基于公共物品理論金湖縣小型農田水利設施供給研究

張金玉

(金湖縣水務局，江蘇金湖211600)

1 引言

農村是我國經濟、社會發展較為落后的地區，農業是農村發展的支柱產業之一[1-3]。農田水利設施的修建對農業發展具有重要的作用，多年來，我國已經修建了大量的農田水利設置，改善了農民生產環境，促進了我國農業的發展[4-6]。但是，在多年的使用過程中，農田水利設施大多處于破損、無人維修的狀態，嚴重制約了農業的發展，對當地的經濟、社會帶來不利影響[7-9]。結合金湖縣小型農田水利設施現狀，使用公共物品理論分析這一現象出現的原因，并提出相應的處理措施。

2 公共物品理論與水利設施關系分析

公共物品的主要特征是：非競爭性和非排他性，因此，農田水利設施屬于典型的純公共物品。小型水利設施的修建是保證區域內所有農民平等地享有使用權。在建設農田水利設施時需要區域內所有村民參與，每個村民平等享受水利設施建設帶來的便利。小型農田水利設施是典型的地方性公共物品，受益者范圍局限于農戶、村莊，但僅在這部分范圍內表現為非排他性，但對范圍外的居民仍具有排他性，同時，受限于可供水量，當用水量小于最大可供水量時，增加用水戶不會導致用水緊張；反之，當用水量大于最大可供水量時，增加用水戶會造成用水緊張。

3 金湖縣小型水利設施現狀分析

多年來，由于投入少，水利設施老化失修嚴重，主要存在以下幾點問題：①由于排澇問題未解決，多年來農民種田一直是望天收，縣域內排澇泵站多始建于二十世紀七八十年代，單座泵站規模小、設計標準低，機泵老化嚴重，效益嚴重衰減，急需興建多座排澇泵站。②項目片地處圩區，無法實現自流灌溉，農忙灌溉多數利用組級泵站或是流動機泵從中溝中提水灌溉，已有的組級站大多為簡易泵站，運行多年老化失修，破損嚴重，需要拆建。③田間溝渠淤塞嚴重，田間工程配套率不足60%，完好率不足50%，加之推行稻蝦混養，原有的灌排水系及田間配套工程需要調整、完善。

4 基于公共物品理論小型水利設施問題分析及解決措施研究

4.1 基于公共理論小型水利設施問題分析

4.1.1 利益主體問題分析

小型農田水利設施屬于準公共物品，其提供者可以是當地政府，也可以是輻射范圍內的居民，同時，也可以是第三方投資人。不同的投資方在建設小型水利設施時的關注點也不盡相同。政府投資關注重點在于整個社會福利最大化，用戶投資關注重點在于自身利益的最大化，第三方投資人員關注重點在于投資回報率。從政府、農戶、第三方投資者3個方面進行分析。

(1)政府方面。長期以來的“重工輕農”思想在一定程度上促進了我國工業的發展，但對農業發展也產生了不利的影響，在該思想的長期影響下，我國農村處于相對落后的水平，農業發展落后；農村小型水利設施投資回報率與公路、公服等設施建設相比較低，社會認可程度也低于其他公共物品。

(2)農戶方面。金湖縣農村外出務工人口較多，留在家鄉的勞動力不愿意付出勞動修建水利設施導致工程建設開展難度較高，農村小型水利設施產權不明確，往往是大家共用，但污染管理；農田水利設施修建是一個惠及全體村民的工程，但農戶在追求自身利益最大化的過程中忽略了這一選擇，從而造成水利設施修建不足；農業發展受到自然因素影響較大，農業方面經濟收入較低，導致農村人口逐漸轉移到城市，農民依靠農業生產已難以滿足自身生活需求，因此，淡化了農村小型水利設施建設的重要性。

(3)第三方投資者方面。根據調查，截至目前，金湖縣小型水利設施建設工程中并沒有第三方投資者參與。小型水利設施建設屬于低收益投資，投資者投資回報率較低。

4.1.2 供給機制分析

供給機制的完善程度與公共物品的供給效率關系較為密切。供給機制主要包括：決策、融資、管理和監督4個方面。

(1)決策機制。在我國農村，村級公共物品供給主要實行“一事一議”的制度，但是根據調查結果，村民的參與度較低，由于外出務工人員較多，參會人員人數難以滿足要求，同時，留守的多為老人和兒童，并不能通過議事來表現自己的切實需求。

(2)融資機制。目前，農村公共物品供給的融資機制不健全。取消農業稅收后，中央政府原本的供給義務也一并轉移給了縣鄉和村委，通過“一事一議”制度由村莊自籌資金。由于中央政府在這一方面并未對地方政府進行資金上的支持，導致了農村小型水利設施融資的窘迫現狀。

(3)管理機制。根據調查，金湖縣小型水利工程管理經費是15元/畝，分別由省、縣、鎮、村財政承擔。但仍然存在田間工程管理不到位的現象，其主要原因：管護隊伍結構老化、技術薄弱。①管護人員年齡普遍較大，文化程度較低，缺乏相關專業技術知識，尤其對一些新設備的操作，很難準確掌握使用；同時報酬較低，難以保持管護隊伍穩定。②鎮村管護經費籌集壓力大。隨著水利投入的不斷加大，全縣小型水利工程總量愈來愈多，要保證所有小型水利工程的正常運行，管護經費落實尤其是村級經費籌集將面臨更大的困難。③監管范圍廣、監管技術落后。面對全縣與日俱增的小型水利工程，加之工程零星分散，有限的人力財力物力很難對全縣所有小型水利工程做到全時段全覆蓋的監管；同時監管手段依然依賴于傳統檢查手段，這往往導致問題發現不及時，維護跟不上。

(4)監督機制。根據調查，金湖縣農民對公共物品的融資多持不支持的態度，其主要原因是對政府的信任度較低。農民與其他產業的人民相比收入處于較為低下的水平，村級財政公開透明程度低，缺乏有效的監督機制。

4.2 解決措施

4.2.1 建立利益主體激勵機制

首先應當強化政府職能，需要在中央政府的領導下，制約地方政府的非理性行為，樹立正確的政績觀，應當把人民切實需要的公共物品建設放在首要位置。政府需要深入到農民當中去，深入了解農民的真正需求，加強與農民之間的溝通、聯系；應當積極爭取第三方投資者加入到這一事業中來，政府應當制定相關政策，改善與社會私人資本之間的關系。

其次應當明確小型水利設施的產權問題，根據前述研究可知，由于產權不明確造成了一系列復雜的問題。因此，可通過制定相關制度，明確設施產權所屬，擺脫原有的“集體”產權，使產權明確化，使得小型水利設施修建后不出現無人管的現象。

4.2.2 完善供給機制

農村公共物品建設中“一事一議”制度反映了我國農村決策機制的不完善，其約束條件嚴格，議事成本較高，可實施性較低，在農村自治過程中，決策機制需要順應時代進行改革，可從以下幾個方面進行改善：①結合村莊實際情況、因地制宜；②增加透明度；③增強激勵機制，對熱心集體事業的村民給予一定獎勵。

健全融資機制，我國農村金融基本處于空白期，籌融資機制不健全對農村小型水利設施的建設產生了嚴重的影響，可從以下幾方面進行改善：①政府預備專門的水利設施建設資金；②農民自籌資金應當合理使用，公開透明；③可適當放開私人資本進入農村公共物品投資建設市場；④加強農村金融建設。

建立健全監督機制。農民對政府資金使用的不信任導致了資金籌備難度大等問題。可通過以下方面加以改善：①強化法律制度，在現有制度上，逐漸完善小型農田水利設施的相關法律法規；②政府應當加強監管，明確設施產權歸屬；③可成立村民監督協會，發展廣大農民的力量。

5 結論

金湖縣農村小型農田水利設施破損較為嚴重，通過公共物品理論分析，小型農田水利設施具備一定的排他性，且農業具有一定的弱質性導致利益主體投資積極性不高，且相應的供給配套制度不完善，導致小型水利設施建設和后期維護難度較高。政府和居民應當共同努力，通過建立相關制度，明確設施產權，加大財政投入，積極吸引社會私人資本，加強監督管理等措施，可改善金湖縣農村小型農田水利設施現狀。