在國家治理中發揮黨的統籌協調作用

◎ 羅宗毅 全國政協委員、原中央黨校教育長

完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化是黨的十八屆三中全會提出、十九大進一步明確的我國全面深化改革的總目標，是我國社會主義制度的自我完善和黨的執政方式的轉型升級。

中國共產黨作為執政黨，是推進國家治理現代化的領導者、組織者和實施者，是領導人民進行國家治理的核心力量。堅持和加強黨的全面領導，必須貫徹到國家治理的各個層面、各個環節，充分發揮黨在國家治理中的統籌協調作用。

發揮黨在國家治理中的統籌協調作用，需要在思想理論上弄清楚為什么要統籌協調、誰來統籌協調、統籌協調什么以及如何統籌協調等幾個問題，這些問題關系黨在國家治理體系中的領導地位、領導作用、領導方式、領導內容等諸多方面。我想從系統論角度對這些問題談點個人粗淺的認識。

一、為什么要統籌協調

國家治理是一項涉及多主體、多領域的系統工程，需要各相關主體在黨的領導下各司其職、相互配合、協同推進，以確保國家治理堅持正確方向、形成治理合力。

在現代國家組織結構中，專業化分工把各類組織整體分割為相互分離的專業化部門，每個部門的工作目標、工作職責、工作重點、權力劃分各不相同。針對同一個公共問題，各部門有著不同的價值觀和行為取向，難免出現推諉扯皮、“分工而不合作”現象，導致治理效率低下。這種治理分權化、部門化、碎片化的問題，過去在政府部門之間多有發生，通常由政府出面協調解決。

隨著國家治理現代化的推進，我國正在逐漸改變過去那種政府包攬一切、管理一切的全能政府模式。國家治理和社會治理主體由一元變多元，除了政府之外，公民、企業、民主黨派、社會組織等廣泛參與到國家治理的方方面面中來。“共建、共治、共享”，“法治、徳治、自治”正成為當下基層社會治理的普遍形式。在治理主體多元化的情況下，如果不加強黨的領導，沒有黨的統籌協調，就沒有民主基礎上的集中，形不成“最大公約數”的意見，必然導致莫衷一是，議而不決，決而不行的混亂局面。面對新形勢新問題，必須把黨的統籌協調貫穿到國家治理和社會治理的各個方面，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，推動人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織等在黨的統一領導下協調行動，促使各類治理主體提高能力和效率、增進協調和配合，增強國家治理的系統性、整體性、協同性，形成集成效應，全面提高國家治理能力和治理水平。

二、誰來統籌協調

國家治理需要尋求合力，合力的形成要靠統籌協調。那么，誰是統籌協調的主體呢？需要分事項、分層次具體分析。如前所述，有些治理事務本身就是政府職權范圍內的事，需要政府各職能部門相互配合來完成，政府出面協調就可以了；有些事涉及人大、政協、法院、檢察機關甚至軍事領域，超越了政府職權范圍、就需要各級黨組織出面協調了。

例如，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，能在堅持中國共產黨領導的同時，充分發揮各民主黨派的力量，集中各民主黨派和各階層人士的智慧，同心協力推進中國特色社會主義偉大事業。中國共產黨對人大、政府、政協等各機構的領導和支持，有利于集中各種力量，統一意志步調，協調各種資源，把黨和人民的意志和主張迅速轉化為國家的意志和法律，轉化為推動中國特色社會主義事業發展的強大合力。

黨的領導是中國特色社會主義的本質特征。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。堅持黨的領導，最根本的是堅持黨中央權威和集中統一領導。在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮中軍帳的“帥”，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。沒有黨中央權威和集中統一領導，就會出現群龍無首、各自為政、一盤散沙的局面。同時，堅持黨的領導，也必須強化各級黨組織在同級組織中的領導地位。黨的領導是全覆蓋、全貫穿的，要靠一級一級黨組織來實現，沒有各級黨組織堅強有力的領導，黨中央的集中統一領導就會淪為空話。

這次黨和國家機構改革一個重要特點，就是貫穿了堅持和加強黨的全面領導這一改革的政治主題。改革以國家治理體系和治理能力現代化為導向，著眼完善保證黨的全面領導的制度安排，統籌設置黨政機構，統籌黨政軍群機構改革，強化黨的組織在同級組織中的領導地位，推動形成黨總攬全局、協調各方的領導體系，確保黨的全面領導落到實處。

三、統籌協調什么

國家治理作為一個大系統，橫向看，有經濟、政治、文化、社會、生態等多個領域；縱向看，有中央、省、市（州）、縣（區）、鄉鎮多個層次。實施國家治理，必須全面分析和把握治理系統的現實狀況，包括國家大系統與各個領域的關聯狀況、各個領域對國家大系統的影響狀況、各領域之間相互聯系和相互影響的狀況、各領域內部要素之間的關聯狀況等，以便統籌協調各方面的改革和各領域的治理，系統推進國家治理現代化。從系統分析的角度看，發揮黨在國家治理中的統籌協調領導力作用，應主要著眼于以下幾個方面的統籌協調，即縱向協調、橫向協調、難點協調、源頭協調。

（一）做好上下層次間的縱向協調

系統原理告訴我們，系統中各個層次具有分層自主性。這種分層自主性常使各層次的目標與系統總目標發生偏離，但高層系統對低層系統具有影響力和調控力，能使低層系統產生高層系統所希望的目標行為。

我國的國家結構是單一制，從中央到地方形成自上而下的各級各類組織機構。在上下各級各類組織機構中，黨是領導一切的。黨的領導作用發揮如何，決定各層面系統治理的狀況。而在黨的組織系統中，下級服從上級、全黨服從中央是根本組織原則。這種領導與被領導、命令與服從關系貫穿于從中央到地方各級，各級黨組織正是依托自上而下的目標引領機制和組織協調機制，推動各層次間的目標協同。十八大以來，黨中央提出統籌推進“五位一體”總體布局、協同推進“四個全面”戰略布局；反復強調各級組織和黨員領導干部要增強“四個意識”，就是為了更好的凝聚共識，樹立共同目標追求。

（二）做好部門間的橫向協調

鑒于國家治理存在分權化、部門化、碎片化現象和多元主體參與治理的情況，為整合資源，提升國家治理效能，需要發揮黨的統籌協調作用，做好部門之間的橫向協調，統籌配置資源、推動部門協調聯動、形成治理合力。比如，為加強對反腐敗工作的集中統一領導，實現對公權力監督的全覆蓋，促進執紀執法貫通，推進紀律監督、派駐監督、巡視監督協調銜接，推動黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督有效貫通，需要在黨的領導下，深化紀檢監察體制改革，構建黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，使反腐敗工作決策指揮、資源力量整合、措施手段運用上更加協同高效，形成以黨內監督為主、其他監督相貫通的監察合力。

（三）做好針對難點問題的綜合協調

國家治理和社會治理中不少事務需要多個部門齊抓共管，發揮合力。即使部門分工明確、邊界清晰，也需要相互間有效的銜接，才能達到治理效果。當面對跨界復雜的公共事務問題時，治理部門可能因為治理權限問題產生部門沖突，或者在部門利益驅動下爭著管；或者因為部門利益小治理難度高而相互推諉，導致無人管，這種部門碎片化模式在治理實踐中經常陷入“邊界沖突”，導致治理失靈。解決這類治理沖突、打通治理堵點、消除治理空白點，需要各級黨組織或政府的統籌協調。

（四）做好結構優化的職能協調，構建協同治理長效機制

機構設置不合理、職能配置不恰當，各個治理主體部門存在職能模糊、交叉、重疊、空白的地方，是導致治理效能不高的重要根源。需要發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，從源頭著手，深化黨和國家機構改革，優化配置部門機構，對各部門的職能、職責進行科學的界定，明確部門治理責任，促使各類國家機關提高能力和效率、增進協調和配合，防止出現相互掣肘、內耗嚴重的現象。

四、怎樣統籌協調

明確堅持黨的領導，并不意味著黨的領導可以對國家機關和公共事務直接加以干預。黨的領導主要內容可以概述為：通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導，確保國家治理和社會發展不脫離社會主義的前進方向。

（一）通過發揮黨的政治領導力來統籌協調

政治領導，主要是政治路線、方針、政策的領導。中國共產黨針對不同時期革命建設改革的目標任務，制定和貫徹黨的路線、方針和政策，保證黨的事業、國家的發展始終沿著正確的方向前進。發揮黨的政治領導力主要體現在“四個善于”上，即善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志；善于使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員；善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導；善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。

（二）通過發揮黨的思想引領力來統籌協調

黨的思想領導，即堅持用馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想武裝全黨、教育人民，鞏固全黨全國各族人民團結奮斗的共同思想基礎。通過形式多樣的宣傳工作、輿論引導工作、思想政治工作，廣泛深入宣傳黨的理論和路線方針政策，把黨的重大工作部署落實到基層，把黨的主張變成全黨全國人民的自覺行動，形成統一思想、統一意志、統一行動的強大合力。

（三）通過發揮黨的群眾組織力來統籌協調

黨是國家治理主體的領導核心和主導力量，人民群眾是國家治理的主體。要堅持以人民為中心的理念，堅持群眾在基層社會治理中的主體地位，健全完善黨組織領導下的居民自治機制、民主協商機制，以開放性架構吸納各方力量參與社會治理，同時發揮黨組織在群眾自治中的價值引領、組織動員、支持服務、統籌協調作用，引導動員群眾依靠自己的力量創造自己的幸福生活。

（四）通過發揮黨的社會號召力來統籌協調

對于政黨而言，社會號召力是指政黨對于全社會的影響能力、凝聚能力、動員能力、引領能力。在社會思想多樣化、利益多元化、就業方式和生活方式多樣化現實情況下，發揮黨的社會號召力，就是要做好組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾工作，把廣大群眾緊緊團結在黨組織周圍，組織引領群眾聽黨話、跟黨走；動員不同的社會群體、階層和力量圍繞黨所倡導的價值理念、政治目標和社會愿景團結起來并付諸行動，形成奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的磅礴力量。