黃河上中游流域河湖執法監管現狀及思考

張 林，郭 銳，段文中，周 萌

(1.黃河水土保持綏德治理監督局，陜西榆林719000；2.黃河上中游管理局，陜西西安710021)

1 執法監管現狀

1.1 執法監管依據

2018年以來，黃河上中游管理局及局屬各單位按照水利部、黃委“關于進一步加強河湖執法工作的通知”(水政法〔2018〕95號、黃水政〔2018〕154號)及《三年河湖執法工作方案(2018-2020年)》部署要求，結合全國河湖“清四亂”專項行動、黃河“清河行動”、水利部河湖違法陳年積案“清零”行動以及中央環保督察的要求，認真制定監督管理范圍內河湖執法工作實施方案，借助河長制平臺，積極組織開展河湖執法工作。同時，各單位對摸排檢查出的涉河湖違法案件，均建立執法臺賬，明確責任和整改要求，逐一查處整改銷號。對重大違法案件，實行掛牌督辦，充分利用“河長制”平臺，采取聯合執法等狠抓整改落實。

1.2 執法監管取得的成效

2018年水利部、黃委部署加強河湖執法工作以來，黃河上中游管理局有關部門和局屬各單位按照有關工作要求，認真組織開展河湖執法檢查活動。執法活動采取局屬部門主導、分級執法檢查、上下級結合執法檢查、與外部聯合執法檢查等形式開展。各單位均按要求建立執法臺賬，明確查處主體和督辦主體，實施違法案件查處工作動態管理。對執法檢查中發現的個別重大水事違法案件，采取層級交辦、掛牌督辦等措施，強力推進違法案件的查處。對查處困難或拒不整改的重大違法案件，通過河長制平臺或采取上級督辦、多部門聯合執法等形式依法嚴肅查處，全力推進整改工作落實到位。

1)將河道巡查作為主要抓手，及時跟進涉河建設項目管理

黃河上中游管理局將河道巡查作為主要抓手，組織基層局和直屬水政監察支隊開展汛前、汛后定期河道巡查，全面排查監管河段水事活動情況，同時，對突發問題進行不定期巡查。對未履行水行政許可手續開工建設的河道建設項目，在向建設單位宣傳法律、法規等規定要求的同時，巡查現場及時向項目建設單位送達“違規河道建設項目現場檢查意見書”，提出整改要求并督促落實；對擬建涉河項目，則主動向建設單位宣講法律、法規等有關涉河建設項目水行政許可程序。

同時，根據巡查掌握的河湖水事活動具體情況，進行分類處置。對涉河違法建設項目，明確違法事項，發文要求依法開展有關技術論證工作，及時補辦水行政許可手續，并針對存在問題采取補救措施，避免或減小項目建設對河道行洪的不利影響；對擬建尚未開工的涉河建設項目，一次性告知建設單位履行水行政許可手續的相關程序及應提供的材料，督促項目建設單位及時履行水行政許可手續。同時通報建設單位的上級主管部門，定期與項目建設單位聯系，跟進項目履行水行政許可程序的進展情況，進一步深化并鞏固巡查成果。

此外，針對省際界河水事違法活動敏感、查處困難和重點河段涉河違法建設項目多發問題，重點開展河湖水行政聯合執法檢查，嚴查水事違法案件，維護河道正常水事秩序。

2)提請行業主管單位加強涉河違規項目監督管理，有力推進涉河建設項目依法規范化建設

對整改緩慢或拒不整改的涉河違規項目，通過發函給項目行業主管部門，請其加強監督管理，有力推進違規項目整改；同時，督促新建涉河建設項目依法履行有關水行政手續。如對青海省境內黃河干流及湟水河(大通河)涉河違法橋梁項目頻發且整改不力的突出問題，黃河上中游管理局配合黃委向青海省交通運輸廳函發專項通報，青海省政府分管領導批示省交通廳，要求按黃委文件認真排查并開展相應整改工作，隨后青海省交通運輸廳組織召開專題會議安排部署各級交通運輸主管部門和有關建設單位按要求開展排查和進行整改。目前，青海省在賬24座跨河橋梁涉河違規項目已完成審批并在實施整改，青海省交通運輸等行業新建涉河建設項目也能主動履行水行政許可手續。

3)建立健全督辦臺賬，著力推進重大案件查處和整改落實到位

根據河湖執法活動開展以來違法水事案件查處情況，黃河上中游管理局對各單位執法臺賬及發現的問題進行了認真梳理，將青海省扎麻隆至倒淌河公路改擴建工程擅自建設13座湟水河大橋、海東富硒產業園康硒跨湟水河大橋工程等7起案情較為重大、復雜和查處難度較大的水事違法案件列入了黃委、有關省(區)水利廳及黃河上中游管理局的督辦臺賬，實行掛牌督辦。

對列入督辦臺賬的案件，黃委與有關省(區)水利廳和黃河上中游管理局實時跟蹤督導，明確整改要求、整改責任、整改時間，并采取有力措施，積極推進案件查處和整改工作，確保整改落實到位。

4)重視排查化解工作，及時妥善處置水事矛盾糾紛隱患

黃河上中游管理局管轄黃河干流、特別是重要支流省際界河敏感河段較多，資源開發活動集中，生產建設項目密度大，且部分河段地處多民族聚集區，省際水事矛盾敏感易發。為此，黃河上中游管理局一方面在國家重大政治活動前夕，組織開展轄區水事糾紛敏感河段專項排查化解工作；另一方面，在接到有關單位、群眾舉報后，第一時間奔赴現場調查核實并配合黃委開展專項調處，督促開展相關整改工作，將水事矛盾糾紛隱患化解在萌芽階段，有效避免水事矛盾升級和事態惡化，有力維護了重點河段社會穩定。每年3月中央“兩會”、9月～10月雙節前專門組織局直屬天水、西峰、綏德、榆林水政監察支隊分別對渭、涇河甘陜省際界河段及窟野河陜蒙省際界河烏蘭木倫河段以及黃河干流蒙晉省際界河段等進行水事矛盾隱患專項排查化解工作，維護了邊界河段良好水事秩序，確保了特殊時期局管敏感河段社會穩定。

5)積極應用信息化技術手段，為“強監管”提供有力支撐

為全面提升信息化監管水平，提高監管效能，黃河上中游管理局在部管生產建設項目監督檢查工作中廣泛應用衛星遙感、無人機等信息化手段開展輔助調查，為監督檢查工作提供了有力支撐。督查前，將部管項目水保方案基本信息和防治責任范圍圖錄入數據庫，應用衛星遙感影像解譯部管項目擾動圖斑，并進行擾動合規性判定。依據合規性判定結果和歷年督查情況確定重點監管項目，應用無人機對重點項目的棄渣場、取土場、施工道路等重要防護對象進行無人機調查，并對照方案點對點梳理出問題清單，作為項目整改的重要依據與監督檢查意見一并印發。無人機等信息化手段的應用，使監督檢查指出的問題更加精準，提出的要求更加嚴格，工作效能明顯提升。

6)加強宣傳引導，營造良好河湖法治環境

河湖專項執法活動開展以來，黃河上中游管理局嚴格落實“誰執法誰普法”普法責任制，運用各種方式加大河道管理法律法規宣傳力度，努力營造良好河道法治環境。一是圍繞“七五”普法督導工作為中心，充分發揮普法領導小組的帶頭作用，深入開展以憲法為核心的法治宣傳教育，加強基層法治宣傳陣地建設，創新形式開展“法律六進”活動，充分運用新聞媒體探索行之有效的普法途徑，打造具有黃河特色的普法宣傳品牌；二是將“誰執法誰普法”普法責任制落到實處，在具體執法過程中，執法人員采取行政措施與教育相結合的工作方式，使當事人充分認識到所做行為的危害性及法律后果，通過全方位、多層次的宣傳，轉變了黃河上中游沿黃及主要支流群眾的水法制觀念，增強了群眾的法律意識、水憂患意識，確保了黃河法治工作的良好開展；三是加大對河湖違法違規行為曝光力度，發揮輿論監督作用，建立河湖違法行為舉報渠道，鼓勵廣大群眾參與河湖執法，營造社會共同關注、支持和參與河湖執法監管的良好氛圍。

2 存在的主要問題

2.1 部分河段涉河違法建設項目時有發生

部分地區有關單位和個人水法律法規意識淡漠，部分地方水行政主管部門河道監督管理工作不到位，或當地水行政主管部門不主動作為或不敢作為，導致部分河段仍發生未批先建涉河違法建設項目，擾亂河道正常水事秩序，影響河道行洪安全。

2.2 執法效果不理想

河湖執法監管涉及多個職能部門，水行政單一執法效果不佳。目前，黃河上中游地區涉河涉湖綜合重大問題主要依靠河長制平臺開展多部門聯合執法，但水行政執法與河湖長制平臺之間的對接制度以及多部門聯合執法工作機制尚未全面建立，仍存在部門間協調難度大、責任不清等問題，使涉河違規項目查處和整改工作推進緩慢、困難，聯合執法協調聯動機制仍需健全。

2.3 省際邊界河段河道治理規劃缺失，使執法監管難度加大

黃河上中游管理局監管黃河上中游干流及重要支流(湟水河及大通河、渭河及涇河、窟野河、皇甫川等)省際邊界河段由于缺乏河道治理規劃，違規修建河堤、違規建設、圍河造地、濫采亂挖等危害河道行洪安全的現象時有發生，同時伴生危害性大的水事糾紛，而且違規項目整改缺乏技術支撐，使整改工作難度加大，甚至久拖不改。

3 執法監管的思考

通過開展河湖執法、“清四亂”、河道采砂專項整治等活動階段性總結，剖析好的工作經驗，深入分析存在的問題，對黃河上中游流域河湖執法監管有以下幾點思考。

3.1 繼續加大巡查頻次

要以河湖執法檢查活動為契機，繼續加大巡查頻次，對各類水事違法行為切實做到早發現、早制止，把問題解決在萌芽狀態。建立、完善遠程視頻監控和水行政執法巡查監控系統等信息化技術手段，嚴格執法辦案程序，不斷提高執法辦案水平。

3.2 建立河湖執法長效機制

要建立河湖執法長效機制，加強與地方水行政主管部門、河長制辦公室等部門的溝通協調，暢通信息共享及案情通報渠道，確立聯合執法機制，加強水行政監察隊伍能力建設，提高執法人員素質，落實執法巡查責任，及時、高效、便捷地做好水行政執法工作。

3.3 加大河湖管理法律法規宣傳力度

要加大河湖管理法律法規宣傳力度，認真貫徹落實“誰執法誰普法”普法責任制，緊密結合水行政執法全過程開展普法工作，開展有針對性、實效性的法治宣傳教育活動，不斷提高黃河上中游流域干部群眾法律意識，營造良好的河湖法治環境。

有關省區涉河建設行業主管部門及建設單位要高度重視涉河建設項目管理，加強水事法律法規學習，增強水事法制意識和法治觀念，避免事實違法違規行為所要承擔的相應法律責任和領導決策風險，擬建河道建設項目要嚴格依法建設。

3.4 加強河湖執法作為水利行業強監管的有力抓手

要將加強河湖執法作為水利行業強監管的有力抓手，各單位要高度重視，認真梳理河湖執法工作的問題和短板，有針對性地提出相應的措施和手段，強化檢查督促，狠抓整改落實，切實推進違規項目整改工作取得重大進展。

有關地方水行政主管部門應對涉河違法項目頻發的熱點敏感河段或地區加強日常管理和監督管理，對違規設障、嚴重侵占河道、嚴重影響防洪安全的違法水事活動，要嚴格依法查處，堅決拆除違章工程。

加大執法力度，強化司法銜接機制。嚴厲打擊涉河湖違法行為，對新發生的河湖“四亂”違法行為發現一起，堅決查處一起，絕不姑息；對拒不整改的要充分運用行政手段，依法嚴肅進行查處。對當事人拒不執行的案件及時進行司法銜接，申請法院強制執行，并加強與公檢法等部門的聯動，探討執行難等解決方案，防止新案變積案，積案變陳案。

3.5 嚴格執行“強監管”要求

要按照“強監管”要求，流域機構進一步加強與地方水行政主管部門的溝通、協調，按照屬地管理原則，地方水行政部門要強化日常管理和水行政執法工作，積極引導地方政府及有關工礦企業妥當處理經濟發展和防洪保安全的關系，流域機構履行好監督管理、協調和省際界河監管職責，使流域管理與行政區域管理形成合力，從而堅決遏止和有效糾正違法違規行為。

總之，要做好河湖執法監管任重道遠，須加強制度建設，進一步完善執法體制機制，構建全流域多層次聯合執法機制，實現河湖執法常態化、規范化和制度化，增強執法在強監管中的支撐作用，不斷提升為黃河流域生態保護和高質量發展保駕護航能力。