中國文化產業的激勵性立法

張雙梅

黨的十九大從文化自信的角度提出“推動文化事業和文化產業發展”，“健全現代文化產業體系和市場體系”，“推進文化體制改革，加快文化事業和文化產業發展”。(1)中共中央文獻研究室編《習近平關于社會主義文化建設論述摘編》，中央文獻出版社，2017，第191頁。國外關于文化產業的制度研究多是基于政策層面展開的。比如，論及文化產業與地方經濟的發展政策，以激發潛在的協同效率；(2)多米尼克·鮑爾、艾倫·J.斯科特編《文化產業與文化生產》，夏申、趙詠譯，上海財經大學出版社，2016，第11頁。提出提升文化生產力的文化政策對促進文化經濟發展有進步意義；(3)Carl Grodach，Justin O’Connor，Chris Gibson，“Manufacturing and Cultural Production:Towards a Progressive Policy Agenda for the Cultural Economy，”City,Culture and Society 10(2017)：17-25．從手工制品角度探討發展中國家文化創意產業的未來政策，如非物質文化因素；(4)Jorge Luis Santamaría Aguirre，Manuel Lecuona López，“Ecuadorian Artisanal Production and Its Future Projection from the Cultural and Creative Industries Perspective (CCI)，”City,Culture and Society 10(2017)：26-32．介紹跨國文化政策，提出“對進步的未來懷有希望的人細心關照”的觀點；(5)托比·米勒、喬治·尤迪思：《文化政策》，劉永孜、付德根譯，南京大學出版社，2017，第255頁。探討文化創意產業是否適用商標保護的政策問題。(6)Carolina Castaldi，“To Trademark or Not to Trademark:The Case of the Creative and Cultural Industries，”Research Policy 47(2018)：1-11．相比之下，國內關于文化產業的研究已經開始關注法律層面，如國家文化義務履行的合憲性審查(7)任喜榮：《國家文化義務履行的合憲性審查機制》，《中國法學》2018年第6期。、文化法2.0時代博物館知識產權風險控制(8)易玲：《文化法2.0時代博物館知識產權風險控制研究》，《法學評論》2019年第4期。。可以看出，目前關于文化產業的法律研究并不多，雖有較少文獻從“激勵性”概念角度加以探究，如民族地區非物質文化產業發展的經濟法激勵(9)付世秋：《民族地區非物質文化產業發展的經濟法激勵研究》，《貴州民族研究》2017年第8期。，但也只是基于某個具體角度的思考。結合筆者多年關于文化法的實際調研，本文將整合探討如何健全文化產業的激勵性立法，進而提升國家文化軟實力。

一、激勵性立法在文化產業中的適用

(一)激勵性立法的提出

什么是激勵性立法？已有研究從多個角度展開了論證，如“逐步規范激勵科技創新的稅式支出制度”(10)付大學：《激勵科技創新稅式支出制度的缺陷及立法完善——以組織理論為切入點》，《法商研究》 2019年第5期。、個人信息保護激勵應“把握循序漸進的推進節奏”(11)周漢華：《探索激勵相容的個人數據治理之道——中國個人信息保護法的立法方向》，《法學研究》 2018年第2期。。法律概念的界定，可以是概括式的，也可以是列舉式的，但必須與約束性立法(傳統立法模式)進行比較。那么，激勵性立法與約束性立法的本質區別是什么？約束性立法究竟有何致命缺陷以至于需要引入激勵性立法進行法治革新？約束性立法基于國家權威往往強調的是強制功能，靠法律的條條框框來要求大家必須做什么或者不能做什么，相關主體往往是被動的、抵制的。而激勵性立法的特色在于激勵性，通過可選擇的條款來引導相關主體主動做什么，通過主體行為獲得高性價比的實際收益來激勵主體做出更優的主動行為。

在當代法治革新中，為什么要引入激勵性立法？回答這個問題，首先要探討激勵性立法產生的現實社會基礎，即激勵性立法是在怎樣的社會土壤中產生的。隨著人類歷史的發展，傳統行政管理(強調政府約束)逐漸過渡到公共管理(引入公眾參與)，進而走向公共治理(強調多元互動)。可以說，國家治理體系建設本質上是國家治理現代化的過程。現代社會是法治社會，國家治理體系建設的核心是制度創新，尤其是法治革新。法治社會的發展在宗旨、原則、主體、行為、責任等方面創造了很多新的法治范疇(如第三代權利)，但僅停留在具體層面，缺乏最高層次的宏觀統籌，需要立法模式的整體推進。改變傳統立法的約束性模式，樹立激勵性的立法模式，通過激勵性立法來指引整體的法治革新，必將是人類法治史上的一次飛躍。

那么，激勵性立法的“激勵”如何在立法中得到形式上的體現？正常情況下，立法名稱中不會出現“激勵”二字，但立法內容中規定了具體的激勵措施，如財稅激勵、金融激勵、物資激勵、技術激勵、榮譽激勵。其中，顯著表現是在財稅法、金融法中規定的財稅激勵和金融激勵措施，形成對某一產業發展的“兩大支柱”。從激勵功能考慮，激勵性立法應通過哪些具體內容實現？本文嘗試從法理構造來劃分，即宗旨角度必須具有針對某一行業、某一領域、某一事物等的“激勵”字眼的宗旨表述；原則角度不一定直接出現“激勵”二字，但會有相似的字眼表述(如“促進”“推進”“加強”和“實現”)；主體角度要重視整體效能的提升，而不僅僅是市場主體的效能提升；行為角度要區分為準入激勵行為、運行激勵行為和退出激勵行為；當出現與激勵性立法相悖的情況時，要設計相應的責任條款加以落實。

(二)激勵性立法適用于文化產業的必要性證成

文化產業的發展，以往過多地依賴思想、技術、經濟和管理等層面，即使是制度保障也偏向于文化政策，而忽略了文化立法的重要性。法律手段應在文化產業發展過程中起到更為重要的作用。如果說約束性立法有諸多不足的話，激勵性立法則是橫空出世，凸顯出強大的生命力，其原因有四。

1.文化產業的特殊性要求激勵性立法加以保障。近年來，隨著一系列文化基本法的頒布實施，學界關于文化產業特殊性的理解逐步走向成熟、深化。盡管有觀點強調文化產業合法合規的普遍性特征(如認為文化事業必須承擔意識形態，但文化產業的經營活動只需符合法律規定即可(12)孫曰瑤、曹琳：《文化產品投資評估——基于品牌經濟學》，清華大學出版社，2017，第12頁。)，但更多學者在關注文化產業的特殊性問題，如文化產業具有邊界不確定性、市場導向性、高附加值性和高風險性等特征。(13)高樂華：《中國文化產業經濟前沿問題研究》，經濟管理出版社，2017，第6-7頁。筆者認為，文化產業是以經營文化價值為主的產業，具備“物質”(經濟價值)與“意識”(精神價值)兩個層面的內涵，并且以精神價值為根本追求。激勵性立法不只是激勵文化產業的經濟價值或者精神價值，而是同時對兩者加以激勵，并最終服務于精神價值。

2.文化行政管理體制革新要求相應的激勵性立法。中國文化產業處于“激勵”與“約束”之間的博弈。(14)Shi-lian Shan，“Chinese Cultural Policy and the Cultural Industries，”City,Culture and Society 5(2014)：115-121．一方面，通過激勵性立法解決政府文化行政職能的越位問題。這要求必須嚴格區分公益性文化事業與經營性文化產業。公益性文化事業由政府辦理(投資)、政府招標，由文化企業投標來承擔，建設成果由政府交給公眾無償使用；經營性文化產業則由投資者來做，其主體是按現代產權制度組成法人治理結構的現代文化企業，提供的是有償使用的產品。另一方面，通過激勵性立法解決政府文化行政職能的交叉問題。職能交叉造成多頭執法，涉及文化、新聞出版廣電、民族、宗教等諸多管理部門。不但政出多門、職責不清，而且重復管理、成本巨大，也存在管理漏洞、執法空白，管理效率明顯低下。值得注意的是，每個部門中的具體職能部門也非常復雜，難免有交差、重復管理。比如，文化管理部門包括藝術、文化科技、文化市場、文化產業、公共文化、非物質文化遺產、對外文化聯絡等具體職能機構。因此，必須建立統一高效的文化市場綜合執法機構，形成誠信、公平、競爭有序的市場秩序，實現文化產業的資源效用最大化。

3.文化政策先行需要配套的激勵性立法推進。黨和國家作出了推進文化體制改革的一系列重大決定，并在各地進行文化市場綜合執法改革試點。政策先行依然是我國文化市場管理的基本特點，但過度依賴政策文件或者部門規范性文件、以政策替代法律的現象比較嚴重。文化政策存在朝令夕改等諸多問題，不具備法律特有的穩定性和強制力保障。雖然我國相繼頒布了一批文化法律，初步建立起社會主義文化法律體系，并基本解決了文化產業無法可依的問題；但長期以來缺乏從宏觀上統領文化產業的文化基本法，無法對文化政策形成有效的因應，對文化產業的激勵作用有限。可見，我國亟待出臺彰顯新時代“推動社會主義文化大發展大繁榮”主旋律的激勵性立法。

4.現實文化產業的執法狀況倒逼激勵性立法出臺。一方面，執法主體地位不明確倒逼激勵性立法出臺。我國各地文化市場稽查機構初具規模，但文化市場稽查權同公安、工商等部門執法權的區別缺乏明確的法律界定，給文化市場綜合執法工作帶來較大困難。執法主體地位不明確倒逼激勵性立法出臺，以規范部門之間的案件移送制度和執法配合、技術鑒定的有效協作、執法機構設置的統一等。另一方面，執法監督機制不健全倒逼激勵性立法出臺。人大監督、行政機關內部監督、輿論監督、群眾監督等是對依法行政有效監督的必要環節，但各類監督的實效性依然較弱，亟須立法加以激勵，以提高監督意識、維權意識。

二、文化產業現有激勵性立法的考察

(一)憲法

我國《憲法》對文化產業發展作了具體詳細的規定，如“管理經濟和文化事業”(第2條)、“幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展”(第4條)、“逐步改善人民的物質生活和文化生活”(第14條)、“提高全國人民的科學文化水平”(第19條)、“開展群眾性的文化活動”(第22條)、“文化活動”的自由(第47條)、婦女在文化方面享有“同男子平等的權利”(第48條)等。《憲法》相關規定雖然未聚焦“激勵”二字，但從“幫助”“改善”“提高”等字眼可以看出其對文化產業法律法規有最高的激勵意義。

(二)法律

我國關于文化產業的法律越來越多，總體上值得肯定。《電影產業促進法》是目前唯一在文化產業層面的激勵法，但局限于電影產業；《非物質文化遺產法》只針對非物質文化遺產，況且重在“保護”而非“激勵”；《公共文化服務保障法》只針對“公共文化服務”，強調“保障”功能而非“激勵”功能；《文物保護法》局限于文物，較之文化產業還相去甚遠；《公共圖書館法》只針對公共圖書館，且并無直接的激勵功能。因此，需要制定一部文化基本法并使其發揮激勵功能。從漢字表述的嚴謹性以及參照立法先例的角度出發，建議命名為“文化產業促進法”，而非“文化產業激勵法”。

(三)行政法規

我國有關文化產業的行政法規不多，但都是關于重要領域的規定，如公共文化體育設施、博物館、娛樂場所、營業性演出、互聯網上網服務、文物保護等。這些行政法規需要與現有的文化法律有效對接，避免立法沖突。與此同時，相關行政法規未以“激勵”明確命名，具體法條也只有些許“激勵”的字眼規定，這說明國家對激勵性立法不夠重視。未來需要從中歸納提煉激勵性立法，為制定文化產業激勵性立法提供制度資源。

(四)部門規章

文化和旅游部等文化行政管理機構制定了一系列部門規章及部門規范性文件，對文化產業管理進行具體規制，如涉外文化藝術表演及展覽管理、文物保護工程管理、社會藝術水平考級管理、鄉鎮綜合文化站管理、網絡游戲管理、文化市場綜合行政執法管理、文化統計管理、藝術品經營管理等。文化和旅游部等文化行政管理機構直接管理文化產業，可以更了解文化產業的具體情況，其制定的相關規定專業性強、科學性高。但從目前來看，相關部門規章大多屬于管理性規定且政出多門，因此需要不斷整理各個文化管理部門的部門規章，整合提升激勵性的立法資源。

(五)地方性立法

長期以來，我國地方立法規定了很多關于文化產業的內容。其中，以“文化”命名的地方法規主要涉及歷史文化區域保護、非物質文化遺產保護、文化市場管理、公共文化服務等方面，尤其是歷史文化區域保護、非物質文化遺產保護。制定地方性立法的區域往往是歷史文化名城或民族文化地區，以及“一帶一路”典型區域，這也是立法者要關注的發展趨勢。《深圳市文化產業促進條例》(2019年)、《天津市公共文化服務保障與促進條例》(2018年)等最契合本文主旨的地方立法樣本，充分體現了文化產業“激勵性”的立法特征。

三、財稅激勵與金融激勵：文化產業激勵性立法的兩大支柱

現代經濟社會中，財稅與金融是政府宏觀調控的兩大手段，其發展比較成熟，相互激勵、缺一不可。基于多年對文化法的調研，筆者認為財稅激勵與金融激勵是文化產業的兩大激勵性手段，并正在逐步深化，配套一系列法律規范，形成激勵性立法的“兩大支柱”。

(一)財稅領域的激勵性立法

財稅激勵其實是財政與稅收的結合。黨的十九大提出，“加快建立現代財政制度”，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”。其中，財政手段是最基本的宏觀調控手段，更為直接有效。因此，必須樹立科學的財政投入理念，從文化產業的整體發展出發進行通盤考慮。

第一，區別化財政扶持激勵。國家層面必須打造重點文化企業、重點文化項目、重點文化工程，最終培養具有國際競爭力的文化龍頭企業；地方層面必須根據區域特色和財政能力扶持特色文化企業、特色文化項目、特色文化工程，在國際化中打造地方特色品牌。激勵中小文化企業改進經營機制、降低運行成本、鼓勵投資創業、引導自主創新、協助開拓市場，通過激勵管理體系認證、質量體系認證、知識產權保護等措施，使其成為文化市場的新興中堅力量。財政投入要注重文化產業的科技前沿和創新應用，提高科技含量及創新能力，從而轉化為文化生產力。

第二，專項基金激勵。文化產業基金應是政府主導下的官方或半官方的形式。政府不宜直接參與文化產業基金的具體運營，更多的是以一種激勵角色，推動風險控制、績效評估，引導民間資本、社會資本不斷積聚。政府應統籌規劃，配置不同層次、不同類別的文化產業基金。此外，發揮中央層面的示范帶動作用，支持地方層面的特色發展，形成互補的文化產業基金資源體系。重視設立指向明確的文化產業專項基金，如文化產業園區專項支持基金、分行業專項基金(如動漫行業專項基金)、分類別專項基金(如文化引導基金、文化補貼基金等)。

與財政手段相比，稅收手段具有國家強制性的特點，覆蓋面廣、影響深遠。黨的十九大提出“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”。應正確認識稅收在文化產業中的正能量，從強制性走向激勵性，推動文化體制改革的深入發展。

第一，稅收傾斜激勵。積極系統梳理文化產業相關稅種和稅率，全面加大文化企業稅收優惠。重點扶持領域(如文化高科技)允許稅前抵扣，采取暫緩征稅、稅利返還，免征城市維護建設稅和教育費附加稅，文化產品進出口還可以免征進口關稅、提高出口退稅等。增值稅方面，積極調整以生產型增值稅為主的稅制結構，降低文化企業的增值稅稅基，減免文化設備進口時的進口關稅與進口環節增值稅。企業所得稅方面，可以對新文化企業進行限期免稅、稅收減半或獎勵性稅收返還。減征或免征小微文化企業股權收益、期權獎勵的個人所得稅，減征或免征文化創意收入的個人所得稅，扣除文化從業人員的教育支出。

第二，文化產業結構的稅收調整激勵。吸引各種資本進入文化產業領域，引導文化產業結構不斷向合理化方向前進。對高科技文化產業、新興文化產業、特色文化產業、亟待保護的文化產業給予最優惠稅率。文化創意產業分為基層創意產業(如電影)、核心創意產業(如動漫)和外圍創意產業(如真人秀)，通過稅收優惠措施引導投資核心創意產業。鼓勵民間資本、社會資金、外資等進入文化產業進行風險投資。鼓勵社會捐贈，擴大捐贈扣除的范圍與標準，獲得稅前列支或減少納稅基數等。

第三，文化產業稅激勵。各國文化產業發展到一定程度，都會相應出現某種形式的稅種，如美國的文化娛樂稅、日本的娛樂設施利用稅。開征文化產業稅有利于宏觀調控與引導，扶持與激勵文化企業發展，限制純粹娛樂的文化企業發展。實行專款專用，鼓勵和支持教育、大眾娛樂、公益性文藝等項目的發展。根據有關規定，娛樂服務應繳費額是娛樂服務計費銷售額的3%，未達到增值稅起征點則免征文化事業建設費。因此，有必要整合包括文化事業建設費在內的諸多稅費規定，升級為專門的文化產業稅。

第四，稅收國際交流激勵。積極推進文化產業稅收政策的國際化戰略，充分利用國內與國外兩個市場，增強我國文化的世界影響力。稅收減免方面，根據出口市場風險、各方壓力、企業承受能力等情況實行稅收減免，切實減輕稅負和納稅成本。稅收退回方面，加大文化產品的出口退稅力度，對出口部分的收入免征企業所得稅，扣除研發費用，提取一定比例收入作為文化開發基金。稅收抵免方面，對文化產業“全過程”產業鏈的不同環節制定不同力度的稅收抵免措施，避免雙重征稅。稅收遞延方面，扶持新興文化創意產業、小微文化企業，稅收遞延范圍可以適度擴大。

(二)金融領域的激勵性立法

財稅手段實行已久，而金融手段尤其是新金融手段則是在現代社會才蓬勃發展起來的。銀行、證券、保險等傳統模式已經難以適應文化產業的發展需求，新金融模式不斷涌現并進入文化產業，形成新興產業與新金融的有效對接，并配套相應的法律規范。具體而言，典型的金融激勵包括質押融資激勵、上市融資激勵、風投基金激勵、激勵文化資產證券化、激勵保險市場與文化產業對接等內容。

1.質押融資激勵。抵押貸款模式不能很好地解決文化產業融資問題，應探索無形資產質押，創新融資產品。知識產權框架內的一系列財產權利，是文化企業無形資產的重要組成部分。指定評估機構評估文化資源項目版權價值，選擇企業保值、增值能力較強的版權。經過審貸流程貫徹執行審慎、動態管理原則，重點關注市場份額、市場定位、專業能力、道德風險、影響力、發行方式、購買方、交易方式等方面。完善版權評估機制，培育文化產權的轉讓、租賃、退出渠道，降低市場退出成本。文化產業擁有多種形式的收費權，如院線、劇場、展覽、游樂場等的門票收入，網絡、電臺、電視臺的收費權等。但市場是變化的，收費權市場價值等變量因素會在很大程度上影響收費權質押的效果，故為了更好地運用收費權質押，應密切關注收費市場的變化。

③-1層含砂姜黏土(Q3al+pl)：黃色～黃褐色，夾青灰色條帶，硬塑，有光澤，高干強度，高韌性，低壓縮性，含砂姜，含量不均，分布不均，局部較富集，局部粒徑較大，局部含砂質成分；場區普遍分布。

2.上市融資激勵。文化行政管理部門應認識到文化企業通過上市融資激勵發展的重要性、緊迫性，主動聯系證券、經濟、法律、工商等有關部門，依托各類中介服務機構和行業協會，調動企業上市融資的積極性。根據文化企業、文化市場的發展狀態，建立文化企業上市信息庫，并不斷更新完善上市信息，加強動態管理。根據上市信息庫，對基本符合上市條件的企業、上市培育文化的企業、已進行股改的擬上市文化企業進行階梯式扶持，選擇主板、創業板、境外上市等最佳上市方式。值得注意的是，創業板應成為文化產業結構調整的推手、自主創新的平臺。適當降低其對企業規模、營業收入等的財務性要求，對企業成長性、科技含量等方面進行加權，有助于創業板市場融資。

3.風投基金激勵。風險投資(VC)和私募股權投資(PE)作為發達國家的成熟投融資模式，可以分散投資風險，獲得高額回報。必須辨清公益文化產業與商業文化產業的邊界，賦予商業文化產業除去市場風險以外的完全市場準入。進行文化產業的股權投資，激勵文化產業創意領袖與商業領袖的共生發展，在保護文化企業創意領袖和保障風險投資利益中作出平衡。審慎引入國外優質的 VC 、PE投資我國的文化領域，以國家文化安全為審核標準。

4.資產證券化激勵。文化資產證券化是將文化企業的文化項目或知識產權打包形成資產池，以資產支持證券的形式出售。文化產業的發展需要大量資本介入，文化資產證券化可使金融資本與文化資本有效結合。作為資產收入導向型的融資方式，其信用基礎是核心文化資產——知識產權，突出文化企業核心競爭力的價值，有效評價品牌聲譽等難以計量的無形資產，激勵文化領域的創造性生產，提高文化產業價值。對運作比較成熟、現金流比較穩定的文化項目，應不斷創新資產證券化操作，注重信用風險和道德風險，控制市場風險的傳遞，做到風險可控。

5.保險激勵。文化產業投資保險可以有效化解融資風險，加強經濟補償分攤，并逐步變成投資盈利手段。無論是商業保險還是社會保險都停留在傳統領域，文化市場的保險參與程度低、保險意識落后。應大力推進商業性的文化保險尤其是文化產業投資保險，健全相應的再保險體系，積極拓展海外文化保險市場。根據不同文化企業、文化項目的風險管理需求、風險偏好，提供不同的保險品種和保險服務，以最小的投保成本獲得最佳的投保收益，完善文化產業險種定制市場，推進保險風險證券化和風險分擔機制。

四、文化產業激勵性立法的統合升華

財稅激勵、金融激勵是文化產業激勵性立法的“兩大支柱”，但畢竟是松散立法，尚需結合其他物質性激勵手段(如物資激勵、技術激勵)和各種各樣的精神性激勵手段(如榮譽稱號)，進一步形成統一的基本法。文化產業的激勵性立法必須自始至終體現激勵性的意圖與措施，而非局限于某些具體的激勵性條款。

(一)激勵性宗旨

1.弘揚社會主義核心價值觀視野下的激勵。黨的十九大強調，“培育和踐行社會主義核心價值觀”。建立社會主義核心價值觀，必須堅持馬克思主義在意識形態領域的指導地位，大力弘揚民族優秀文化傳統，筑牢全黨全國各族人民團結奮斗的思想道德基礎。文化產業立法的宗旨導向必須依賴正確的思想價值體系的指導和引領，社會主義核心價值觀是發展和繁榮文化市場必須堅持的宗旨導向。要使馬克思主義的先進理念與我國文化產業相結合，使馬克思主義的精神理念很好地融入文化產業的激勵性立法的立法宗旨之中，對文化產業的發展形成精神激勵。

2.創造性保護視野下的激勵。文化產業的核心基礎是“文化”而非“產業”，“產業”只是“文化”的發展形式，“文化”才是內核、實質。學界紛紛關注上海文化創意產業的發展，如從創新性產業集群影響力方面探討上海文化創意產業的發展歷程。(15)Jane Zheng，Roger Chan，“The Impact of ‘Creative Industry Clusters’ on Cultural and Creative Industry Development in Shanghai，” City,Culture and Society 5(2014)：9-22．文化產品是知識產品的重要組成部分，因其創造性而受到知識產權法的保護。我國文化產業立法中紛紛確立激勵創造性保護的立法宗旨。通過文化產業立法，調整有關社會關系，確認并保護文化產品創新者的合法權益，進而為文化產品創造提供良好的精神和物質條件，充分調動人們的積極性和創造性。應當指出，在文化產業立法中確立鼓勵創新的智力競爭規則，還可以進一步激勵文化產業“百家爭鳴，百花齊放”的繁榮局面，達到文化產業社會效益與經濟效益兼容并收的效果。

3.遵循市場規律視野下的激勵。文化產業是市場經濟的有機組成部分，是以市場為基礎進行文化運作的產業模式。在市場經濟條件下，通過市場機制配置文化資源，最大限度地發揮文化從業人員的積極性，提高文化產業的經濟效益和社會效益。關于文化市場運行模式，有美國的市場調節型、日本的政府主導型等。應當改變我國行政主管單位的傳統管理模式，遵循與推動文化大發展大繁榮相適應的文化市場規律，激勵文化行政管理機構、文化經營者、文化消費者、文化行業協會等圍繞文化市場開展文化活動。未來的文化產業的激勵性立法應堅持遵循市場規律的立法宗旨，激勵市場主體獲取更多的自由空間，真正發揮市場的決定性作用。

4.以人為本視野下的激勵。從文化向度考慮，法治是“現代的‘人民’作為主體意義上的‘法治’”(16)李擁軍：《中國法治主體性的文化向度》，《中國法學》2018年第5期。。現實文化立法威嚴有余，過于強化威懾力，而相對忽略法律本身應有的人文關懷。這既不符合現代文明的要求，也與現代法制的宗旨和基本法理相悖。和諧體現了人與人、人與自然的一種合理關系，是以人為本的最高境界，要求文化管理機構與文化市場主體的和諧、行政權力與公民權利的和諧、管理與服務的和諧。我國文化產業立法正在逐步樹立以人為本的立法宗旨，不再片面強調剛性的威懾力，而激勵以人為中心，關注人的尊嚴，尊重人的價值。

(二)激勵性原則

1.社會效益與經濟效益并重語境下的激勵。文化產業是文化與經濟一體化的產物，是市場經濟在文化領域的有益延伸。必須“制定推動國有文化企業把社會效益放在首位、實現社會效益和經濟效益相統一的指導意見”(17)中共中央文獻研究室編《習近平關于社會主義文化建設論述摘編》，第189頁。。文化產業的“社會網絡”特征充分體現了獲利性(18)Reyes Gonzalez，Juan Llopis，Jose Gasco，“Social Networks in Cultural Industries，”Journal of Business Research 68(2015)：823-828．，但文化產業的激勵性立法不應單純保護經濟利益，而應把社會效益、國家文化安全等放在更為重要的位置加以保護。文化產業必須具有提升人類生活尤其是精神生活品質的特性，發揮文化的意識形態功能，實現先進文化對社會精神文明的激勵導向，使得文化的經濟性與經濟的文化性相輔相成，推動二者的有機互動。

2.公序良俗語境下的激勵。文化產業承載的思想觀念、道德標準、價值取向對人和社會有潛移默化的影響，不僅可以傳承歷史文化、凝聚民族精神，而且可以塑造良好的社會風尚、樹立正確的價值觀念。公序良俗原則是現代民事活動必須遵循的基本法律原則，也是《民法總則》確定的法律原則。必須指出，社會主義核心價值觀與公序良俗原則都是在經濟社會發展進程中追求社會良好風尚，維持社會公平正義。我國文化產業的激勵性立法要引進公序良俗原則，使文化產業立法能夠激勵良好社會風尚，激勵社會主義核心價值觀的推廣，從而有助于文化產業的長遠發展。

3.依法行政語境下的激勵。文化產業依法行政要求轉變政府管理職能、規范政府行為、調整管理方式，構建服務型政府。在執法中要以教育和服務手段為主，說服教育在先，疏導在后，在執法模式上實現從對抗型執法向服務型執法的轉變。從管理執法一體化轉向管理與執法相分離，存在“重政策輕法律”“重實體輕程序”的法律觀念，不可避免地出現某些制度困惑，如“有破有立”的改革、執法配合的滯后、地方機構改革不統一等問題。按照社會主義法治理念，文化市場行政執法必須堅持依法行政的原則，激勵保障執法對象的合法權利，確立規范有效的行政復議程序，確立執法工作法律監督機制。

4.公眾參與語境下的激勵。傳統行政管理強調政府約束至少是政府主導，而公共管理理論則引入公眾參與，并逐漸發展成為公共治理思想，重視多元互動、社會監督。文化產業是一項綜合型產業，需要激勵文化行政管理機構、文化企業、文化消費者、普通公眾、文化行業協會等主體的共同參與，因此,文化產業的激勵性立法應遵循公眾參與的法律原則。

(三)激勵性主體

1.文化公權力機關角度的激勵。文化公權力機關既需要內部自我激勵，又需要對外進行激勵。中央層面強調整體推進，如扶持文化產業發展專項資金；地方層面強調特色發展，如地方文化創意產業擔保資金。在政府資助和扶持的過程中，要充分認識政企分開、政資分開、政事分開的發展趨勢，著重運用各類激勵手段(尤其是財稅激勵和金融激勵)解決文化產業的發展問題，真正實現由“辦文化”向“管文化”進而向“調控文化”的方向轉變。

2.文化市場主體角度的激勵。文化產業激勵管理體制改革的關鍵是“培育現代文化市場主體”(19)蔣莉莉：《文化產業融合發展路徑研究》，東方出版中心，2016，第300頁。，可以從軟條件與硬條件兩個方面考察企業家精神(創業精神)(20)José António Porfírio，Tiago Carrilho，Lisete S.Mónico，“Entrepreneurship in Different Contexts in Cultural and Creative Industries，”Journal of Business Research 69(2016)：5117-5123．。保守型的“高社交熱度+弱創新動機”類文化企業是現實版的骨干文化企業，而社交型的“高社交熱度+強創新動機”類文化企業將成為未來版的骨干文化企業。(21)孫曰瑤、曹琳：《文化產品投資評估——基于品牌經濟學》，第94頁。文化產業主體資格與其他產業主體資格有一定差異。以出資為例，現金、實物、知識產權、專有技術、勞務、文化品牌都可以作為出資，登記為注冊資本。文化市場主體既需要自我激勵，又需要獲得全方位的外部激勵。對市場主體的外部激勵是全方位的，不局限于財稅激勵、金融激勵，也不局限于某一具體的精神性激勵。

3.文化行業協會角度的激勵。文化行業協會的類型很多，應依法履行行業自律職能，正確處理與文化行政管理機構、文化事業單位的關系。行業自律需要得到外界給予的各種激勵，更需要從自身出發制定文化產業的行業激勵措施，通過特色激勵機制(如行業表彰、會員升級)充分發揮行業激勵功能。

(四)激勵性行為

1.文化產業準入過程中的激勵。有關文化產業市場準入立法應該更為激勵，如固定地址、面積、主營業務、設施設備、工作人員、資金經費、盈利情況、安全設施、應急預案等，以增強文化主體活力，給投資者更多的選擇。隨著地方資本、社會資本的進入，文化創意產業是地方經濟發展的驅動因素。(22)Nicola Boccella，Irene Salerno，“Creative Economy,Cultural Industries and Local Development，”Procedia-Social and Behavioral Sciences 223(2016)：291-296．必須使鼓勵民間資本、社會資本進入文化產業與地方經濟發展密切關聯，制定優惠合理的準入激勵條件。近期網絡主播負面事件頻出，以后網絡文化、創意文化等新興文化產業必須持“照”上崗，依“照”獲取激勵。

2.文化產業運行過程中的激勵。加強文化市場調查與日常監管，針對智慧時代及時更新、增加相關激勵類型，更有效地維持、推進文化產業的有序運行。積極應對文化市場突發事件(如重大治安事件、互聯網途徑傳播造成嚴重負面影響等)，及時啟動文化市場突發事件應急激勵機制(如物資、人員、場所)，全力進行應急處置。借助“一帶一路”、北京冬奧會、智慧社會建設等時代大事件積極加強對外特色文化交流，健全文化交流活動對應的物質性、精神性激勵安排。

3.文化產業退出過程中的“另類”激勵。引入“黑名單”制度，包括文化產品黑名單和經營主體黑名單。黑名單的標準可以參考不利于國家安全、民族團結、宗教信仰自由、抵制黃賭毒、公序良俗等因素。列入黑名單之后，未能及時改正的，積極促使其退出文化產業(市場)，因此,需要有相應的激勵機制加以規范。當然，這種激勵機制比較特別、“另類”，能輔助其妥善解決退出前后的法律糾紛、履行法定義務。

(五)與“激勵性”相悖的責任形式

1.與“激勵性”相悖的民事責任。民事責任是法律責任的基礎類型，我國文化法律中均作了相應的規定。例如，我國《文物保護法》(2017年)第65條規定，違法造成文物滅失、損毀的，依法承擔民事責任。文化產業的激勵性立法的民事責任主要是違約責任、侵權責任，因同一行為同時承擔侵權責任、行政責任、刑事責任，但出現侵權人的財產不足以支付的情況時，應先承擔侵權責任。

2.與“激勵性”相悖的行政責任。相關文化市場主體行政責任條款包括：警告，責令改正，罰款，限期停業整頓，取締，沒收違法物、違法所得和從事違法活動的專用工具、設備，吊銷許可證，變更登記，注銷登記，吊銷營業執照，不得擔任相關單位的法定代表人或者主要負責人，不得從事相關業務，降級、撤職直至開除的處分等。值得關注的是特定場所和特定活動的行政責任。以娛樂場所為例，娛樂活動應制定嚴厲的行政責任條款，如停業整頓、取締活動、撤銷娛樂經營許可證、吊銷娛樂經營許可證、吊銷營業執照等。

3.與“激勵性”相悖的刑事責任。刑事責任是文化產業的激勵性立法對文化產業較為嚴重的違法行為的懲罰。我國《文物保護法》(2017年)規定了應追究刑事責任的事項。例如，“盜掘古文化遺址、古墓葬的”,“故意或者過失損毀國家保護的珍貴文物的”。參考國務院《大型群眾性活動安全管理條例》(2007年)的規定，發生重大傷亡事故、治安案件，依法追究刑事責任。

五、余論：文化產業激勵性立法的未來航向

文化產業是國家綜合國力和核心競爭力的嶄新體現，是社會主義建設的嶄新標志。中華文化有著悠久的歷史，并得到良好的傳承。我國文化產業發展必須弘揚中華優秀文化，在激勵性立法當中體現國家文化魅力。應當落實全國人大常委會立法規劃，制定文化產業的統合立法(即文化產業的激勵性立法)，以統領文化產業各類立法，形成文化領域的整體法律構造。財稅激勵、金融激勵是現有激勵性立法的“兩大支柱”，既要獨立立法對文化產業加以激勵，也應融合到文化產業的激勵性立法之中，協同激勵文化產業發展。由此觀之，激勵性立法必將有助于提升我國文化產業發展潛力和國際競爭力，體現中國優秀文化魅力。

事實上，世界各國文化產業發展均需要激勵性立法。基于各國國情不同、文化產業發展狀況不同、法律體系不同，激勵性立法的具體表現形式也各有差異。這是正常的，也是必然的，符合世界立法發展趨勢。激勵性立法不能僅停留在立法形式上，更重要的是看實質內容，這與世界各國的立法語言、立法技巧有關。換言之，公眾需要的是真正的激勵性立法，而非形式性的規定。相關規定是否真的具有激勵作用，必須通過暢通途徑實現。激勵性立法在各國文化產業的具體適用，必然存在各種問題，從中可以歸納經驗、吸取教訓，從而不斷完善。