精準扶貧戰略下通過慈善信托進行產業扶貧模式探究

蔣 舟

(義烏工商職業技術學院 浙江義烏 322000)

引 言

2020年是我國全面建成小康社會目標實現之年，也是脫貧攻堅的收官之年。如果確保脫貧攻堅目標任務如期全面完成，那么，消除貧困是當下全國工作的中心目標。

自黨的十八大以來，我國實施精準扶貧戰略，全面打響了脫貧攻堅戰，扶貧工作取得了舉世矚目的成就，不僅使得“六千多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率也從10.2%下降到4%以下”。同時，我國的國民經濟發展取得了長足進步，人民群眾的生活水平也不斷得到提高。

隨著扶貧工作的不斷深入推進，在充分肯定取得突出成效的基礎上，我們也要看到全國還有600多萬人尚處于貧困狀態。同時，以往扶貧工作所取得的成績大部分是依賴于政府自上而下式的強勢幫扶，造成被扶持者主體意識喪失，在一系列利好政策的推動下，部分貧困人口“脫貧摘帽”，但返貧風險依然存在。我們接下去的扶貧工作需要激發貧困群眾的主動性和能動性，由救濟式扶貧逐漸轉變為開發式扶貧，從“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉變，進而提升困難群體的自我發展能力，讓他們徹底脫貧。[1]

產業扶貧，是以市場為導向，圍繞經濟效益，以產業發展為杠桿的扶貧開發過程。作為“造血式”扶貧的代表，產業扶貧因其靈活性、可持續性強的特點而被廣泛推廣。習近平總書記也曾指出：“發展產業是實現脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產業作為推動脫貧攻堅的根本出路。”

在過去的產業扶貧政策中，我國尚處于探索階段，相應的機制設計仍不完善，各地都傾向于由政府主導，企業幫扶。但是從產業扶貧的構成主體來看，這是一個涉及到政府、企業和貧困戶等多元主體相互融合的模式。這一模式在扶貧過程中就出現了一些偏離可持續減貧的行為，諸如企業利用項目名義騙取國家的扶貧資金；產業發展上盲目決策、脫離實際；貧困戶群體低端重復、同質競爭；地方政府急功近利，無序開發等問題。

如何提高扶貧資源的配置效率，使產業扶貧真正做到造血式扶貧，這是精準扶貧的關鍵環節之一。在此問題上，以慈善信托為代表的公益組織可以發揮更為重要的作用，慈善信托可以推動貧困地區的社會經濟發展，實現可持續減貧。

一、政府主導下產業扶貧的問題

目前，我國產業扶貧政策的組織及實施的主體均為各級政府，或各類國有企業。其主要體現在：第一，政府提供了強有力的組織保障，在扶貧工作中形成了從縣到村，各個部門參與的橫縱網絡組織體系。這樣可以迅速進行決策并執行。第二，產業扶持及培育所需要的資金主要來源于政府的公共財政。第三，其產業選擇上主要由政府來主導，確定相關發展特色產業，統一管理、開拓市場、統一分紅。[2]這一模式在前期取得了巨大成就，目前開始面臨一系列嚴峻的困難和挑戰。

(一)市場風險

我國當前市場經濟的背景下，在資源配置方式上，市場起著主導作用。扶貧產業在培育上也應當遵循成本收益的規律，我國當前各類扶貧項目是以政府主導為主。為了迅速扶持及建立相關產業，在大量的行政干預下，產業扶貧項目存在短期功利性，缺乏對市場需求的調研分析與論證。這降低了市場配置資源的效率。同時，政府主導限制了對于優秀人才的吸引，其主要參與者作為公職人員無法獲取市場化的薪資收益，且貧困地區大多地處偏遠，嚴重缺乏市場管理人才，最終使產業定位與產品營銷策略不準確。這就導致項目運營效率低下，所扶持建立的產業，生產出的產品偏離市場需求，銷路不暢。[3]

(二)道德風險

政府主導的扶貧工作，其特殊性在于既要完成經濟目標又要達到政治目的。

在這種情況下，為了迅速產生效果，各級政府部門更多地從自身考核角度出發，越俎代庖，難以依托當地資源，因地制宜地培育項目，更遑論從貧困戶能力差異出發因戶施策。這就強化了貧困群眾的“等靠要”思想，未能真正激發貧困群眾的內生動力。扶貧工作的親力親為，卻強化了貧困群眾的惰性思維。

同時，政府主導下的產業培育容易產生不平等現象，進而導致腐敗發生，使貧富差距加大。為了加速產業發展，政府部門在實際操作中有可能依賴于鄉村干部及經濟能人。客觀來說，這一群體掌握一定的信息資源，在經濟實力與工作能力方面較為突出，由其主導產業培育具有一定合理性。在這一過程中，一旦某一環節，監管缺失，則有可能導致扶貧資源被套用，這就難以起到扶貧作用，反而拉大了貧富差距。

(三)社會風險

在產業培育上，政府主導了一切工作，容易形成對市場力量和社會力量參與“造血式”扶貧的“擠出效應”。產業培育作為一個長期性的工作，需要多方力量的參與，僅僅依賴于政府單一的、長期的大量“輸血”，其效率將會極大降低。同時，一旦產業發展遇到困難，政府主導的機制還將導致貧困戶的不信任態度向各級政府部門集中，不利于自身處在一個中立的較為公平公正的立場上分散風險，化解矛盾。

(四)政策風險

“十三五”規劃期間是我國全面脫貧的關鍵時期。因此，為迅速完成扶貧任務，各級政府有可能追求產業發展的“短平快”，容易忽視貧困群眾的實際需求。由于扶貧項目的大多數物資、設備與資金都是由政府、幫扶單位或個人資助，對于實際經營者來說，他們為了在短期內達到產業扶貧目標，可以不計成本進行投入。一般產業的發展培育需要三至五年才能形成，產業鏈的形成則需要更長的時間。一旦經營者并無經濟業績壓力管理好項目，有可能相關扶持政策到期后關停現有產業，政府主導的這種“先天”脆弱性致使產業培育難以長期可持續發展。

二、以慈善信托為主體的產業扶貧模式

由于產業培育的主要資源來自政府及其相關單位，為了實現政績考核的目標，產業培育與運營無法按照市場邏輯來進行資源配置，造成其“先天”不足。這就要求政府部門適當下放項目的抉擇權，通過引入第三方的力量，全面做好保障與服務工作，培育多元化的社會扶貧主體，以產業培育為依托，積極引導各類社會公益組織等主體參與精準扶貧工作。社會組織是我國全面脫貧工作的重要組成部分，在扶貧領域內發揮了相應的職能。其立足自身優勢，通過承接扶貧項目、打造特色產業、發展新興服務業等手段，可積極助推貧困地區由“物質脫貧”向“精神脫貧”進行轉變。[4]尤其是以慈善信托為代表的新型公益組織，能夠有效增強貧困戶的主體參與意識，促進產業可持續發展，有效增強扶貧項目的脫貧作用。

(一)擴大資金來源渠道

在傳統的政府主導模式下進行產業培育，其資金主要來源于財政收入及各類國有企業。但是，政府財政及國有企業其主要目標并不是扶貧，這就使得其可用于產業培育的資金量相對有些不足。而作為慈善組織的一種，慈善信托可以在享受稅收優惠的背景下，最大程度發揮其募資能力，擴大資金來源渠道，廣泛吸引各類民間資本進入資金池從事扶貧項目。

(二)因地制宜設立項目

由于沒有政績考核的壓力，慈善信托牽頭進行產業培育可以首先進行市場調研分析，避免盲目上項目。慈善信托可以根據當地的資源稟賦及產業基礎，對相關的市場需求進行摸底，從市場對資源配置的視角對培育產業進行損益分析，進而“因地制宜”地對相應產業進行培育。這能顯著提高項目成功的可能性，帶動相關貧困地區及貧困戶有效脫貧。[5]

(三)優化資金配置使用

產業培育的扶貧資金過去主要依賴于各級政府，由于并未進行嚴格的成本收益核算，資金使用效率較為低下。慈善信托可以采用基金、股權投資等模式創新扶貧資金使用方法，并嚴格針對扶貧資金的來源、用途、產業實施效果等信息予以公示，確保相應資金真正用于扶貧產業建設上，避免出現資金直接發放給貧困戶等粗放式使用問題，從而提高扶貧資金的產業化利用水平。[6]

(四)有效提升人力資本

人才是決定產業項目可持續發展的關鍵因素，想要實現由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉變，培養與引進各類人才是重要保障。在慈善信托的主導下，貧困地區可以充分利用社會各界給予的支持，著力于引進與培養項目發展所需的各類人才，提升本地的內生發展動力。從短期來看，貧困地區相關部門可以加強貧困戶的素質技能培訓，鼓勵勞務輸出；而從長遠來看，貧困地區相關部門則需要對貧困戶做到精準分類，實行“因戶施策”。貧困地區通過分析貧困家庭的文化素質、技能水平及人格特征等人力資源情況，力求使得貧困戶的需要與政策支持相匹配，市場需求與貧困戶的能力相匹配，激發貧困戶自身內在的發展動力，改善培訓后不就業等矛盾現象。

總之，政府資源有限，專業性不足，精準扶貧單獨依靠政府的力量進行產業培育難以實現可持續發展。因此，我們必須要創造條件，引入多元力量參與，在政府做好“守夜人”的基礎上，實現市場化的產業培育體系，從而更有效地推進產業培育與建設，實現精準扶貧目標。