大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃研究

姜小紅，陸 非

(1.中水淮河規劃設計研究有限公司，安徽 合肥 230601；2.長江勘測規劃設計研究有限責任公司，湖北 武漢 430010 )

1 規劃的背景和意義

2020年4月30日水利部辦公廳印發了《關于大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃編制工作的指導意見》(辦移民〔2020〕98號，以下簡稱《指導意見》)，明確了大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃(以下簡稱“十四五”規劃)編制的總體要求、重點任務和組織保障，要求各省在2021年6月底前提交省級“十四五”規劃報告。“十四五”是《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發〔2006〕17號，以下簡稱國務院17號文件)規定開始實行水庫移民20年扶持期的最后一個五年規劃，編制后期扶持“十四五”規劃是我國全面實現大中型水庫移民后期扶持政策中長期目標的重要保障，對促進移民致富發展具有重大意義。

1.1 后期扶持政策的演變

新中國成立以來，我國共興建了3000多座大中型水庫，截至2020年全國共有2502萬水庫移民，他們為國家和集體的利益犧牲了個人的利益，為國家經濟建設和社會發展做出了重要貢獻[1]。我國的移民政策由建國初期的“重工程、輕移民，重搬遷、輕安置”發展到現在以“前期補償補助與后期扶持相結合”的開發性移民方針，移民安置相關法規、政策基本完善，移民規劃設計理論、技術力量穩定。

改革開放以前的移民安置工作基本上以行政命令為主，國家通過較強的行政動員能力推動水利工程建設，移民的生產安置以后靠為主，國家統籌安排、適當補償，這導致移民的生存環境較差，存在較多的遺留問題[2]。改革開放到21世紀初，移民安置工作從單純的安置補償逐漸向開發性移民轉變，建立起了移民安置法律規范、管理機制、規劃技術，移民的后期扶持工作被提上了日程。2006年5月17日，國務院印發了國務院17號文件，確定了大中型水庫移民后期扶持政策的基本原則和方向，設立了后期扶持基金、庫區基金、對納入扶持范圍的大中型水庫農村移民按每人每年600元的標準進行補助；2006年7月7日，國務院修訂發布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號，以下簡稱移民條例)，強化了大中型水庫移民后期扶持政策的法律依據，條例明確提出“移民安置區縣級以上地方人民政府應當編制水庫移民后期扶持規劃，經批準的水庫移民后期扶持規劃是水庫移民后期扶持工作的基本依據。”國務院17號文件和移民條例的出臺，為移民后期扶持工作的規范化和科學性提供了依據，為維護移民的合法權益、促進社會的和諧穩定奠定了基礎。

至此，編制大中型水庫移民后期扶持的五年計劃作為一種工作機制得到了確立，將后期扶持規劃納入國民經濟和社會發展規劃，有利于協調各部門的關系，形成政策合力，推動移民后期扶持工作的有效開展。

1.2 后期扶持政策實施的效果和問題

國務院17號文件提出了移民后期扶持的近期目標和中長期目標。近期目標是解決水庫移民的溫飽問題以及庫區和移民安置區基礎設施薄弱的突出問題；中長期目標是加強庫區和移民安置區基礎設施和生態環境建設，改善移民生產生活條件，促進經濟發展，增加移民收入，使移民生活水平不斷提高，逐步達到當地農村平均水平。

通過十幾年的后期扶持工作，水庫移民后期扶持的近期目標基本實現[3]。移民生產生活條件得到較大改善，庫區和移民安置區面貌發生重大變化，社會保持總體穩定，移民溫飽問題全面解決，通過后期扶持資金直補和項目扶持等政策的實施，全國農村移民的生活水平于2010年全部超過當地溫飽線，農村移民人均純收入與全國農民人均純收入差距縮小。庫區和移民安置區的基礎設施和公共服務設施水平提高，交通、電力、通信、飲水、教育、衛生設施等都有顯著的提升。農村移民的人居環境得到進一步改善，人均住房面積由2005年的23.96m2提高到2014年的32.66m2，移民新農村建設和清潔能源使用、生活污水、生活垃圾處理率都有顯著提升。移民的生產條件也得到改善，移民安置區經濟社會發展較快，對專業合作社、養殖大戶、特色支柱產業和集體經濟的扶持取得了較好的效果。

與此同時，也應看到水庫移民的發展水平與后期扶持確定的中長期目標的實現還存在一定距離，2014年我國農村移民的人均純收入約占全國農村居民人均純收入的80%，部分移民村農村移民收入水平低，發展潛力不足，產業結構不合理，缺乏持續發展能力。部分農村移民依然存在居住安全隱患問題，庫區生存環境較差，文化建設方面有待加強。尤其是農村移民持續增收方面，大多數移民村存在人多地少的矛盾，部分位于流域中上游的水庫庫區，承擔著水源保護和生態屏障功能，對移民村的經濟發展形成制約。

1.3 “十四五”面臨的形勢和要求

“十四五”時期是中國特色社會主義進入新時代、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個5年，也是2006年國務院17號文件所確定20年后期扶持期限的最后5年。在國家層面鞏固脫貧攻堅成果和深入實施鄉村振興戰略，用高質量可持續的發展推動經濟社會正常運行的背景下，后期扶持工作要在“十三五”以來取得的工作成效基礎上，把持續提高移民的收入水平，提升移民村產業發展水平作為工作抓手[4]。同時，在水利部“工程補短板、行業強監管”的水利改革發展總基調背景下，后期扶持工作要以更加靈活的工作方式，針對不同地區移民的不同特點精準施策，發揮不同渠道政策的合力作用。

2 規劃大綱解讀

《大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃編制大綱》(以下簡稱大綱)是《指導意見》的附件，對后期扶持“十四五”規劃的編制提出了具體要求。大綱共包括11個章節，其中第1—8章分別介紹了規劃定位、指導思想、規劃原則、規劃依據、規劃范圍、規劃期限、規劃目標和規劃思路，第9章介紹了重點任務及扶持方向、扶持內容，第10-11章介紹了工作任務及流程、工作保障措施。

2.1 規劃定位的戰略性

規劃定位從后期扶持“十四五”規劃的3個層次進行了闡述。首先，后期扶持“十四五”規劃是一個包含大中型水庫移民后期扶持規劃、庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟發展規劃的專項規劃，是指導地方有效使用后期扶持資金的綱領性文件；第二，后期扶持“十四五”規劃是一個落實后期扶持政策中長期目標的戰略規劃，是指導“十四五”期間后期扶持工作全局的總體謀劃和策略；第三，后期扶持“十四五”規劃是通過編制年度項目計劃來實施的，年度項目計劃就是后期扶持“十四五”規劃戰略性的戰術體現。

總體而言，后期扶持“十四五”規劃在吸取了前期后期扶持規劃編制與實施經驗，改變了以往以項目實施為目標的規劃定位，通過“規劃戰略指引+年度項目計劃”，有利于實際需求和項目扶持較好銜接，避免了項目實施與規劃脫節的問題，保障了后期扶持資金使用的準確性和靈活性。

2.2 規劃原則的全面性

大綱提出了規劃引領、綠色發展、統籌協調、目標導向、協同配合、因地制宜、改革創新和開放民主8條規劃原則，明確了規劃編制所依據的準則。強調了規劃要遵循新時代特征，堅持綠色發展理念[5]。規劃以《中共中央 國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》(中發〔2018〕44號)為依據，明確了后期扶持規劃的專項規劃性質，努力做好與上位規劃及相關規劃的協調，確保規劃能落地實施。因為后期扶持資金的總量有限，各地需結合自身特點，通過規劃來統籌使用資金，著力解決重點問題，要通過后期扶持政策來帶動其他涉農資金疊加投入。在實施層面通過政策、制度和機制方面的創新，保證規劃效果實現，通過充分調研，保證移民的利益得到滿足。

2.3 規劃內容的針對性

“十四五”時期是水庫移民與當地居民共同發展、共同富裕的共建期，圍繞鄉村振興戰略的推進實施，后期扶持工作的主要任務是幫助解決移民的發展問題，除做好移民后期扶持直補資金足額及時發放工作外，要以幫助移民、提高移民、富裕移民為中心，重點放在美麗家園建設、產業轉型升級、創業就業能力建設等3個方面，其中：美麗家園建設、產業轉型升級扶持對象主要是水庫移民人數較多、有打造美麗鄉村條件或產業發展基礎的移民所在村，切實強化基礎設施建設，多渠道增加移民收入；創業就業能力建設扶持對象為大中型水庫農村移民，著力提升移民自我發展能力[6]。對于移民較少、居住分散、沒有打造移民美麗鄉村或集中發展產業條件的移民村，原則上解決普惠政策覆蓋不到或沒有解決的移民生產生活方面的難題，提高民生保障水平。

3 規劃的重點問題分析

3.1 規劃“三大任務”的合理性

2006年國務院17號文件提出后期扶持的目標是要解決移民溫飽、庫區及安置區基礎設施薄弱和移民長遠發展三大問題。2018年下半年以來，相關部門通過調研、召開座談會、分析各省市提供的有關材料，認為經過十多年后期扶持政策的實施，我國的移民總體形勢是：移民的溫飽問題已經得到解決，庫區及安置區基礎設施薄弱問題得到了較好的解決，移民長遠發展的問題，在不同時期、不同階段，得到了一定程度的解決[7]。因此，基于對當前水庫移民的基本形式研判，目前水庫移民后期扶持工作的主要任務是在進一步提升庫區及安置區基礎設施水平的基礎上，從根本解決水庫移民長遠發展問題。這個問題也是關系到移民安穩致富持續增收、庫區和安置區和諧穩定的根本問題。為此，《指導意見》提出了美麗家園建設、產業轉型升級和創業就業能力建設為本次規劃的“三大任務”，就是要增強移民發展內生動力，提升移民自我發展能力，從而促進移民持續增收，解決好移民長遠發展問題。因此，“三大任務”是符合當前水庫移民后期扶持工作的內在要求，是當前和今后一段時期水庫移民后期扶持工作的重點。

3.2 美麗家園建設的規劃思路

美麗家園建設是“三大任務”之一，“十四五”期間，美麗家園建設主要是要聚焦民生福祉，助力移民村美麗家園建設，補齊人居環境突出短板，完善基礎設施建設，提升基本公共服務水平，推進環境綜合整治，創新移民村治理體系，增強移民幸福感和獲得感。

因此在規劃中要做到以下三點內容：一是規劃重點要突出。在“十四五”規劃編制過程中，要確立一批水庫移民村作為美麗家園建設的重點[8]，這些村首先應是移民居住比較集中的村或移民人數較多的村。對于已經納入當地美麗鄉村建設范圍的，要予以重點支持；處于美麗鄉村建設邊緣的移民村，要重點支持，并爭取進入當地規劃；具備一定條件，但未納入美麗鄉村建設的移民村，根據資金安排，選取部分村，進行重點支持。“十四五”期間的美麗家園建設要以地方發展規劃為主，著眼于與移民所在地的美麗鄉村建設銜接，發揮好輔助和配合作用。

二是規劃不設全國標準。移民美麗家園建設是踐行國家鄉村振興戰略，支持和配合各地開展美麗鄉村建設的重要行動。由于后期扶持投入的資金非常有限，從事后期扶持工作隊伍力量非常有限，如果另設標準、單打獨斗、自成體系，都非常不利于規劃工作的開展。因此，規劃應將移民美麗家園建設積極融入到當地工作之中，按照所在地區的建設標準建設。規劃對全國各地的移民村美麗家園建設標準不做統一要求，各地移民村應結合地方發展實際編制不同標準的規劃。

三是保障資金投入。大綱建議各地采取整村推進的方式，整體布局、全面提升移民村基礎設施建設水平。在實施過程中，要求各地在后期扶持資金安排上，要優先保障，可以以村為單元，將5年的資金集中使用[9]。另一方面，要以后期扶持資金投入為前提，爭取區縣進一步重視水庫移民村美麗家園建設，使得更多的移民村能進入地方鄉村振興規劃，撬動其他政府部門項目資金投入移民美麗家園建設。

3.3 產業轉型升級的規劃思路

產業轉型升級要以資源為依托，以市場為導向，以移民所在村為主體，以一二三產業融合發展為路徑，從實際出發，宜水則水、宜山則山、宜糧則糧、宜農則農、宜工則工、宜商則商，因地制宜，突出地域特色，發揮比較優勢，大力支持移民村發展優勢特色產業，培育新產業新業態，壯大村集體經濟，培育新型經營主體，增強移民發展內生動力，促進移民持續增收。

對于產業轉型升級的思路，規劃要做到以下4點：

一是要立足移民村的現有優勢。這個優勢包含區位優勢、資源優勢、生態優勢，規劃要因勢利導、充分利用。產業扶持的主要任務是幫助移民村培育壯大優勢特色產業[10]。例如對于有自然資源優勢或有特色產品的移民村，首先考慮的是如何幫助他們進一步挖掘資源優勢、突出產品特色，加大扶持力度，趟出一條綠水青山轉化為金山銀山的產業之路。

二是要幫助移民村拓展空間。針對人多地少、山高坡陡、交通不便、重要生態功能區，在村所在地發展產業確實很困難的移民村，規劃要積極引導，幫助移民村拓展空間、跳出庫區發展產業，支持和鼓勵積極探索飛地經濟、物業經濟等。

三是要因地制宜。規劃不對移民村的產業發展的具體方向和目標提出具體規定，不提具體要求，不搞一刀切。在規劃中鼓勵各區(縣)、鎮(鄉)、村根據自身情況，合理確定產業發展方向、發展規模、資金使用比例。

四是爭取進入地方發展規劃。規劃的作用之一是要將移民村的產業發展納入地方發展規劃中，積極爭取地方政府重視，讓更多的移民村產業進入縣級產業發展規劃，爭取更多資金投入，將移民的發展納入區域發展的統籌考慮之中。

3.4 產權及利益分配的問題

移民是一個特殊群體，規劃既要關心移民的切身利益，也要關心移民與所在村村民的團結融合，要通過項目扶持促進移民和其他村民和睦相處，促進村集體發展。在后期扶持項目產權歸屬上，特別在產業扶持項目的產權歸屬上，各地已經進行了形式多樣的探索。有些地方以股份的方式將產權與移民直接掛鉤，有些地方則作為集體產權，為村集體所有。從大部分省市實踐經驗來看，只要充分考慮到移民的利益及權利，作為集體產權歸村集體所有，將有利于移民融入當地、有利于資產管理、有利于集體發展[11]。因此，規劃認為后期扶持項目形成資產的權屬應歸移民村集體，作為村集體資產管理，支持村集體公益事業和村集體經濟發展。

利益分配主要是指產業扶持項目的收益分配，與移民切身利益連在一起。近些年各地的做法大體有兩類，一類是將產業收益歸集體所有，在分配時重點考慮移民；一類是以移民持股的方式，直接受益。因此在規劃中考慮利益分配方式時，要認真研究、廣泛聽取群眾特別是移民的意見建議。各省要從實際出發，以縣特別是以鄉為基礎，探索符合本地實際情況的利益分配機制。可以明確的是產業項目收益歸集體所有的地方，在收益分配過程中，近期應當重點考慮水庫移民。

3.5 資金跨時空集中使用的問題

近年來，為解決部分移民村資源稟賦不高、優勢不明顯、環境保護進入門檻高，很難找到合適的產業項目問題，以及后期扶持項目散而小，規模效益不明顯，資金使用效率普遍不高的問題，浙江、福建、貴州、云南等省積極探索，形成了資金跨時空集中使用的好做法，效果明顯，值得借鑒[12]。

資金跨時間集中使用，主要是針對移民村和散居移民而言，可以將規劃期內5年的資金相對集中起來使用，上一些相對大的項目，提高資金的集中度和資金的使用效率。實施中，可能會出現以下幾種操作方式：一是1個項目實施好幾年，每年的資金都投在1個項目上；二是地方在第1年就通過貸款等方式集中用了后面幾年的錢實施重點項目，然后每年用后期扶持資金還款；三是地方把前幾年的錢都不使用，集中到最后實施1個重大項目。從目前的政策要求上來看，這些操作在原則上都是可行的，但也應該注意規避相應的政策風險。

資金跨空間集中使用有2個方面的內涵，一方面是跨空間集中資金，可以在明確各方資金投入比例情況下把多個移民村、散居移民的項目扶持資金捆在一起，形成一個較大的資金池，集中起來[13]；另一方面是跨空間發展產業項目，只要有合適的產業項目，規劃可以跳出移民村、散居移民戶所在地，到其他地方發展飛地經濟等。

4 規劃的建議

4.1 與實施的關系

后期扶持“十四五”規劃相比于之前的移民后期扶持規劃，改變了以項目庫為導向的規劃編制思路，更加強調規劃的戰略引導。規劃的實施主要是通過在規劃年限內，以年度項目計劃提出，分年度、按計劃實施，以便能更好的發揮規劃的作用。因此，要求各地在編制規劃與實施過程中做好銜接工作，具體而言是指規劃的編制要體現地方及移民的訴求，又不能局限于眼前的訴求，要從各村(組)、各鎮(鄉)的具體需求出發進行提煉和總結，結合國家的大政方針政策，編制出相應的規劃。

4.2 與其他相關規劃的關系

后期扶持“十四五”規劃是以縣級行政單元為編制單位，以水庫移民后期扶持為目的的專項規劃，要服從上位規劃，例如縣級“十四五”國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、鄉村振興戰略規劃等，同時要與交通規劃、農業規劃、旅游規劃等其他專項規劃相協調，不能矛盾也不能重復。因此，理清“十四五”規劃與其他規劃之間的關系是十分必要的。

鑒于水利工程移民這一身份的歷史性與特殊性，從政策上逐步淡化移民身份，是我國經濟社會發展的必然結果，后期扶持規劃作為服務于移民的專項規劃也必將融入地方發展。在這一趨勢之下，“十四五”規劃要做好與同級政府其他行政主管部門所編制規劃的銜接工作，使得規劃能最大限度地服務于地方的發展，能落實上級上位規劃所確定的目標和要求。

4.3 移民的利益訴求問題

移民村與非移民村的利益邊界在實施過程中很難做到明確區分，規劃要求移民及移民村的發展要以所在地的發展為背景，而事實上移民美麗家園建設項目、產業扶持項目的覆蓋面和影響面肯定會超出移民群體，擴大到整個村組。因此在項目決策階段，不僅要充分尊重移民的意見，也要廣泛聽取其他村民的意見，這樣才能提高項目決策的科學性、公平性，提高決策過程的透明度。既高度重視移民，也尊重其他村民，有助于促進移民與非移民之間的融合。