獨山縣煙葉生產基礎設施建設管護立法調研報告

吳澤剛 莫有清 游安弟

(黔南州煙草公司獨山縣分公司，貴州 獨山 558200)

1 調研內容及結果

1.1 管護方面最需要在地方立法中進行約束的內容

一是產權屬要明確；二是管護資金保障要明確；三是管護責任明確，特別是損毀的問責要具體。

1.2 基本煙田保護現狀

(1)獨山“六園六場”農村產業規劃已覆蓋將全縣所有行政村，主要耕地已規劃入“一村一品”產業園。基本煙地已被大量侵占，煙地已從好田好土向山旮旯轉移，種煙土地被邊緣化。

(2)土地租金逐年增加，種煙效益不明顯，導致許多適宜種煙土地改種其他作物，烤煙在獨山區域農村的收入占比已較低，造成種煙土地難找，煙地規劃不易、煙地保護困難。

(3)煙葉稅在地方財政的占比不足1%，烤煙現在已不是獨山縣農村支產業，政府不重視。

1.3 基礎基礎設施管護現狀

(1)重建輕管。一是在國家工業反哺農業的大背景下，獨山煙葉基礎設施項目主要集中建設于2009-2013年，設計理念以煙為主，以連片山區耕地為主要受益區域，未與項目區農戶生產生活有機結合，項目建成后，當地群眾基本不管；因煙區不斷變化，種植計劃調減，導致許多項目僅使用1～2年便閑置，設施設備荒廢損毀嚴重。二是管護經費與項目維護資金需要差距太大，7000余萬元的設施建設投入，至2018年維護資金累計不足90萬元，維護資金占比僅為1.2%左右，缺口太大，杯水車薪，無法滿足項目正常運行的需要，不到30%的項目實現正常維護，大部分項目變成“棄嬰”。

(2)產權不明。煙葉基礎設施項目建設的出資方為煙草部門，土地出讓是集體或個人，產權歸村民委員會，使用權歸項目區群眾，管理權由使用人和煙草共管，統籌歸縣煙辦。權屬沒有理順，責任不明；管護和監管責任不具體，狀況是誰都可以管、誰都不去管，管護工作難以落實。

(3)矛盾突出。一是多和少的矛盾。表面上看，已建項 目很多，可滿足1.2～2萬畝(1hm2=15畝)烤煙設施配套，實際上烤煙能利用的很少。受農村產業結構調整的影響，多數基本煙田已被其他產業侵占，項目區變成無煙區，新煙區不在項目區。二是新和舊的矛盾。主要是設施設備老舊，需要更新難以實現；已配置的農機具以小型和通用機械為主，與當前煙葉生產需要的大型和專用機械不相適應。三是有和無的矛盾。在行業將煙葉基礎設施項目建設重點轉向援建大型水源性工程后，有煙的地區急需烤房、機耕道、育苗大棚、土地整治及配套農機具等設施項目，但沒有建設指標。

2 開展的煙葉基礎設施管護主要工作

(1)按照“機構、人員、資金和責任”四落實的總體原則，擬定《獨山縣煙葉生產基礎設施項目管護工作方案》。要求：煙水工程、育苗大棚、農機具和土地整治管護工作全覆蓋，機耕道管護比例50%以上。同時完善管護工作機制和構建多渠道資金籌集模式。

(2)明確“三個責任主體”，縣煙辦作為監管主體，負責對管護運行情況的監督和檢查；鄉鎮政府作為實施主體，負責組織村委會和農戶實施管護；合作社作為操作主體，負責相關設施設備的維修、更換等。理清了權責關系，有效解決了“誰來管”和“管什么”的問題。

(3)創新23N模式對煙葉基礎設施開展多元化經營促進綜合利用。2是明確2名煙草職工作作為基礎設施綜合利用管理員。3是采用3種模式試行基礎設施綜合利用，即：對設施所有人管護積極性較高的項目點，由管理員指導管護人員開展綜合利用；對有綜合利用前景但無人管護的項目點，由烤煙合作社負責經營，設施產權所有人以權屬參股；對在用的烤房、育苗大棚和農機，由烤煙合作社進行專業化服務開展綜合利用。N是凡適宜綜合利用的設施項目都納入多元化經營范圍。

(4)注重分級管理，由村委會按照村民約定的收費標準收取實施使用費，作為村級管護資金，用于設施小額的維修和管護，使設施得到了及時便利的管護和維修。

(5)按照“民主管理”的原則，確立了監督制約機制，明確規定了集中統籌部分資金使用的申報流程和權限范圍。由村委會上報鎮政府，鎮政府審核后報縣煙辦，由縣煙辦牽頭組織鎮抓煙干部、煙草技術員等進行集中審議和決策，并對決策情況進行廣泛公示，既規范了申報流程，又形成了相互制約的工作格局。

(6)按照“獎懲并舉、掛鉤考核”的原則，確立了獎懲機制，年度督查考核。我們擬定考核方案，對鎮的管護工作進行檢查考核，結果作為兌現稅收返還和評獎的依據。

(7)按照“以用促管、量力而行、效益優先”的思路，育苗大棚為“主戰場”,建立煙基項目綜合利用補貼機制，提升設施綜合利用水平，通過種植蔬菜等項目的實施，實現了“以用促管、綜合利用”的基本目標。

3 調研結果建議及管護工作打算

3.1 調研結果建議

(1)機耕道管護，隨著國家對鄉村發展規劃投入比較大，全縣部分機耕道已經通過資源整合完成了硬化。

(2)煙水工程管護，部分煙水工程項目使用率逐年下降，村委會和政府沒有時間精力管護，綜合利用率不高，管護經費政府承擔，建議整合管護資金。

(3)育苗大棚管護，由于育苗大棚權屬不明晰，加上建設年限比較長，年久維修費用逐年上升，管護經費合作社承擔，建議根據煙區變化新建部分權屬明晰育苗大棚。

(4)煙葉烘烤基礎設施管護損壞，主要是自然損壞，對損壞設施采取補貼補助維修，維修資金主要來源于縣政府煙葉生產扶持經費和縣局公司煙葉生產扶持經費，管護經費來源比較單一。

3.2 管護工作打算

(1)項目基數精兵簡政。進行項目分類管理，分正常運行、部分運行、閑置和報廢四類，對報廢項目、無法再啟用的閑置項目、部分運行項目中的失效單元，按國家局《基礎設施建設項目檔案核銷管理辦法》進行核銷，精減項目管理基數，減少管理成本和管理精力。

(2)設施配套靈活多樣。一是在進行煙地規劃時，爭取各鎮、村委會的支持，設法在設施項目區建立煙區，使煙葉基礎設施項目能繼續服務于煙葉生產，盡量減少設施浪費。二是一旦有項目建設指標，積極爭取在煙區配套建設。三是對拆建難度不大的項目，如育苗設施和烘烤設施，從無煙區拆遷到有煙區重新安裝，實現設施繼續利用。四是推動新能源烤房規劃建設，逐步淘汰高能耗設施設備，穩步推進空氣能、生物質能烘房設施設備的更新換代。

(3)管護方式不拘一格。根據項目特點，對癥找措施：機耕道納入通村串寨路一起硬化；提灌站捆綁人畜飲水，或為商業、工業提供用水；山塘進行水產養殖，烤房群提供辣椒、藍靛等經濟作物烘焙，或木耳、香菇等種植，大棚培育溫室經濟作物等等。

(4)發動群眾積極參與。對已建工程進行詳查會診，召開項目區群眾會議，發動和引導群眾積極將煙基工程與當地群眾的生產生活結合起來，群策群力，讓群眾主動利用，設施管護由被動變主動。

(5)資金籌措多種渠道。除每年從煙葉稅中提取5%左右，作為煙葉生產基礎設施管護專項資金外；積極與農業、水利、國土、交通等涉農資金整合，加大對煙葉生產基礎設施管護的投入力度。積極動員項目受益村、組，從集體財力中安排一定的管護資金，或通過“一事一議”方式籌措管護資金。

(6)探索創新管護方式。按照“明晰所有權、放活經營權、落實管理權、保障收益權”的工作思路，積極探索和開展煙葉生產基礎設施使用權屬改革，將經營權和使用權通過市場運作的方式交由第三方進行管理和維護，合理收取使用管理費。建立“多方參與、市場運作、有償使用、用管結合”的長效運行管護機制。