生產建設項目水土保持技術標準剖析及完善建議

張軍政，翟羽佳

（陜西省水土保持勘測規劃研究所（監測中心），陜西 西安 710100）

在大幅度降低市場準入門檻，尚未實行注冊水土保持工程師資格制度的條件下，必須通過強化行業技術標準，對技術文件的質量進行約束，樹立行業的權威性，促進生產建設項目水土保持工作的健康發展。

2019 年除頒布《生產建設項目水土保持技術標準》（GB 50433-2018）(以下簡稱《技術標準》)和《生產建設項目水土流失防治標準》（GB/T 50434-2018）(以下簡稱《防治標準》)外，還陸續頒布實施了《水土保持工程調查與勘測標準》（GB/T 51297-2018）(以下簡稱《調查與勘測標準》)和《生產建設項目水土保持監測與評價標準》（GB/T 51240-2018）(以下簡稱《監測與評價標準》。

筆者結合工作實踐，在對新標準有關條文剖析的基礎上，提出了部分需要進一步完善的建議。

1 在主要內容方面

與《開發建設項目水土保持技術規范》（GB 50433-2008）（以下簡稱《技術規范》）相比，《技術標準》從原來的14 章2 附錄，縮編為5 章5 附錄。

《技術標準》將《技術規范》中“各設計階段的任務”和“水土保持初步設計專章”有關條文，從規范條文中剔除，相關要求以《技術標準》附錄A 和附錄C 的形式體現，并將“單項防治措施”內容，合并成“水土保持措施設計要求”。

《技術標準》細化了“水土保持方案編制規定”（附錄B），將關于印發《生產建設項目水土保持方案技術審查要點》的通知（水保監[2014]58 號）中有關“主體工程設計中水土保持措施界定”內容列入附錄D，便于技術人員對比判斷，并將“水土保持典型措施布設的內容及深度要求”列入附錄E。

《技術標準》明確了生產建設項目水土流失防治應堅持“預防為主、保護優先、因地制宜、安全可靠、技術可行、經濟合理”的技術原則[1-2]。明確了生產建設項目水土保持技術工作的內容和應遵循的技術要求，強化了前期調查與勘測，加強了對主體工程建設方案與布局的分析與評價，對表土剝離與保護提出了新要求。同時，進一步明確要求，措施設計應符合《水土保持工程設計規范》（GB 51018-2014）（以下簡稱《設計規范》）的規定。《技術標準》，更多的從整體防治、全過程控制、技術工作內容及要求等方面做出規定，并提出要求[3]。

在取消編制單位資質，尚未實行注冊水土保持工程師資格制度的大背景下，新標準把與水土流失相關的核心內容交由生產建設項目主體設計單位去完成，對生態脆弱區的防治目標值要求過低，削弱了《水土保持法》和新標準的權威性，也未完全體現習近平總書記提出的“寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”的生態文明理念。

2 在基本規定方面

在“基本規定”章節，《技術標準》條文從99 減少到69 條，其中用黑色字標志的、必須嚴格執行的強制性條文，從70 條減少到 2 條，帶有“必須”“不得”“嚴禁”“禁止”的條文，從 10 條減少到4 條，含“應”的條文，從60 條減少到49 條。

部分條文需要進一步完善，如在取土場選址方面，《技術標準》第3.2.3 條為強制性條文，“嚴禁在崩塌和滑坡危險區、泥石流易發區內設置取土場”，第4.2.3（2）對10 萬m3以上取土場僅要求收集工程地質資料及地形圖，地形圖比例尺不應小于1∶10000，但對于10 萬m3以上的取土場，是否需要進行地質勘探，卻未作說明。在棄土（石、渣）場選址方面，第3.2.5 條規定，“嚴禁在對公共設施、基礎設施、工業企業、居民點等有重大影響的區域設置棄土場”，但何為“有重大影響”，作為禁止性和強制性條文卻未作解釋。第4.2.3（1）對10 萬m3以上的棄土場，提出應收集相關工程地質資料，10 萬m3以上，甚至幾百萬、上千萬m3的棄土場，是否需要進行必要的地質勘探，是否需要進行專題穩定性分析評價，條文卻未作說明。

第3.2.6（1）“涉及河道的應符合防洪規劃和治導線的規定，不得設置在河道、湖泊和建成水庫管理范圍內”，本條文前半句含義可以理解為，只要“符合河道防洪規劃和治導線規定”，就可以設置棄土場，而后半句“不得設置在河道管理范圍內”，是禁止性條文，前后語義相左。第4.6.6（4）條文規定：“棄土場布置在河道岸邊的，應按防洪治導線布設攔渣堤或擋渣墻”。根據2018 年04 月05 日國務院令第3 號發布的《中華人民共和國航道管理條例》第二十條“河道的具體管理范圍，由縣級以上地方人民政府負責劃定”，第二十四條“在河道管理范圍內，禁止棄置礦渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。第3.2.6（1）條后半句符合《中華人民共和國航道管理條例》第24 條，第4.6.6（4）卻與第二十四條相左。

《設計規范》第12.2.2（6）條為“不宜在河道范圍內設置棄土場，確需設置的，應符合河道管理和防洪行洪的要求，并應采取措施保障行洪安全，減少由此可能產生的不利影響”。按《技術標準》第 3.2.6（1）前半句和第 4.6.6（4）以及《設計規范》第12.2.2（6），在符合防洪規劃條件下，允許在河道棄渣，而按《技術標準》第3.2.6（1）后半句，以及《中華人民共和國航道管理條例》第二十四條規定，是不得在河道管理范圍內設置，這會讓技術人員在棄土場選址時感到茫然。

《技術標準》第3.2.6（2）條文“在山丘區宜選擇荒溝、凹地、支毛溝……”設置棄土場，本技術條文沒有限制溝道的匯水面積和流量大小，可能導致主設或方案編制單位，在未經防洪論證的條件下，將棄土場布設于匯水面積或洪峰流量較大的主溝道上，影響河道行洪，如果排水設施設計標準過低或施工質量存在問題，極易發生嚴重的水土流失危害。而《設計規范》第12.2.2（5）條，對此做出了明確規定，即棄土場“不宜布設在匯水面積和流量大的溝道、溝谷縱坡陡、出口不易攔截的溝道；對棄土場選址論證后，確需在此類溝道棄渣的，應采取安全有效的防護措施”。如果依據《技術標準》第3.2.6（2）條布設的棄土場，因溝內洪峰流量過大，后期發生了水土流失危害，在該由誰承擔責任的問題上，就可能會出現相互推諉。

在棄土場穩定性要求方面，《技術標準》相關條文也有待于商榷，如第5.3.1（2）條要求“滿足棄土場整體穩定”、附錄E.0.1（1）為“可參考同類型工程確定斷面尺寸。必要時，應進行穩定性計算校核”，如何確保棄土場整體穩定、何種條件為“必要時”、如何“校核”，《技術標準》卻未作進一步規定。

《水土保持法》第十八條“水土流失嚴重、生態脆弱的地區，應當限制或者禁止可能造成水土流失的生產建設活動，嚴格保護植物、沙殼、結皮、地衣等”。《技術標準》只在第3.3 條文中提出，應合理利用、保存和保護表土、植被，控制擾動范圍，水源涵養區要采取水源涵養措施，但未設置“限制”或“禁止”性條文，顯然不符合《水土保持法》第十八條的“限制”或“禁止”性規定。

3 水土保持方案編制方面

（1）《技術標準》在第4.2“調查與勘測”條文中，將《技術規范》中100 萬m3以上的棄土場、取土場需要收集工程地質資料和地形圖（比例尺不小于1∶10000），嚴格到10 萬m3以上，這有利于增強水土保持方案的實效性。但還需明確提出3 級以上棄土場，必須進行地質勘查，提出地層巖性、渣體等相關物理力學參數，依此進行穩定性分析。

（2）《技術標準》第4.3 條“項目水土保持評價”。細化了“項目水土保持評價”，尤其是強調對施工方法與施工工藝的評價、主體工程設計中具有水土保持功能工程的評價，但大部分為功能性、定性評價，但未提出定量評價，即按《設計規范》的有關要求，進行水文水力計算和穩定性復核，植物措施進行適宜性、種植密度復核，明確給出是否滿足水土保持防治要求的評價結論。如《技術標準》第4.3.10（3）“應明確主體工程設計是否滿足水土保持要求”，目前均為定性“明確”，非定量“明確”，即不進行水文水力計算復核。

如第4.3.3 條“建設方案與布局評價”，要求從水土保持角度對建設方案等逐項進行評價，但未要求將主體推薦方案與對比方案（如果有）進行逐項對比評價。取土場、棄土場作為造成水土流失的核心內容，對它們的評價，理應根據現場調查和物理力學參數，通過穩定性分析計算進行復核，確保評價的可靠性，但《技術標準》第4.3.7、4.3.8 條，僅要求依據第3.2.3 至3.2.6 進行定性評價，僅在附錄E.0.1（1）提出“必要時，應進行穩定性計算校核”，無法滿足第5.3.1（2）條提出的“滿足棄土場整體穩定、安全運行的要求”。目前《技術標準》對于棄渣場選址、穩定性分析計算責任主體為設計單位，水土保持方案報告書編制單位僅依據《設計規范》表5.7.4-1、5.7.4-2、5.7.5-1、5.7.5-2、5.7.5-3 進行對比校核，但如果棄土場由水土保持方案報告書編制單位選址并進行設計，是否需要進行穩定性分析計算，《技術標準》未作要求，這非常關鍵。

（3）建議取消“水土流失預測”章節中的“土壤流失量預測”。首先，生產建設項目造成水土流失，編制水土保持方案，這是法律的強制性規定，是生產項目建設單位必須履行的法律義務；同時在預測方法方面，《技術標準》與《生產建設項目土壤流失量測算導則》（SL 773-2018）完全脫節，讓技術人員無所適從[3]。

建議強化對項目施工環節產生的裸露面積、廢棄土石方進行定量分析，對可能造成的水土流失危害進行定性分析，并就水土流失防治措施和監測等方面提出指導性意見。

4 水土流失防治標準方面

《防治標準》將“擾動土地整治率”等6 大指標，調整為“水土流失治理度”、等6 大指標，并根據《全國水土保持區劃（試行）》，提出了全國八個一級分區的防治指標值。

對比分析全國八個一級區域防治指標值可以看出，北方風沙區、西北黃土高原區和青藏高原區，作為水土流失嚴重和生態脆弱區域，水土流失治理度、土壤流失控制比、林草覆蓋率等指標值，反而低于其他生態相對較好的區域，這顯然與《水土保持法》第十八條的強制性條款要求相抵觸，建議提高生態脆弱區的生產建設項目水土流失防治指標。

建議刪除“土壤流失控制比”指標，治理后每平方公里年均土壤流失量需要進行水土流失動態監測，而短歷時（通常就2 年～3 年）定點區域監測值，不能真實反映項目區植被恢復并穩定以后的土壤流失量，沒有可靠性，現階段計算土壤流失控制比，意義并不大[3]，因此，可不作要求[4]。

5 結論

筆者結合近30 年的工作實踐，對2019 年頒布實施的《生產建設項目水土保持技術標準》（GB 50433-2018）和《生產建設項目水土流失防治標準》（GB/T 50434-2018）部分內容進行了對比剖析，新修編的兩個標準還存在很多需要完善的地方，尤其是有的法條與《水土保持法》的強制性規定相抵觸。希望有關部門在后續標準條文釋疑時，給予進一步的明確釋義，使相關標準更具有實用性，便于從業人員在進行生產建設項目水土保持方案編制和技術審查時，能準確把握條文內涵，促進生產建設項目水土保持工作健康、可持續發展。