學前教育立法“征求意見稿”是對“深改意見”的繼承與超越

王海英

《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》的發布，引起了社會各界的廣泛關注與熱議。尤其是“發展學前教育應當堅持政府主導，以政府舉辦為主”“政府及其有關部門舉辦，或者軍隊、國有企業、人民團體、高等學校等事業單位、街道和村集體等集體經濟組織等利用財政經費或者國有資產、集體資產舉辦的幼兒園為公辦幼兒園”“小區配套幼兒園辦成公辦園”“政府可以向民辦幼兒園購買普惠性學前教育服務”等內容成為熱議的焦點。其實，此次立法征求意見稿的大多數內容都是對既往政策的系統性梳理與繼承，尤其是對2018年頒布的《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱“深改意見”）的延續與拓展。

一、“征求意見稿”對“深改意見”的繼承

“征求意見稿”合計有75條，其中大多是對“深改意見”的承繼與強化，主要表現在以下五個方面。

1.學前教育的“性質制度”“方針目標”“管理體制”“政府責任”的一致性。無論是“深改意見”還是“征求意見稿”都明確“學前教育是學校教育制度的起始階段，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業”；強調未來的發展目標是“大力發展普惠性學前教育資源”“促進學前教育事業普及普惠安全優質發展”；明確“學前教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制”；同時，強調“國家普及學前教育，構建覆蓋城鄉、布局合理、公益普惠的學前教育公共服務體系”的政府責任。

2.對普惠性幼兒園采用劃撥土地方式的一致性。“深改意見”第四條中強調“把普惠性幼兒園建設納入城鄉公共管理和公共服務設施統一規劃”，“征求意見稿”第十九條中也強調“將普惠性幼兒園建設納入城鄉公共管理和公共服務設施統一規劃，……并按照教育用地性質劃撥土地，不得改變用途”。同時，無論是“深改意見”還是“征求意見稿”都強調“把發展普惠性學前教育作為重點任務”。

3.在公辦民辦教師待遇上的一致性。“深改意見”第五條“大力加強幼兒園教師隊伍建設”中有5條相關規定，“征求意見稿”中關于教師方面的法條有11條，在教師資格、地位和待遇、職業規范、教師培訓等方面的內容表述具有較大的相似性。在“深改意見”中，關于教師待遇，特別強化了“民辦園要參照當地公辦園教師工資收入水平，合理確定相應教師的工資收入。各類幼兒園依法依規足額足項為教職工繳納社會保險和住房公積金”。在“征求意見稿”中也規定“民辦幼兒園應當參照當地公辦幼兒園同類教師工資收入水平合理確定教師薪酬標準，依法保障教師工資待遇，依法繳納社會保險”。

4.民辦園逐利限制上的一致性。“深改意見”第七條中強調“社會資本不得通過兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協議控制等方式控制國有資產或集體資產舉辦的幼兒園、非營利性幼兒園”“民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼兒園資產”。“征求意見稿”的第二十七條中再次強化，“社會資本不得通過兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協議控制等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園”“幼兒園不得直接或者間接作為企業資產上市。上市公司及其控股股東不得通過資本市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發行股份或者支付現金等方式購買營利性幼兒園資產”。該法條從法律上明確了幼兒園與社會資本之間的限制性關系。

5.在財政投入與經費保障方面的一致性。“深改意見”第四條中對“優化經費投入結構”“健全學前教育成本分擔機制”“完善學前教育資助制度”等方面的制度設計，也體現在“征求意見稿”的第61～65法條中。譬如，共同強調“學前教育實行政府投入為主、家庭合理負擔，其他多渠道籌措經費的機制”“地方各級人民政府應當科學核定辦園成本，以提供普惠性學前教育服務為衡量標準，統籌制定財政補助和收費政策，合理確定分擔比例”等。

二、“征求意見稿”對“深改意見”的超越與深化

“征求意見稿”在以下五個方面超越“深改意見”，表現出國家發展公益、普惠、安全、優質普惠性學前教育的決心與智慧。

1.從“政府主導、公民辦并舉”到“政府主導、政府主辦”。“深改意見”第三條基本原則中提出了“政府主導、公民辦并舉”，強調“落實各級政府在學前教育規劃、投入、教師隊伍建設、監管等方面的責任，……牢牢把握公益普惠基本方向，堅持公辦民辦并舉，加大公共財政投入，著力擴大普惠性學前教育資源供給”。而“征求意見稿”第六條則提出“發展學前教育應當堅持政府主導，以政府舉辦為主，大力發展普惠性學前教育資源，鼓勵、支持和規范社會力量參與”。

這一調整意味著未來學前教育的發展將以“政府主導、政府主辦”為發展方向，突出強調了各級政府在發展普惠性學前教育中的法律責任。在第八章法律責任第六十六條（政府責任）、第六十七條（領導責任）中再次強化了履職不力應當承擔的法律后果。

2.從狹義的公辦園到廣義的公辦園。“深改意見”中隱含的公辦園定義是指傳統的狹義的公辦園，即由國家機構利用財政性經費舉辦的幼兒園稱為公辦園。譬如，在第七條“積極挖潛擴大增量”中指出“充分利用騰退搬遷的空置廠房、鄉村公共服務設施、農村中小學閑置校舍等資源，以租賃、租借、劃轉等形式舉辦公辦園”。而“征求意見稿”第十八條中則強調“政府及其有關部門舉辦，或者軍隊、國有企業、人民團體、高等學校等事業單位、街道和村集體等集體經濟組織等利用財政經費或者國有資產、集體資產舉辦的幼兒園為公辦幼兒園”；在第二十六條中再次強調“任何組織或者個人不得利用財政經費、國有資產、集體資產舉辦或者支持舉辦營利性幼兒園”“公辦幼兒園不得轉制為民辦幼兒園。公辦幼兒園不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦幼兒園和其他教育機構”。

調整后，公辦園的外延有了兩個方面的重大變化：第一，舉辦主體不再是單一的國家機構，還包括軍隊、國有企業、人民團體、高等學校等事業單位、街道和村集體；第二，經費來源不再是純粹的財政性經費，還包括國有資產、集體資產。

3.小區配套幼兒園：從辦成公辦園或普惠性民辦園到只能辦成公辦園。“深改意見”第八條中規定小區“配套幼兒園由當地政府統籌安排，辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園”。而在“征求意見稿”第二十條“配套建設”中，則規定“新建居住社區（居住小區）……作為公共服務設施，產權移交地方人民政府，用于舉辦為公辦幼兒園”。

這一調整體現了前款“政府主導、政府主辦”的精神，彰顯了國家辦人民滿意的普惠性學前教育的堅強決心和政治勇氣，也為將來把“普惠性學前教育”納入政府“基本公共服務”范疇做了強有力的鋪墊。

4.普惠性民辦園：從綜合扶持到以財政手段為先的綜合扶持。“深改意見”第九條中規定“通過購買服務、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等方式，支持普惠性民辦園發展”，而在“征求意見稿”第六十四條中則強調“地方人民政府應當通過財政補助、政府購買服務、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等多種方式，支持普惠性民辦幼兒園發展”。在第六十三條中再次強調“地方各級人民政府應當科學核定辦園成本，以提供普惠性學前教育服務為衡量標準，統籌制定財政補助和收費政策，合理確定分擔比例。省、自治區、直轄市人民政府制定并落實……普惠性民辦幼兒園生均財政補助標準”。

這一調整意味著政府對普惠性民辦幼兒園的扶持政策不再是象征性綜合政策，而是優先強調財政補助；不是各地目前探索的生均公用經費補助，而是“以提供普惠性學前教育服務為衡量標準”的生均財政補助標準。這一變化意味著政府要切實加大對普惠性民辦幼兒園的財政扶持力度，真正推動普惠性學前教育的可持續發展。

5.營利性民辦幼兒園收費：從自主定價到政府價格指導和收益限制。“深改意見”第十一條中指出“非營利性民辦園（包括普惠性民辦園）收費具體辦法由省級政府制定。營利性民辦園收費標準實行市場調節，由幼兒園自主決定。地方政府依法加強對民辦園收費的價格監管，堅決抑制過高收費”，而在“征求意見稿”第三十七條中規定“縣級以上地方人民政府及相關部門依法對營利性民辦幼兒園實行價格指導和成本審核，加強對公辦幼兒園和非營利性幼兒園收費的監管，遏制超成本過高收費”。同時，在第五十六條中再次強調“營利性民辦幼兒園收費標準由幼兒園根據核算的生均成本合理確定。省、自治區、直轄市人民政府可以根據實際制定具體辦法，對舉辦者獲得收益的合理范圍作出規定”。

這一調整意味著在未來的幼兒園收費將迎來“全面限價”時代，不僅公辦園、普惠性民辦園、非營利性民辦園要接受政府指導價，實行最高限價標準，營利性民辦園也不能采取自主收費獲得過高收益。

在當下中國的社會經濟背景下，無論是“深改意見”還是“征求意見稿”都有一些暫時無法化解的困境，譬如，0～3的普惠性托育服務、把普惠性學前教育納入政府基本公共服務、幼兒教師待遇的實質性保障、政府學前教育財政性支出占GDP或教育財政性經費的比例、以公共財政投入為主的農村學前教育成本分擔機制等還未得到有效重視。我們期待在未來的學前教育法制建設中，這些制約學前教育可持續發展的問題能夠得到解決。