日本在野黨智庫建設的探索及其經驗教訓

2020-01-06 03:40:51張伯玉

日本問題研究 2020年5期

張伯玉

摘要：1998年民主黨成為第一在野黨后，從提高政策制定能力和儲備民主黨政府政策的視角出發，智庫被該黨視為“向政權擔當型政黨進化”可利用的工具。1999年3月發表的“智庫網絡構想”成為該黨智庫建設的基本指針，“智庫的網絡化即創建智庫網絡”成為該黨智庫建設的基本方向。民主黨要通過智庫網絡創建自己的政策體系、信息收集體系以及市民政策參與體系。經過“智庫網絡21研究所”和“智庫網絡中心21”的探索與實踐，2005年建立冠以民主黨智庫之名的“公共政策平臺”。文章旨在以民主黨智庫對民主黨上臺執政發揮的作用為研究視角，總結民主黨智庫建設的經驗教訓，為政黨智庫的建設和發展提供可資借鑒的典型案例。建設智庫是意欲問鼎政權、政策資源不足的民主黨的正確選擇;政黨智庫必須堅持其為黨派利益服務的政治性;除政策支持外，智庫還發揮了補充民主黨權力資源不足的作用;資金和人才同樣是制約政黨智庫發展的重要因素，但政黨智庫的發展更容易被政黨領袖的政治理念所左右。

關鍵詞：政黨智庫;在野黨智庫;民主黨智庫;智庫網絡;公共政策平臺

歷史不是簡單的重復，卻有驚人的相似。日本民主黨的智庫建設歷程驗證了這句話。1998年民主黨“政權運營委員會”發表了題為“實現新政府”的研究報告。該報告為民主黨“向政權擔當型政黨進化”提出了7個課題，其中第一個就是要確保獨立的政策制定能力和智庫功能。此后，民主黨開始智庫建設的探索之路。1999年建立網絡型政策研究所“智庫網絡21研究所”，2000年改為“智庫網絡中心21”，2005年成立政黨智庫 “公共政策平臺”，在民主黨成為執政黨的2009年停止活動。2012年日本再次實現政權輪替后民主黨重新淪為在野黨。“為再次擔當政權做準備”，2014年“民主黨改革創生會議報告書”再次提出，“必須加強和發展與國內外有識之士的合作網絡，成立一個新的作為思想和政策孵化器的民主黨自己的智庫?！?不同的是，報告書認為新智庫“不是完全由民主黨出資而是作為外部網絡型智庫更合適。對國內外有識之士，不僅要向其尋求政策建議，還要適當征求其對民主黨自身發展的建議。因此，有必要保證有識之士的獨立性”①。

執政3年零3個月再次淪為在野黨的民主黨再次確認作智庫的重要性。但是，在民主黨改組為民進黨繼而分裂后，如何在選舉中當選并爭取更多的議席成為在野黨的至上追求，短期內很難再建新智庫。

根據詹姆斯·麥甘恩（James McGann）和理查德·薩巴蒂尼（Richard Sabatini）有關智庫的研究，“智庫是針對國內外問題，開展政策導向的研究分析以及提供咨詢服務的組織，以促進決策者和公眾能夠在充分了解情況的前提下，對公共政策問題進行決策”[1]。大多數智庫基本分為4類：學術型（或者說沒有學生的大學）智庫、合同（研究）型智庫、政策倡議型智庫和政黨智庫。政黨智庫圍繞政黨的主張和平臺開展工作，其員工由當前或前任的政黨官員、政治家和政黨成員構成。其研究課題通常受政黨需要的影響較多。大多數智庫并不完全屬于某一類型，并且它們之間的差異正在逐漸模糊[1]2232。

有關日本智庫的研究逐漸成為國內日本問題研究界的研究熱點，積累了一批研究視角豐富、研究領域細化的學術論文。如，《淺析智庫在外交決策中的作用》 [2]《日本智庫的發展現狀、特點及其啟示》[3]《日本戰略轉型中的對外政策智庫》[4]《從研究智庫的理論與方法看日本智庫的作用及影響》[5]《智庫在日本安保政策形成中的影響——兼論 “另類日本型”安保智庫的作用》[6]《智庫中的政策專家社會網絡分析——以日本國際問題研究所為例》[7]《智庫國際交流與合作的日本經驗及對中國的啟示》[8]等，對各領域智庫的作用或影響進行了深入細致地分析。有關日本政黨智庫的相關研究，國內學界尚未涉獵。文章擬通過對民主黨智庫網絡構想及其實踐過程，民主黨政策制定機制及其對智庫在政策制定過程中的定位，以及民主黨智庫的研究活動及其成果進行梳理的基礎上，揭示民主黨智庫建設的經驗與教訓，為政黨智庫的建設和發展提供借鑒。

一、民主黨的智庫網絡構想及其實踐過程

民主黨的智庫建設與該黨的快速發展及其獲取政府權力可能性的增加密切相關，智庫被該黨視為“向政權擔當型政黨進化”的工具。以成為“第三極”政治勢力為旗幟成立的民主黨1996年9月28日成立的民主黨被稱為老民主黨，其目標是成為與自民、新進兩大政黨相抗衡的第三極，參加民主黨的主要是反對小澤一郎的社民黨和先驅新黨所屬議員，總計有眾議員52人和參議員4人參加。其中，社民黨眾議員31人、參議員4人，先驅新黨眾議員14人、參議員1人。該黨在同年10月舉行的眾議院大選中所獲議席維持現狀，與公示前（52席）相同。，在第一在野黨新進黨新進黨在1996年10月眾議院大選后雖然繼續維持第一在野黨的地位，由于小澤一郎政權輪替的設想落空，內部對立加劇不斷出現退黨者。前首相羽田孜、細川護熙先后退黨分別成立太陽黨和“從五開始”。1997年12月27日新進黨宣布解散，該黨一分為六。小澤一郎組建自由黨，以鹿野道彥為首的前社民黨出身議員組建“國民之聲”，舊民社黨系議員成立“新黨友愛”，舊公明黨系眾議員成立“新黨和平”，舊公明黨系參議員成立“黎明俱樂部”，以小澤辰男為中心的保守系議員組成“改革俱樂部”。分裂后，由于合并吸收從該黨分裂出來的部分政黨而重組為新民主黨1998年1月初，民主黨與新黨友愛、國民之聲、太陽黨、從五開始、“民主改革聯合（民改聯）”成立統一會派“民主友愛太陽國民聯合（民友聯）”。1月23日，國民之聲與太陽黨、從五開始合并成立民政黨。4月27日，以民政黨、新黨友愛和民主改革聯合三黨與民主黨合并的形式成立新民主黨，重組后的民主黨成為擁有93名眾議員和38名參議員的第一在野黨。1998年7月參議院選舉后，新民主黨所屬參議員增加為47人。，重組后的新民主黨成為第一在野黨。實際上，1998年1月初民主黨聯合其他黨派成立統一會派“民友聯”時便以取代自民黨政府為目標。民友聯在“政權奪回宣言”中表明其目標是“實現以自民黨為核心的政府向以民友聯為中心的政府的轉變”，并宣稱他們是“取代自民黨政府的選項”。在同年7月參議院通常選舉中，新民主黨與日本共產黨同時實現議席“大躍進”，在野黨控制了參議院多數議席。日本政治形勢發生很大變化，作為第一在野黨的民主黨作用增大。特別是1998年秋季臨時國會審議“金融穩定化法案”時，自民黨政府方案在參議院被否決，民主黨與新黨和平、自由黨等在野黨三會派聯合提出的“金融再生法案”在修正后被國會通過。自民黨政府的力量和威信遭到挑戰，民主黨獲取政府權力的可能性增加。作為意欲取代自民黨上臺執政的第一在野黨，當政權輪替實現時，應該如何運行政府以及實施哪些有別于自民黨政府的政策成為其政權戰略必須回答的核心課題。從提高政策制定能力和儲備民主黨政府政策的角度出發，智庫被該黨視為 “向政權擔當型政黨進化”可資利用的工具。

（一）民主黨智庫網絡構想的提出

民主黨成為第一在野黨后很快認識到確保政策制定能力和儲備專業人才的重要性。1998年參議院選舉后不久，民主黨常務干事會常務干事會負責制定執行有關黨的事務的方針并執行黨代表大會決議事項等。常務干事會由代表、副代表、干事長、政調會長、總務會長、選舉對策委員長、國會對策委員長等，以及其他由干事長任命的必要的干部組成。常務干事會由干事長主持。決定設置討論該黨執掌政權時的政府管理和政策的機構。9月8日“政權運營委員會”在民主黨本部召開第1次會議，會議討論了議院內閣制的結構。關于民主黨政府的政策，會議決定另外成立“政府政策委員會”來負責?！罢噙\營委員會”通過在黨內外舉行聽證會和委員會討論會等，以及11月向英國和德國派遣調查團了解兩國政府實際運行情況并進行比較研究，于1998年12月18日發表了題為“實現新政府”的研究報告。該研究報告指出，從對英國和德國的調查收獲最大的共同教訓之一，就是所謂 ‘有政權擔當能力的政黨，不僅是指執掌政府權力的政黨或是企圖實現政權輪替改變政府的政黨，而是指政黨不僅要建立自己的政策生產機制，還要為管理內閣以及行政機構而建立發現并鍛煉人才的機制。民主黨認識到要成為執政黨，不僅要具備在選舉中戰勝執政黨的選舉能力，還要具備政策制定能力和儲備各種專業人才。

民主黨決定利用與各領域研究人員和專家建立“合作網絡”來創造性地確保政策制定能力并建設自己的智庫或確保能夠與該黨合作的智庫。為“向政權擔當型政黨進化”，研究報告提出了7個課題，第一個就是要確保獨立的政策制定能力和智庫功能?！懊裰鼽h通過在黨內設置的政策調查會以及研究項目等整理了各種議員立法和反政府立法提案。但是，其中多數都是應對當前的國會審議和已經進入政治日程的制度改革，為構建中長期遠景規劃以及集中攻克建立在該計劃基礎上的戰略性政策課題，有必要建立一種相應的機制。與各領域研究人員以及專家等構建合作網絡，充分利用他們來創造性地確保政策制定功能。同時，與歐美政黨一樣，應努力建設政黨自己的智庫，或確保能夠與政黨以獨特方式合作的智庫”政権運営委員會.新しい政府の実現のために[DB/OL].[2020-04-27].https：//www.edajp.com/dpj/seiken.html.。對智庫的網絡化發展問題的關注，民主黨要超前于日本的智庫組織[7]35。

民主黨智庫網絡構想的具體化。1998年12月25日，民主黨常務干事會通過政權運營委員會成員藁科滿治提交的“智庫信息網絡（智庫網絡）構想”的具體化建議。藁科滿治在說明該構想時指出，建設智庫網絡“主要有兩個目的，一個是建立政權政黨的基礎設施，另一個是收集海外信息，甚至也可以將其作為市民網絡”。該建議主要包括，“為加強作為政權政黨基礎的政策制定能力，以與現有智庫合作為目標，并為獨立收集海外信息計劃派遣或委托特派員到主要城市。作為市民網絡，將利用互聯網建立市民評價體系。為設置專門負責智庫網絡綜合規劃與協調的智庫網絡中心，將在常務干事會設置籌備委員會以推進相關事宜”シンクネット構想、具體化へ[DB/OL].[2020-04-12].http：//www1.dpj.or.jp/news/？num=8230.。

智庫網絡構想進一步完善，民主黨要通過智庫網絡建立自己的政策體系、信息收集機制以及市民政策參與機制。1999年3月，民主黨發表“智庫網絡構想”。該構想指出，民主黨必須加緊建設作為“政權擔當政黨”的基礎設施。具體而言，“在加強政策調查會職能的同時，還要結合自由派學者、研究人員、研究機關、研究團體的智慧和研究成果，構建可以對抗自民黨和中央省廳行政官僚并具可行性的政策體系。

智庫網絡主要圍繞“三個支柱”來開展活動。“智庫網絡構想”指出，充實智庫網絡體制，包括建立財政基礎和確保研究工作人員等是未來幾年必須完成的。目前將基于以下“三個支柱”開展研究活動和信息收集活動。第一，通過智庫的網絡化即創建智庫網絡進行政策研究。既要組建獨立進行的研究項目，又要通過與多個民間公益智庫組建“智庫網絡”來進行合作研究。為運行這兩個研究機制，將建立“智庫網絡中心”來統括研究機構的一般管理和研究業務。第二，收集海外信息。在研究外交政策、國防政策、國際金融等問題時，需要掌握相關國家或國際組織等實時信息。同時，掌握海外政黨的發展動向可以作為民主黨發展的參考，這些信息也很重要。因此，要通過在海外主要城市派駐特派員等對收集海外信息投入力量。作為特派員，除派遣民主黨的專職工作人員外，也可以考慮與能提供合作的海外研究人員、新聞工作者、國際組織工作人員，以及民間組織的海外派遣人員等，簽訂特約特派員合同的方式。第三，加強與市民合作。為充分發揮民主黨作為市民政黨的特色，智庫網絡要在與市民團體和個體研究人員保持日常性合作的同時推進研究工作，要成為名副其實的網絡型智庫。具體而言，要充分考慮從市民團體收集有關研究主題的信息和意見，與少數群體進行磋商，就中間研究報告交換意見等。另外，為直接聽取市民對民主黨政策和政府政策的評價，將研究利用互聯網或計算機通信等方式建立市民評論員制度。

智庫網絡政策研究將圍繞6個主題來進行，作為國家基本政策的安全保障、外交防衛政策;經濟政策，財政、稅制等經濟管理政策，經濟景氣對策，收入分配政策;需要進行結構性改革的以養老金醫療為中心的社會保障政策;以生活者、納稅人、消費者為視角的就業政策和與生活有關的政策;政治體制改革，特別是推進地方分權的政策;作為緊急課題的環境、能源政策。此外，除政策建議外，還要為黨內討論準備基礎資料并進行原創性研究等。

（二）民主黨建設智庫網絡的實踐

1.網絡型政策研究機構“智庫網絡21研究所?！?/p>

1999年3月29日，民主黨干事長羽田孜在記者會上宣布民主黨將于下月成立“智庫網絡21研究所”。羽田表示，“為了與第一線的研究人員和國內外智庫建立合作網絡，同時也為與市民、自治體有關人士保持合作，并在此基礎上進行政策研究和信息收集，民主黨決定下月成立‘智庫網絡21研究所（暫稱）”政策研究機関「シンクネット21研究所」（仮稱）を設立初代所長に宇沢弘文氏內定

[DB/OL].[2020-04-10].http：//www2.dpj.or.jp/news/？num=7653.。研究所以NPO法人或根據社團法人的規定以獲得社團法人資格為目標，事務所設在東京都千代田區永田町。東京大學名譽教授宇澤弘文任所長，理事長和專職理事由民主黨領導干部擔任。經費主要來自民主黨的補助金、各團體的捐款和贊助。

智庫網絡21研究所的主要研究內容與研究方式。第一，每月舉辦有關日本發展道路等基本課題的研究會。研究會由以民主黨代表為首的民主黨領導干部、學者、文化屆人士、都道府縣知事、女性代表等組成。第二，通過以個別政策研究項目的方式與學者進行合作研究。研究范圍涉及經濟財政政策、外交安保政策、政治分權改革、社會保障政策等各個領域。具體涉及經濟體制改革、財政重建、稅制、金融改革等問題，與有進取精神的知事等聯合推進政治分權改革，以醫療養老金為中心從綜合的角度推進社會保障體制改革。第三，委托研究。主要將就業政策、環境能源政策等研究委托給既有智庫。第四，收集海外信息。委托旅居華盛頓、倫敦、柏林、北京等世界主要城市的專家定期提供有關外交、國際金融問題、政黨動向等的信息。第五，利用互聯網等建立市民政策參與機制。

智庫網絡21研究所在研究機制、研究視角以及信息收集等3個方面與既有智庫不同。第一，建立既與一線年輕中堅研究人員合作又與既有智庫組織合作的研究體制，以成為網絡型研究所為目標。第二，實現研究視角從“官”到“民”的轉變。擺脫對中央官僚機構的依賴，以生活者、消費者、女性視角推動政策研究，并為此與市民和地方政府首長深入合作。第三，建立獨自收集制定外交安保政策所需的準確的海外信息網絡。

2.“智庫網絡中心21”。

2000年1月31日，以自由主義立場研究日本中長期政策課題和收集信息的“智庫網絡中心21”成立，東京大學名譽教授宇澤弘文就任理事長。民主黨政調會長菅直人在紀念該中心成立座談會上指出，“日本大多數智庫都是圍繞官僚成立的，由于受到權力的限制而不能自由地提出政策建議”，希望智庫網絡中心21“像美國智庫那樣與政治有機地結合”。

智庫網絡中心21活動期間舉辦各種專題研討會。如，2002年2月在眾議院議員會館召開“小泉結構改革和公共事業的現狀”座談會。時任民主黨干事長菅直人出席并作為討論者發言，多位民主黨國會議員出席。研討會圍繞小泉結構改革存在的問題展開討論，與會者有100多人。2004年6月在參議院議員會館召開有關養老金改革問題的討論會。民主黨眾議員長妻昭、一橋大學經濟研究所高山憲之教授、日本綜合研究所高級研究員西澤和彥、東洋大學經濟學院駒村康平副教授作為討論者發言。智庫網絡中心21還出版各種研究報告并開設網站。

3.政黨智庫“公共政策平臺（愛稱‘柏拉圖）”。

自2004年左右起，日本兩大政黨自民黨和民主黨決定成立政黨智庫。。2004年8月24日，岡田克也代表在競選民主黨代表時提出的競選目標之一是進一步改革民主黨。岡田在“民主黨改革方向”中指出，加強智庫功能是重要的改革措施之一?！盀閺膶I角度研究中長期政策問題而建設民主黨智庫，以其具有法人資格且可以與民主黨合作為前提。利用既有智庫也是一種選擇，將進行具體研究。還考慮根據特定主題加強與市民政調市民政調是“市民制定政策調查會”的簡稱。該調查會是1997年2月在民主黨呼吁下成立的，在即將迎來成立20周年之際的2016年10月解散。該調查會認為，“制定政策”不一定總是官僚或政黨的“特權”，現在是公民自己制定政策的時代。等外部既有智庫的合作”岡田克也.民主黨改革の方向性[EB/OL].

2005年11月25日民主黨智庫“公共政策平臺”成立。在岡田代表的領導下經過一年多的準備，民主黨智庫終于成立。智庫事務局設在東京都港區新橋，代表理事為前政調會長仙谷由人，事務局長兼智庫理事由官僚出身的松井孝治參議員擔任。12月10日，民主黨為慶祝公共政策平臺的成立，在東京都召開主題為“從地區、現場出發重新思考國家形態”的研討會。代表理事仙谷在談到智庫作為政策研究、培養從事政策研究的人才以及網絡合作的平臺的重要性時指出，一般認為日本最大的智庫是霞關。但是，霞關已暴露出很大的局限性。目前，日本的國家形態、政府治理模式、自治方式等是否可以繼續維持下去？以這種問題意識呼吁人們對公共政策平臺今后活動給予理解與合作。智庫理事、民主黨政策調查會長松本剛明在致辭中指出，民主黨與公共政策平臺“以良好的方式合作”至關重要，并對公共政策平臺“制定政策并儲備政策庫存”的作用寄予期待。松本還表示，決定優先順序并據此做出取舍選擇是政治的作用，強調公共政策平臺需要從生活者、消費者和納稅人的角度來制定政策。參加研討會的除各政策研究領域的專家、學者外，還有國會議員和地方自治體首長，如，巖手縣知事增田寬也、我孫子市長福島浩彥等。

綜上所述，1999年3月發表的“智庫網絡構想”成為民主黨建設智庫的基本方針，“智庫的網絡化”即創建智庫網絡成為該黨智庫建設的基本方向。民主黨將智庫視為該黨向“政權擔當政黨”進化的基礎設施，要通過智庫網絡建立自己的政策體系、信息收集機制以及市民政策參與機制。智庫當前的任務是開展政策研究、收集海外信息以及加強與市民合作。長遠目標是建立財政基礎和確保研究人才。經過“智庫網絡21研究所”和“智庫網絡中心21”的探索與實踐，2005年正式建立冠以政黨智庫之名的“公共政策平臺”。前兩者雖未冠以政黨智庫之名，實質上發揮了智庫作用。尤其是“智庫網絡中心21”活動5年多，比公共政策平臺開展活動的時間還長。

二、民主黨的政策決定機制與智庫在政策制定過程中的定位

1998年4月新民主黨成立后，除民主黨代表大會和兩院議員大會等最高權力機關外，其他決策機關和執行機關經歷了不斷改革和完善的過程。伴隨1999年9月黨代表選舉，民主黨實施了以快速決策為目標的機構改革，其目的是將黨務和政務大致分為兩個部門來負責民主黨的日常管理，在明確責任制的基礎上靈活并迅速地處理相關問題。

（一）民主黨的政策決定機關

“政務役員會”和“下屆內閣”成為民主黨政策與國會對策等的決定機關。1999年9月21日，民主黨常務干事會通過了羽田孜干事長提出的黨章再修正草案。該修正案授予新代表設置新機構并任命其構成成員的權限，新代表設置的新機構可以成為總務會1998年10月制定的黨章規定，總務會是僅次于民主黨代表大會和兩院議員大會的決策機關，審議并決定以國會活動為主的有關黨的管理的重要事項。的替代機構。在設置新機構的情況下，將不再設置總務會。有關黨的政策和國會對策等事務，該機構可以成為代替常務干事會的決策機關。9月25日鳩山由紀夫就任民主黨代表后，設置政務役員會和下屆內閣設置下屆內閣的主張是菅直人在代表選舉中提出的。菅直人在《民主黨未來的理想狀態（試案）》中提出，“為進一步激活民主黨的政策活動并輔助相當于首相的代表的政策活動將設置下屆內閣，將由干事長任副首相、政策調查會長任內閣官房長官”。兩個新機構。民主黨新執行部由負責政策和國會對策等政治事務的政務役員會和負責選舉對策等黨的事務的常務干事會組成。這兩個組織均由代表、干事長、干事長代理領導。

政務役員會由作為下屆內閣成員的外交、安保、財政、金融等12位委員長（大臣）等組成，座長由政策調查會長擔任。政務役員會，對于作為黨務役員會的常務干事會來說，相當于“政府與執政黨聯絡會”，是討論并決定政策議案以及國會審議議案等民主黨態度的機關。下屆內閣會議決定的政策議案，也將作為政務役員會的協議和結論成為民主黨的最終共識。民主黨的基本路線和需要戰略判斷的重要議案由政務役員會決策。

下屆內閣負責處理民主黨的所有政策，并做出既是法案審查又是“內閣會議共識”的決定。除相當于首相的黨代表、官房長官的政調會長和無任所大臣的國會對策委員長外，下屆內閣由12位相當于省廳主管大臣的下屆大臣構成，對應各省廳的“部會”由各大臣領導。此外，負責政治事務的政調會長代理，負責黨務的企劃局長和國會對策委員長代理將作為官房副長官出席“下屆內閣會議”。下屆內閣在國會開會期間每周召開兩次會議。對法案的決定以及對法案的態度決定，包括對法案的修正在內等，均由下屆內閣裁決。不允許下屆內閣會議尚未決定的政策在黨外發表以及在國會審議通過法案。下屆內閣下設“下屆內閣會議”和“下屆內閣部門會議”。下屆內閣會議之下還設置“協議會”?！跋聦脙乳w協議會”，主要是政調會長、政調會長代理、各下屆內閣大臣以及政調會干部、政策工作人員等出席，討論政策議案的具體協議和對國會審議法案的贊否。現有的“政調審議會”被廢除，政策決定權將集中到下屆內閣。另外，項目組和小委員會將在各大臣的領導下重組，名稱被統一為項目組。

“下屆內閣部門會議”負責國會審議和向國會提交法案。在委員會審議時，在下屆內閣大臣的領導下成立相應的部門會議和團隊，以就質詢內容、質詢者的配置以及日程的調整等事項進行系統性處理。在下屆大臣的指揮下，副大臣和各委員會理事密切合作，以確保民主黨的追究立場和質詢內容具有一貫性、綜合性和連續性，以保證相應的管理徹底到位。以上是“下屆內閣部門會議”的基本職責。關于將要提交給國會的法案等，首先要在“下屆內閣部門會議”上充分研究詳細擬定，并通過包括相關部門在內的“下屆內閣協議會”起草草案，再提交給“下屆內閣會議”即下屆內閣的“閣議”。

“下屆內閣部門會議”的調整。2001年1月召開的下屆內閣會議決定，將部會和部門會議統一為部門會議，設置“部門役員會”并由其決定部門方向，以及精簡調查會和項目組的數量。隨著中央省廳和國會委員會的改組，與國會委員會相對應的常規部會和下屆內閣設置的與各主管大臣相對應的部門會議之間的不同消失，因此，部會被統一為部門會議，部會長職務被廢除，部門會議的管理以下屆內閣大臣為中心。除所屬全體國會議員參加的部門會議外，還設置“部門役員會”，由下屆內閣大臣和總括副大臣和各主管副大臣組成，該會決定部門方向。此外，由于國會議員反應無法參加太多會議，基本上部門會議可以發揮調查會和項目組的作用，因此，將調查會和項目組分別精簡為6個和7個。正在進行工作的調查會和項目組將作為工作團隊重組，并設置在部門會議之下，其研究內容必須向部門會議報告。

如上所述，“政務役員會”和“下屆內閣”是民主黨的政策決定機關，兩個機構的構成成員高度重合。民主黨的政策決定權集中于下屆內閣。下屆內閣會議決定的政策議案，也是政務役員會的結論并成為民主黨的最終共識。民主黨的基本路線和需要戰略判斷的重要議案由政務役員會決策。

（二）民主黨內政策事務支持部門

民主黨內政策事務支持部門主要有兩個，分別是政策調查會和政策審議會。工作人員人數不多，政策事務支持力量有限。

政策調查會。日本政黨通常都設置專門負責黨務、政務和國會對策事務的部門，民主黨負責政策事務的部門是政策調查會。民主黨黨章規定，政策調查會長負責統括民主黨和國會議員團的政策活動。下屆內閣設置之前，調查會、項目組、小委員會等都設置在政策調查會下。民主黨政策調查會在眾議院第一議員會館和參議院院內都設有辦公室，大約有20名工作人員。政策調查會的主要業務有日常部門會議的設定、管理，審查向國會提出的法律草案以及各政策課題的調查研究等。還參與民主黨所屬國會議員以該黨名義提出的有關議員立法的工作等[9]152。

民主黨還在參議院設置了政策審議會。2004年，民主黨為強化、提高參議院政策審議功能，雇傭了原新聞記者、原電視臺政治部長、原參議院工作人員等4名非常勤工作人員，試圖在國會質疑時充分發揮他們的作用[9]182。

（三）支持民主黨政策制定的國會立法輔助機關

民主黨在政策制定過程中能夠有效利用的公設立法輔助機關主要是國會，包括國會眾參兩院調查局（室），國立國會圖書館的調查及立法審查局，以及國會眾參兩院法制局。

國會眾議院調查局、參議院調查室。眾議院調查局和參議院調查室分別設置在眾參兩院事務局。眾議院調查局和參議院常務委員會調查室分別設置與眾參兩院常務委員會相對應的調查室和3個特別調查室，如，內閣、外交調查室等，分別負責與內閣、外交等委員會所管轄事項有關的預備調查業務及其附帶業務。眾議院調查局對委員會活動和議員活動提供專業的調查功能，國會圖書館調查及立法審查局。國立國會圖書館調查及立法審查局由13個調查室和15個課以及兩個課內室和國會分館組成。工作人員大約有190人，調查室配備專門調查員、調查主干和主任調查員，調查各課除課長外還配備幾名調查員。為覆蓋特殊領域，還委托外部學者為客座調查員或調查員。其核心業務是輔助國會委員會以及國會議員的立法調查業務。調查業務又有應國會議員委托等進行的調查即委托調查和關于國家重要政策課題等自主調查研究之別。涉及的政策領域廣泛，既涉及政治、經濟、社會、文化、科學技術等，又包括制度史、政策史以及外國法律、制度和政策。除當前國家政策課題以及國會正在審議的法律議案外，還進行中長期政策課題調查。調查內容從數據收集到事實關系的調查以及論點的整理、分析和評價等涉及方方面面。該局編制發行的刊物有《參考》《調查和信息》《外國立法》等，這些資料都可以在國立國會圖書館的網頁上隨意閱覽調査及び立法考査局の業務內容[DB/OL].國會圖書館調查及立法審查局與眾參兩院調查局（室）一樣，其核心功能也是為國會委員會和國會議員的立法工作提供調查支持。與調查局（室）不同的是，關于國家重要政策課題及中長期政策課題，該局還進行自主調查研究。

國會眾參兩院法制局。國會眾參兩院法制局與國會眾參兩院事務局級別相同，是專門輔助國會議員立法活動的國家機關。日本立法主要有兩種，即內閣向國會提出的法案（內閣立法）和國會議員向國會提出的法案（議員立法），國會眾參兩院委員會和調查會也可以提出法律草案，屬于議員立法。內閣提出的法案大綱和條文的擬定由提出法案的主管省廳來完成，省廳制訂的法案在接受內閣法制局審查后向國會提出。國會議員提出的法案大綱和條文的擬定則由國會眾參兩院法制局來完成并經其審查后向國會提出。眾議院法制局由5個業務部門及其支持部門庶務部門和14個課組成。除法制局長和法制次長外，還設法制主干一職，定員原為84人，2020年4月1日起增為86人并新設法制例規室。該局法案起草業務涉及所有的法律領域。與參議院法制局一樣，五個業務部門分別設置第一課和第二課，各課按照國會眾參兩院常務委員會及特別委員會所管轄事項來分配調查業務。法制局長由眾議院議長任命并經眾議院全體議員大會同意，86名工作人員中，除總務部門和圖書管理部門外，大約有60人專門負責法案起草工作，他們被分配給12個課，每個課包括課長在內由4～5人組成。眾議院法制局的職責具體包括以下內容：起草由眾議員提出的法律草案;起草法律修正案;協助這些法案和修正案在國會審議時的答辯;并就其他一切法律問題提供建議。眾議院法制局的服務對象是所有的國會議員以及政黨。不同的政黨就同一主題起草不同的法律草案并不少見。在這種情況下，黨派之間存在政治利益沖突，因此，該局要特別遵守嚴格的保密義務，不向其他黨派提供任何一個黨派應保密的事項參議院法制局是參議院輔佐參議員立法活動的國家機關，根據參議員等的委托從事法律草案以及修正案的制定、法律問題的調查等業務。參議院法制局除局長外，有75名工作人員。法制局長對工作人員有任免權，在法制次長的統括下，參議院法制局除設置負責輔助議員立法工作的5個業務部門外，還設有法制主干、總務課及調查課。各業務部分別設置兩個課，各課按照參議院委員會所管轄事項來分配調查業務。

總之，上述立法輔助機關的主要職能是對已經或即將進入政策制定過程中的議案提供專業的調查和法律條文的起草、審查等支持。

（四）智庫在民主黨政策制定過程中的定位

民主黨缺乏中長期視角的政策研究。日本國家政策制定過程，對事前調查研究要求比較高。作為直接參與國家政策制定的政黨來說，對主要政策課題的政策制定需要事前調查，還需要根據情況的變化持續進行跟蹤調查研究?！懊裰鼽h負責政策制定等相關工作部門是政策調查會，但工作人員人數少，忙于處理民主黨提交給國會的各項法案，以及議員立法和制定反政府法案，使他們無法從中長期的視角深入進行政策籌劃工作。此外，議員個人或議員團隊進行的政策研究，要將充分地事前調查活動和對政策的深入挖掘與繁忙的國會議員活動相兼顧也有限度。加之各個專業政策領域都涉及特定的利益關系。另外，國會立法輔助機關的相關支持也是圍繞已經或即將進入政策制定日程的專業調查及法案起草工作。無論從民主黨政策支持部門來看，還是從現有的國會立法輔助部門給予的支持來看，民主黨缺乏從中長期視角深入進行政策研究的條件。

成立專門為民主黨提供服務的智庫不僅可以彌補中長期政策研究的不足，還可以從國際化、專業化、客觀化的視點進行政策調查研究。民主黨在“智庫網絡構想”中指出，對政黨來說，需要獨立或合作智庫以客觀、專業的方式研究中長期政策問題。實際上在美國，政黨與多個獨立的智庫合作，在調查和政策制定方面取得了一定成果。作為民主黨，無論是為實現選舉公約，還是向政權政黨邁進一大步，有必要盡快建立智庫及其網絡，建立充分有效利用智庫及其網絡研究成果的體制。此外，該構想還認為，通過網絡化合作方式的政策研究，由于與眾多專家學者和現有智庫合作促進共同研究和加強信息交流，不僅使政策更加客觀和更有說服力，還可以提高研究機構的管理效率。 1999年3月成立的智庫網絡21研究所，其目標就是為專業、科學地研究中長期政策課題。

此外，智庫還兼具“政策倉儲”和“人才儲備庫”的功能。2005年6月民主黨關閉“智庫網絡中心21”而代之以有限責任中間法人公共政策平臺，以進一步加強民主黨的政策制定能力并適應該黨新的政策需求。公共政策平臺設立的宗旨，除繼續堅持“從中長期角度進行內政外交政策研究”外，還兼具“革新傳統政策制定機制，能動而迅速地實現政策轉換的平臺”和“人才儲備庫”的功能?！盀樵诿裰鼽h執掌政權時，一氣呵成地斷然推行強有力的改革措施，在政策和人才兩方面擁有堅實的基礎是不可或缺的。在執掌政權時，重要的是不只依賴霞關而要獨立制定政策。智庫就是以此為目標的智慧聚集體”。具體而言，在政策層面上，公共政策平臺要成為存貯高質量政策的倉儲即“政策庫”。作為政策庫，要在完善政策理念、政策哲學的同時，還要加強政策的基礎并形成高質量的政策儲備。在人才層面上，智庫要成為薈萃各類人才的平臺即“人才儲備庫”。作為人才儲備庫，以成為聚集包括大學、民間以及作為個人的官僚在內的一線專家學者之眾智的“梁山泊”為目標。

綜上所述，民主黨在政策制定過程中，黨內有專門的政策事務支持部門，還能夠有效利用公設立法輔助機關國會。這種支持主要是以民主黨現實的政策需求為中心，對即將或已經進入民主黨政策制定過程的政策議案提供支持，不能充分滿足民主黨要立足于中長期視野提出具有獨創性和可行性的政策需求。換言之，民主黨為上臺執政需要具有創造性的政策替代方案，可以提供這種政策支持的是智庫。

三、民主黨智庫的研究活動及其成果

民主黨智庫公共政策平臺，從2005年11月成立到2009年停止活動、2010年1月被民主黨以“政策決定過程一元化”為理由關閉，在4年多的活動期間主要開展了以下活動。

（一）政策研究

政策研究涉及很多領域，不同的政策領域制定不同的研究項目。公共政策平臺研究項目的基本管理方針主要有以下3點。第一，政策研究和政策建議活動均以研究項目的方式實施;第二，由各政策領域的專業研究人員、意見領袖或輿論領袖、實際業務專家，以及該政策領域的負責人即民主黨主管該政策領域的國會議員，組成網絡型項目研究小組，研究并制定基本政策;第三，有專門的研究評議會對各研究項目的研究成果進行評價，研究評議會要確保各研究項目的質量。主要研究項目包括：“分權改革”“教育、人的能力開發政策的再構筑”“地域問題解決模式（地方自治體解決方案）的具體化”“新分權型財政體系的設計”“社會保障改革（養老金、醫療、護理的綜合改革目標）”“農業”“地區選舉公約運動支援”等[9]186。各種研究項目的研究成果，通過民主黨下屆內閣等反饋到民主黨的政策制定過程。如“社會保障改革”的研究成果，不僅在2006年通常國會委員會審議中為民主黨同自民黨的政策論戰提供了重要的數據支持，還為民主黨醫療政策的制定做出了重要貢獻[9]190。

此外，公共政策平臺還在2007年統一地方選舉為多個民主黨都道府縣聯合會制定“地方選舉公約”提供支持。由于2007年春季統一地方選舉被民主黨代表前原誠司視作“檢驗民主黨是否真的可以成為政權政黨的試金石”，為備戰選舉，民主黨本部呼吁各都道府縣聯合會開展制定地方選舉公約運動。為支援和鼓勵該運動，民主黨總部還設置了“推進確立地域主權運動本部”，民主黨副代表高木義明就任本部長，干事長代理仙谷由人就任本部長代理。公共政策平臺與推進確立地域主權運動本部聯合支援各都道府縣聯合會主辦的政治學?！罢螌W校”就是由民主黨組織委員會組織并以各都道府縣支部聯合會為主體舉辦的學習會。民主黨開辦政治學校的目的主要有兩個，一是，發現和培養可以在地方從事政治活動的地方自治體議會議員后備人才以及對已經獲得議席的地方自治體議會議員的繼續培養和訓練，二是，通過政治學校這個平臺與關心政治或對政治有興趣的人們交流以形成民主黨自己的人際關系網絡。，在公共政策平臺實施的支援項目中，向14個府縣派遣講師，并提供午餐學習會（BBL）有關“地方選舉公約”的會議記錄，支持地方選舉公約的推進和制定活動。結果，在2007年統一地方選舉中，民主黨多個都道府縣聯合會制定了地方選舉公約并用于選舉[9]190。

（二）近現代史研究會

近現代史研究會的前身是日本近現代史調查會。該調查會是根據民主黨代表岡田克也的建議于2005年6月設立的，其目的“是重新研究日本近現代史，并將其研究成果應用于未來政治以及東亞和其他國家等的外交事務”。該會是以民主黨全體國會議員為對象，邀請專門研究近現代史的著名學者主講明治維新以來日本近現代史的系列歷史學習會。2005年6月1日民主黨“下屆內閣會議”決定設置“下屆內閣”官房直轄的“日本近現代史調查會”。會長為下屆內閣副首相（民主黨代表代行）藤井裕久，事務局長為細川律夫眾議員。同年6月16日民主黨總部召開日本近現代史調查會第1次會議，東京大學名譽教授坂野潤治做講演并進行答疑。岡田克也代表在致辭中指出，“日本并沒有對之前的戰爭做過總結，但戰爭并不是某些荒謬人所作所為的結果。調查會正是為回顧明治時代以來的歷史、明確問題之所在而設置的”日本の近現代史調査會を開催黨としての近現代史再検討を開始

[DB/OL].[2020-04-12].http：//www2.dpj.or.jp/news/？num=6780.。神戶大學五百旗頭真教授、東京大學名譽教授三谷太一郎也做過講座和答疑。民主黨智庫公共政策平臺成立后，由于該調查會是“從中長期視野學習歷史”的，2006年4月被公共政策平臺接管并改稱為“近現代史研究會”，智庫理事藤井裕久繼續擔任座長。近現代史研究會的宗旨是“基于‘不學習歷史的人重復歷史的教訓，要重新學習戰前日本政治如政黨政治的發展和挫折等，并將其經驗和教訓靈活運用于現代政治”作為該研究會的研究成果，2006年12月出版了由藤井裕久、仙谷由人監修的《歷史創造者（上、下）》一書。該書上冊由坂野潤治、三谷太一郎著，下冊由五百旗頭真、伊藤正直、瀧井一博、小倉和夫著。

（三）編制政策數據庫、調研報告

這項研究主要面向民主黨所屬國會議員、國政選舉公認候選人、民主黨系統地方自治體議會議員，為他們提供“政策數據庫”以方便與選民交流或宣傳民主黨政策。2007年民主黨提出的“差距問題”，就是公共政策平臺從政府發布的各種統計數據抽取“家庭”“勞動、工資”“治安、安全”“醫療、護理”“教育”“生活、經濟”“農業、糧食”“財政”8個方面的數據加以分析，最后做成一個“在統計數據上存在差距”的小冊子。由于該冊子主要是為方便民主黨議員或國政選舉候選人與選民交流或向選民宣傳民主黨政策而編制的，每個政策課題都被整理總結成2到3行的文字。民主黨議員或候選人在街頭演說時宣講這些簡潔明了的政策內容，可以讓選民理解現行政策的問題點以及民主黨的政策主張。如，其中關于“人口減少的社會：勞動人口也存在地區差異”的簡要解釋說明為：（1）2005年日本首次出現出生人數低于死亡人數。（2）大城市圈和沖繩人口在增加，但除此以外的其他地區人口在減少。人口的增減也出現了地區差距?！罢邤祿臁蔽淖趾喢鞫笠祿Ρ弱r明，在議員或候選人街頭演說時六七秒鐘就能演說完畢。在人們匆匆走過街頭或等紅綠燈的時候，這樣的演說長度和演說語言恰好容易被“聽到”。顯然，民主黨智庫在做這項工作時從語言文字的推敲，到各項政策核心內容以及爭論要點的整理、總結，再到演說所需時間的測算，都做得很細致、周到、用心。此外，還撰寫“年金制度設計的試算”等有關年金模擬計算的“政策信息報告”和介紹地方自治體解決問題案例、地方議會改革等“調研報告”，開發支援民主黨所屬國會議員和民主黨系地方自治體議會議員立法活動的工具[9] 187188。

（四）組織學習會、專題研討會等

以日常學習為主的各種形式的學習會、專題研討會等活動，主要是公共政策平臺事務局主辦的。

日常學習會。國會開會期間每月定期舉辦2至3次被稱為“BBL”（Brown Bag Lunch）由于美國智庫和大學等在午餐期間舉辦會議和學習會，與會者帶著裝有三明治等午餐的牛皮紙袋，邊吃午餐邊討論。因此，BBL成為午餐會的通稱。民主黨這項活動名稱由此而來。的“午餐學習會”，2007年11月又開辦“傍晚參加型學習會”，到智庫被關閉總計組織了63次學習會。每次舉辦學習會，基本都有民主黨國會議員、民主黨系地方自治體議會議員、國會議員秘書或其工作人員、政策研究者、實際業務專家、媒體人士、地方自治體的東京事務所工作人員、工會相關人士、學生等參加，每次30～50人不等。學習會主題或討論題目涉及范圍廣泛，從當前到未來的政策課題都在學習范圍內。每次學習會都會邀請活躍在一線的實際業務專家、研究者以及經濟界人士等發表演講，學習會不是單向、講義型的，而是演講者和參加者共同學習型。學習會從各種角度討論日本社會面臨的政策課題，在加深參加者對政策課題及其背景理解和認識的同時，也加強了各種人際交流[9]188189。2006年2月15日舉辦第1次BBL學習會，愛知縣犬山市石田芳弘市長受邀做了有關犬山市教育改革的演講。時任民主黨代表前原誠司參加了討論會，有國會議員、地方議會議員和政策研究人員、宣傳媒體等70多人參加。公共政策平臺被關閉后BBL午餐學習會在2010年11月被重啟。時任干事長岡田克也決定以干事長部局為中心繼續舉辦午餐學習會，松井孝治參議員任BBL企劃委員會委員長，由政調會和干事長部局幾位干部負責管理。重啟后的BBL活動到2011年6月。

專題研討會和座談會。專題研討會參加的人數較多，如，2005年12月10日在東京都港區六本木為慶祝民主黨智庫公共政策平臺成立舉辦的專題研討會，有330人參加。2007年12月5日在東京神田舉辦“新養老金制度的理想狀態——現行制度的可持續發展和新制度的可能性”的研討會，有經濟學家、政策研究人員、媒體屆人士、學生等70余人參加。民主黨養老金調查會“制度”主查大塚耕平參議員在會上就民主黨有關“養老金制度”的目標等做主題報告，對安心養老金制度的“可持續性”“公平性”和“可靠性”以及民主黨養老金提案中有關“收入限制”“刷新組織”和“一元化”等進行了詳細說明。最后一次座談會活動是2009年眾議院大選前舉辦的，主題是“面對‘政權選擇，現在向民主黨的政權公約提問”。除時任干事長岡田克也外，參議員蓮舫，時任政調會會長代理福山哲郎、政調會副會長大塚耕平等也參加了該座談會。

從上述活動來看，公共政策平臺主要圍繞民主黨的政策主張來開展工作，以智庫名義推進的各種研究課題也是圍繞民主黨當下的政策需求來進行的。在公共政策平臺活動期間，政策研究領域并未取得產生重要影響、引發各界廣泛關注的研究成果，立足于中長期視角提供政策替代方案的政黨智庫建設的“初心”，被各種形式、各種細碎的座談會和學習會以及滿足民主黨當前的政策需求等淹沒，政黨智庫的本職功能被本末倒置。公共政策平臺實質上更接近兼有智庫性質的民主黨的一個研究部門。

四、民主黨智庫建設的經驗與教訓

日本朝野兩大政黨半途而廢的政黨智庫建設的嘗試遭到媒體的尖銳批評，“既沒有培育出支持政治家的人才團體，也沒有創造出將民間政策提案納入政黨政策制定過程的政治氛圍”[10]。該批評是基于日本政策決定體制轉型并將政黨智庫的建設視為推動該轉變的一環而提出的。20世紀90年代中期以后，為推動政府政策決定體制由官僚主導轉變為政治領導而實施制度改革。橋本龍太郎內閣實施的行政改革就是其中之一。除對中央政府省廳進行改組外，橋本還著手修訂內閣法以明確首相擁有在內閣會議上提出國家基本方針的權限。目的就是要加強首相的領導力并實現政治主導決策。之后，小泉純一郎首相利用橋本行政改革后誕生的經濟財政咨詢委員會，實現了以首相官邸為中心的政治主導決策。實際上小泉內閣是唯一的例外，并且是以輿論的高度支持為后盾的。政治主導決策的嘗試多是空談。2009年眾議院大選后實現的政權輪替加劇了政策決定體制的混亂。

通過制度改革推動政府決策體制轉型尚且困難重重、效果有限，更遑論通過建設政黨智庫能夠實現根本的改變。文章以民主黨智庫對民主黨上臺執政發揮的作用為研究視角，總結民主黨智庫建設的經驗教訓，為政黨智庫的建設和發展提供可資借鑒的典型案例。

（一）建設智庫是意欲問鼎政權、政策資源不足的民主黨的正確選擇

政黨把獲得、行使和維持政治權力作為目標。“獲得政治權力”所包含的內容“最終是組成政府和掌握立法過程的主導權[11]8。在以選舉為中心進行活動的現代民主政治中，選舉位于民主過程的中心部位。政黨“‘在組織上要努力獲得權力，它投入最多能量的領域就是選舉活動”[11]92。但是，政黨“不能僅僅因為它在議會中控制多數議席就能夠維持權力。它需要制定政策和進行決策的能力。沒有有效性，合法性不會持續下去（李普塞特）。在這方面，自民黨充分利用其長期執政之利，成功地積累了政策信息并延攬到有能力的精通政策業務的人才”[12]24。

從政策資源來看，長期執政的自民黨能夠有效地借用、利用被稱為日本最大智庫“霞關”（行政機構）的智能、信息和技術，作為在野黨的民主黨卻很難有效利用“霞關”。“行政機構是一個巨大的信息庫。它可以運用龐大的組織力、巨額資金、最新的信息機器、優秀的人才、專門的信息技術和精密的信息網收集、調查和研究信息”[11]92。關于行政官僚如何差異化對待在野黨與執政黨，日本學者村松岐夫的證言可見一斑，“官僚要事先研究國會各個政黨的綱領。當然，并不是所有政黨的政策計劃都要細心研究。一位官僚以新自由俱樂部為例予以說明，新自由俱樂部第1次進入國會時，他僅僅認真研究過該黨寫在一張紙上的政策綱領。在與自民黨的關系上，幾乎對于所有的問題，行政官僚都要與自民黨政務調查會各部會認真地進行事前協商是眾所周知的事實”[12]24。概言之，對政權追求型和資源制約型的民主黨來說，借用、利用“智庫網絡”來創造性地確保政策制定功能是一個正確的選擇。

（二）政黨智庫必須堅持其為黨派利益服務的政治性

從智庫的法人性質、經費來源、人事安排，以及研究方向的確定、政策課題和合作智庫的選擇等來看，民主黨智庫具有為其黨派利益服務的政治性。

公共政策平臺的法人性質是非營利、非公益性質的有限責任中間法人中間法人是根據《中間法人法》設立的法人名稱。日本《中間法人法》2002年制定、2008年被廢除。該法被廢除后，根據該法設立的中間法人轉為一般社團法人。，法人構成成員以實現非經濟性的共同利益為目的。智庫管理經費來自民主黨的補助金、各團體的捐款和贊助。智庫理事會由代表理事、理事和監事組成。其中代表理事由民主黨資深政治家藤井裕久出任;7位理事有4位是包括民主黨政策調查會長、副代表、干事長代理在內的政治家;監事由民主黨財務委員長山岡賢次眾議員擔任[13]199。從法人性質、資金來源與理事會人事安排來看，公共政策平臺是由民主黨出資為該黨提供政策支持并由其主導運行的。

民主黨決定智庫政策的研究方向與政策課題的選擇。為最大限度地將智庫的研究成果用于民主黨的政策制定，智庫在政策研究方向的確定與政策課題的選擇等要聽取民主黨的意見，民主黨國會議員的工作人員要參與研究項目的推進。另外，對于重要課題以及與民主黨基本方針有關的課題要組織獨立研究項目進行研究。與政治戰略有關的課題，以及外交防衛、經濟政策等與民主黨的基本方針有關的課題，每個主題民主黨領導要指定學者和新聞工作者，并組織包括負責該政策領域的國會議員在內的獨立研究項目進行研究。尤其是包括文化文明論研究路徑在內的與日本發展道路有關的課題，以及與構建日本人身份認同有關的主題，要在民主黨領導干部的出席下，并在學者、評論家、自治體代表、勞動者代表、資方代表、女性代表等廣泛各界的參與下加深討論。

與現有智庫的合作也要選擇與民主黨政策立場一致的智庫。民主黨宣稱“站在一直被排除在既得利益結構之外的人、努力工作并納稅的人、在困難情況下仍追求自立的人的立場。也就是說，民主黨是‘生活者‘納稅人‘消費者的代表。”因此，作為合作智庫，可以考慮以市民、消費者和勞動者視角進行調查研究活動的自由派公益智庫，對委托研究可以考慮能夠以中立態度進行研究活動的民間營利智庫。

政黨智庫，尤其是在野黨智庫的政治性與智庫的獨立性可以兼容。智庫主張政治中立，卻往往并不隱瞞自己的意識形態立場和倡導某些思想主張。“智庫不僅是研究機構，還是在社會中開展與政策相關活動的組織。從這個意義上講，它是一個有自己使命、致力于實現其所信奉的政治價值觀和理念的組織。智庫即使有獨立性，也不能成為一個中立的組織。制定政策是一項不立足于特定政治價值觀就無法完成的工作”[13]95。此外，智庫的思想獨立性容易受到權力的影響，“同決策者和掌權者進行接觸的動機也會對智庫的思想獨立性以及智庫分析家與建議對象之間的關系產生潛在的影響”[14]。另一方面，智庫的獨立性，尤其是政策信息的獨立性很重要。“智庫本來的作用是改變社會并創造新的政策替代方案?？梢哉f是實現社會變革的一個象征性的工具。在這個意義上說，在與其他特定組織和部門，特別是參與政策制定的組織等建立關系的同時，能夠生成獨自的政策信息非常重要。從這個角度來看，‘獨立性非常重要”[13]95。政黨是連接公民和議會、議會和權力的不可缺少的橋梁?！霸跈嗔Αh會一級，人們期待政黨發揮創造價值的功能（掌握政權功能）和表達、登記對抗價值的功能（批判權力的功能）。前者是適應‘大眾的挑剔而選擇和實現建設性政策的功能，這種‘大眾的挑剔通過選舉、大眾傳播、利益集團以及忠告者的勸告來表達。后者是積極地向公民提示建設性的替代方案（政策替代方案和領導人替代方案）和逼近政權的功能，主要是人們期待在野黨發揮的作用[11]40。因此，在野黨向公民提供政策替代方案的功能與智庫創造新的政策替代方案的作用可以兼容。

（三）除政策支持外，智庫還發揮了補充民主黨權力資源不足的作用

作為在野黨，民主黨問鼎政權的權力資源有限。“政黨為了獲得和維持權力所能運用的資源叫作政黨的權力資源。在公民—選舉—議會—政權的各層次，如果權力資源不充足，則很難貫徹有效的戰略。不存在讓所有的人都平等地具有接近權力的可能性的政治系統。正如D·特魯曼指出的那樣，參加政治過程的人們，其所擁有的政治資源各不相同。政黨也是同樣。有時由于某政黨及其黨員比其他政黨及其黨員有更豐富的政治資源。所以就有更大‘接近權力的可能性”[11]14。智庫的各種活動，除滿足該黨當下政策需求外，還以新的方式發揮了補充民主黨權力資源不足的作用。

為民主黨政策信息的收集和積累提供新工具和新路徑。在“信息就是力量”的時代，信息資源具有重要作用。政策信息是開展各種政策研究活動的基礎?！爸菐炜梢猿蔀檫M行政策研究、提出政策替代方案以及積累政策信息和經驗的工具。這一工具還可以改變未來政策辯論的方式。第一線有很多實用數據、信息和案例。但是，只有在基于專業知識進行分析和研究之后，才能將其作為政策信息進行積累。在這個意義上，智庫開展這項工作并將其用于實際的政策制定是重要的”[13]115。因此，信息公開很重要，研究人員通過個人網絡獲得各種政策信息也很重要。從這個角度來看，來自智庫的“除霞關以外的政策信息收集活動”[9]194，對民主黨具有重要意義。

為民主黨政策的宣傳和推介提供新路徑?！霸诓淮嬖谡噍喬娴恼h系統，政權信息的滲透力非常強。這是由于宣傳媒介也一味效仿執政黨的行動的緣故。另一方面，為在野黨提供信息的機會肯定很少。而且，在野黨要邊批評現政權、邊向公民展示未來政權的情況，展開雙重活動”[11]7。智庫頻繁地舉辦各種形式、各種規模的學習會、專題討論會等活動，大量散發政策說明書，擴大活動范圍，宣傳民主黨當前正著手研究的政策課題和接下來要研究的政策課題，引起人們對民主黨關心的政策課題的關注和討論，為民主黨政策的宣傳和推介提供了新的路徑。

為民主黨提供聚集和發現人才的新渠道?！罢钨Y源中最重要的資源是人和錢，即‘人才資源和‘財富及其他經濟資源。因為人、錢和權力向‘人才資源及‘財政資源豐富的組織自然地集中過來的傾向非常強”[11]17。公共政策平臺組織的各種活動，還具有為民主黨提供聚集和發現人才的功能。尤其是智庫事務局主辦的午餐學習會提供了一個可以與一般公眾和參與政策制定的政策界人士一起學習的“平臺”?！霸谟捞镱ㄈ毡緡鴷诘兀┖拖缄P（日本政府行政機關所在地）周圍，政府系智庫、獨立行政法人經濟產業研究所和公平貿易委員會競爭政策研究中心、財團法人國際開發高等教育機關等定期舉辦午餐會，可是，在永田町國會議員會館定期舉辦午餐會的只有公共政策平臺。對參加活動的專家、學者、實際業務工作者以及政策研究者來說，能夠以新的形式參與在野黨的政策制定過程;對民主黨來說，可以通過新的渠道與專家、政策研究人員等建立聯系”[9]191194。政黨需要各種人才，僅從政策人才角度來看，政策調查會和國會常務委員會可以鍛煉并逐漸增加國會議員的政策能力，行政官僚進入政界成為政治家是一種更直接而有效的方法?！?000年以后，民主黨眾議員大約有一成左右為官僚出身者，盡管實際人數并不多，如2009年有34人。但是，與中選舉區制下的在野黨相比，情況已經有很大改善”[15]3233。這是因為，“從1947年到1979年間中央省廳官僚（課長以上）出身的國會議員有175人。屬于第一在野黨社會黨的大約30年間僅有8人（4.6%）”[15]33。智庫作為聚集和發現人才的新渠道對民主黨所具有的意義可見一斑。

概言之，在民主黨追求權力的過程中，智庫以新的方式發揮了補充民主黨權力資源不足的作用。

（四）政黨智庫的興衰更容易被政黨領袖的政治理念所左右

與其他類型智庫一樣，資金和人才同樣是制約政黨智庫發展的重要因素?！吨菐煨畔?2014》的調查數據顯示，“截至 2013 年，進入調查范圍內的日本智庫數量從 2000 年的 332 家下降為 181 家。而 2012 年該數據為 193 家，與冷戰結束時的 1991 年（ 191 家）相差不多。因財力和人力的不足，21 世紀初蜂擁成立的 300 多家智庫，經過整合將近一半被撤銷” [5]78。對民主黨智庫發展所面臨的問題，公共政策平臺政策營銷辦公室工作人員坂田顕一指出，“（智庫）與民主黨有距離。既存在物理的、財務和人事問題，更存在如何反饋研究成果的問題。另外，還存在人力資源不足的問題?！?/p>

與其他類型智庫不同的是，政黨智庫的發展更容易被政治因素，尤其是容易被政黨領袖的政治理念所左右。政黨領袖對政黨的政策能力和智庫重要性的認識因人而異。2006年就任民主黨代表的小澤高度重視選舉，將政黨資金優先分配給選舉活動，導致公共政策平臺被迫大幅減少活動。參與民主黨智庫建設、曾任民主黨政府文部科學副大臣和安倍政府文部科學大臣輔佐官的鈴木寬，在總結民主黨智庫建設經驗教訓時指出：“在仙谷由人擔任政調會長時期，民主黨執行部也認為政黨智庫是絕對必須的，公共政策平臺進行了很多討論并認真地積累了政權公約。然而，小澤一郎就任干事長后，公共政策平臺就被他被摧毀了，因為，小澤認為‘建智庫也不能贏得選舉。小澤所說的一半正確、一半不正確，這是日本的現狀。當我第一次被提名為民主黨公認候選人時，就被忠告過‘搞教育不會帶來選票。但是，作為一名政治家在教育領域拼命工作12年。借助非營利組織以及在教育基層活動的律師等各界人士的知識，開放性地制定政策并一直致力于教育改革。但是，在12年后還是輸掉了選舉。換句話說，政治和選舉不能分開。這是事實。結果，很多政治家更多地關注選舉而不是政策。媒體在選舉中起著重要作用。

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