家水價政策的執行和農民群眾的增產增收。近年來，各級水行政主管部門先后出臺了《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》《水利部關于加強基層水利服務機構能力建設指導意見》《關于開展農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點工作的通知》等文件；特別是2018 年以來，陜西省委、省政府高度重視農業灌溉工作，在涇惠渠灌區建立了農灌工程運行管理財政補貼機制，推進農業用水價格綜合改革，切實降低農民用水成本。要落實上述目標任務，必須進一步深化末級渠系體制改革，不斷規范末級渠系建設與用水、工程等管理工作。

5 灌區末級渠系改革思路及建議

5.1 改革基本原則

1）堅持精簡高效。既要保證末級渠系組織能夠高效運行，又要最大限度的壓縮管理環節和人員。

2）堅持專業管理與群眾管理相結合。既要保證灌區用水的統一管理，又要充分考慮農民的民主監督、民主參與和民主管理。

3）堅持執行終端水價制。通過公共財政對國有水電費補貼，降低國有水電費收取標準，合理核定末級渠系運行成本，保證末級渠系基本支出，規范到戶水價執行標準，降低群眾用水負擔。

5.2 改革措施

1）加快末級渠系管理體制改革，確保末級渠系良性運行。一方面，各級政府要明確灌區斗、分兩級渠道的工程范圍和保護范圍，明晰末級渠系資產權屬，實行末級渠系資產所有權和使用權分離，將末級渠系資產交付農民用水協會管理，由協會將使用權以合同形式委托末級渠系管水組織管理,解決水管單位由于承擔供水到戶工作而負擔加重的問題。已經由地方政府明確末級渠系所有權、使用權的灌區，維持現狀不變。另一方面，建立合理的調價機制，對末級渠系水價實行動態管理，每間隔3 年，依據物價水平及社會平均工資水平及時進行調整，滿足末級渠系維修養護、運行管理等需要，保障末級渠系管理人員穩定和末級渠系持續運行。

2）加大末級渠系資金投入，改善末級渠系工程設施。水利工程設施是保證國家糧食安全的重要基礎，灌溉末級渠系是水利設施發揮效益的關鍵，建議各級政府部門要加大投資力度，對末級渠系工程進行節水改造，改善當前末級渠系工程老化失修、水的利用效率低下的狀況，實現水資源的高效利用，有效降低群眾水費負擔，恢復失灌面積，為灌區糧食安全奠定堅實的工程基礎。

3）實施農民用水協會改組。將農民用水協會改組成為末級渠系資產管理組織和農業用水群眾性監督組織，專門負責末級渠系資產的保值增值和農業用水的監督，有權辭退末級渠系不合格的管水人員，使其真正代表農民意志，反應農民呼聲，實現農民愿望。農民用水協會由灌區各行政村負責人和農民代表組成，每年至少召開一次會議，研究末級渠系管理的重大事項，聽取末級渠系管水組織的匯報。

4）組建末級渠系專業管水組織。逐步取消灌區段級管水組織，建立“站直管斗”的管理體制，對于斗渠灌溉面積較小的，按照方便管理的原則，可將幾條斗渠合并為一個用水單元進行統一管理。各斗渠或用水單元由斗或用水單元負責人組織，組建分組到戶的專業管水隊伍，形成末級渠系管水組織。末級渠系管水組織接受灌區管理單位的業務指導和監督，定期召開協會代表會議并向協會匯報工作。對于目前已有的斗渠或用水單元負責人，原則上可繼續留用，但應接受協會的監督和管理站的統一管理，并按照以上要求組建專業管水隊伍。

5）加強末級渠系管理人員的培訓與管理。加大基層群管組織培訓力度，全面提高基層管水隊伍的整體素質，進一步增強服務的主動性和自覺性。制定和落實基層管水人員管理辦法，聘用部分年富力強、文化程度高、具備業務能力的人員，充實末級渠系段級管理隊伍，并細化各級權責，落實監管責任，使之更好地服務于灌區“三農”。認真落實目標責任制，建立競爭及責任考評機制，使全體基層管水人員時刻把工作目標記在心上，積極主動地謀事、干事，切實做到知責、盡責、負責。

6 結語

對于末級渠系的改造和管理問題，應從灌區實際出發，做好末級渠系節水改造規劃等前期工作，采取國家補助、農民投工投料及向社會融資的多渠道投資方式，以解決末級渠系節水改造的費用問題；對于末級渠系的管理，在明晰產權的基礎上，交由以農民用水戶協會為主要形式的農民用水合作組織承擔其管理任務；對于小型農村水利工程的管理，通過產權制度改革，交由農戶自己管理。

加快灌區基層管理體制改革，目的就是充分調動廣大農牧民參與灌溉管理的積極性，以加強水利工程管理工作，提高供水質量，更好的服務于廣大用水戶。