關于河長制推動基層黃河清違整治的思考

孫源璟，吳 華，丁 山

（濟南黃河河務局章丘黃河河務局，山東 濟南 250200）

章丘黃河河務局作為黃河流域基層單位，擔負著章丘轄區黃河治理開發、轄區黃河水行政管理和工程管理的職責，以及轄區黃河防汛抗旱日常管理工作等。

2018年以來，章丘河務局認真貫徹落實上級文件精神，緊扣主題，狠抓亂占、亂采、亂堆、亂建“四亂”的排查、上報和清理工作。在“清四亂”專項行動中，河長為責任主體，區河長辦、河務局聯力，區政府、檢察院及相關部門共同參與，有效整改了章丘黃河范圍內的重點難點問題。在此過程中，河長制在流域治理中凸顯了極大地優勢和作用，同時，也暴露了一些不足之處。如何更好發揮河長制平臺作用，實現由傳統消極管護向積極治理轉變，仍需要繼續探索。

1 河長制打開流域治理新局面

長期以來，章丘黃河河務局黃河水政監察大隊、黃河派出所聯合執法，承擔了懲處河道范圍內各類違法亂紀行為的主要職責，但基層流域單位治河中面臨一些亂堆、亂占問題時，難以得到有效解決。以“清四亂”專項行動為契機，河長制做為主要推手，為流域治理體系注入了新的活水，促進了多方協調機制的有效運行。

1.1 建立河湖清障“2+1+N”模式

河湖清障“2+1+N”模式，即兩個主體部門，一個監督部門，N個地方有關職能部門進行聯合執法的模式。兩個主體部門，即區河長辦為主導部門、黃河河務局為主要執行部門，二者同為“清四亂”專項行動的主體，承擔“四亂”問題的清理整治責任；一個監督部門，即檢察院作為第三方，對兩個主體部門清障過程進行監督，避免懈怠消極、防止漏報瞞報等；在河湖清障過程中，遇到較復雜問題，僅靠三個部門無法完成，需要其他職能部門進行協調，即模式里的“N”。

本次專項行動中，個別“四亂”案例存在違法活動時間不固定、串通當地村民、態度野蠻等情況，造成水政執法取證困難的現象。而借助“2+1+N”河湖清障模式，章丘區檢察院為監督部門，章丘區政府、章丘區河長制辦公室可協調章丘區公安局、綜合行政執法局及其他相關部門，多方聯動、簡化流程、綜合取證，在最短的時間內找出并處理違法人員，有效遏制此類事件的發生。

1.2 聯力破除歷史遺留難點問題

長期以來，由于多部門職能交錯、權責不夠明晰等原因，部分歷史遺留難點問題得不到有效解決，為河湖管理造成了極大困難。在章丘黃河灘區內，多處蔬菜大棚、養殖大棚亂占灘區面積為河道正常行洪埋下隱患。河務局雖有心整治此類問題，但由于灘區土地具備多重屬性、村莊情況復雜、尋找涉事人員困難等多方面原因，無法找到著力點。

河長制基于統籌各涉水部門開展治水工作的目標而生，要求地方各級黨政領導親自掛帥，協調整合各方力量解決我國復雜水問題[1]。在此次“清四亂”專項行動中，章丘區政府、河長辦高位推動，多次組織河務局和兩鎮街、涉事大棚所在村莊村委會等部門，就黃河灘區內大棚亂占問題召開專題座談會，為各部門之間的聯系、溝通、配合創建了平臺。以此為突破口，深入開展拆除違建大棚的集中行動，解決了大棚整治問題。

1.3 多樣信息化平臺落實清違整治實效

自河長制推行以來，河長制信息化平臺搭建日趨完善。多種科技手段的引用，如河長巡河軟件、河湖長制管理信息系統、無人機航拍等，使考察河長治河各項工作進展情況更加方便，促進各級河長從“有名”到“有實”的轉變。

“清四亂”專項行動中，黃河問題被納入山東省河長制湖長制管理信息系統，從類型、現狀、地理位置等角度對問題定性、定量描述。該系統的應用方便，河長及時發現問題，及時進行處理，并隨時查看銷號情況，隨時跟進、更新。借助無人機航拍，上級部門對系統內的“四亂”問題復核時，可以精準定位，避免錯報、瞞報等，實現了對河長治河的有效監督。

此外，通過對系統問題的整合，可以更方便快捷地統計出黃河流域治理過程中的重點、難點，為上級部門提供參考，從而更有針對性地制定出解決方案，確保清違清障工作，有的放矢，順利進行。

2 河長制在基層流域推進中的問題

河長制的推行給河務部門提供了新的解決思路和辦法。同時，作為一種新制度，河長制在推進過程中也暴露出一些不足之處。河長制原為打破“九龍治水”的管理體制而產生，強化落實，一抓到底，有效開展河湖管理保護工作。但從目前實施情況來看，不同部門之間仍然存在權責不清晰、管理范圍不明確等問題。到底管什么、怎么管？權力范圍有多大、任務目標怎么考核？都是需要綜合考慮的問題。河長制相關配套法律制度尚不夠健全，對河長這個角色缺乏準確的認知和定位，治河效率未達到最大化。

3 意見和建議

3.1 加強河長制專門立法

河長制在實施推進過程中面臨諸多問題，如河長職責與政府部門法定職責間的關系、地方立法不同等原因造成河長職責差異較大、跨地域性河流治河過程中產生意見分歧等，解決上述問題，需要國家出臺專門的法律進行統一管制[2]。具體實施時，在此基礎上，各地再根據本地情況作出具體規定，全面建立完善省、市、縣、鄉四級河長體系，通過立法明確不同層級的河長所應擔負的具體職責[3]，真正實現河長制由“人治”走向“法治”。

3.2 網格化管理確定范圍

在清違整治過程中，由于土地具有農田、灘區等多種不同屬性，導致河長在治河過程中對遇到的部分問題難以定性。河湖屬于典型的公共資源，確權劃界是河湖有效管理的前提[4]。水利部門牽頭土地涉權部門，如國土、規劃、住建、交通、環保、農業等，對河湖管理范圍和保護范圍進行明確劃界，各級河長據此進行網格化監管，可大大簡化河長治河過程，提高河湖管理效率。

4 結語

河長制是公共資源管理制度創新的成功實踐，自下而上推動，由應急工作上升到日常工作，并在全國范圍內全面鋪開[5]。河長制在嘗試和探索中逐漸成功，但法律制度的建立健全、績效評價體系的構建，仍是河長制穩步發展需要解決的問題。同時，在河長制框架下，地方水利部門與流域管理部門之間如何建立長久有效的聯防聯控機制，也是破解河道管理和行政執法的重要命題，需要時間和實踐來進一步探索和求證。