行政復議能否加重處罰？

胡珊

案例

2017年3月7日下午4點多，在北京西城區某住宅小區里，三名婦女因為一點小事發生了激烈的爭執，最后竟然動手打了起來。

其中一名婦女的丈夫王某看到妻子以一敵二，感覺妻子吃了虧，就叫來一個朋友一起加入“戰斗”，將與其妻動手的婦女張某打傷，雙方為此鬧進了派出所。

警方調查后認為，王某伙同他人將張某打傷，違反了《治安管理處罰法》第四十三條第一款的規定，“毆打他人的，或者故意傷害他人身體的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款”，決定給予王某行政拘留七日，并處罰款二百元的處罰。

但王某不服，認為他上前的所有動作都是為了阻止張某等人繼續毆打其妻，并沒有出手傷人的意思，因此向區政府申請行政復議，請求撤銷對他的處罰決定。

可區政府在審查區公安分局的處罰決定后發現，王某毆打他人的行為，還存在一個“結伙”的情節，這是《治安管理處罰法》規定的加重處罰情節。按照《治安管理處罰法》第四十三條第二款第一項的規定，“結伙毆打、傷害他人的，處十日以上十五日以下拘留，并處五百元以上一千元以下罰款”，區公安分局對王某的處罰適用法律錯誤，明顯屬于罰輕了。同年7月13日，區政府做出復議決定，撤銷了區公安分局對王某的處罰決定。

同月25日，因不服區政府的復議決定，王某向法院起訴，請求撤銷這一決定。

北京市第四中級人民法院認為，具體行政行為適用依據錯誤，行政復議機關決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新做出具體行政行為。但《行政復議法實施條例》同時規定，行政復議機關在申請人的行政復議請求范圍內，不得做出對申請人更為不利的行政復議決定。這種不利既包括復議機關不得直接做出對申請人更為不利的復議決定，也包括復議機關不得以撤銷等方式間接導致對申請人更為不利的結果。盡管區政府沒有在復議決定書中直接變更原行政行為，也沒有在做出撤銷決定的同時要求區公安分局重新做出行政處罰決定，然而該行政處罰系毆打他人事件引起，處罰決定被撤銷后，區公安分局必然會重新做出行政處罰決定，而重做的決定必將導致對王某更為不利的后果。

據此，法院判決區政府做出的行政復議決定適用法律法規錯誤，應予以撤銷，并責令區政府在法定期限內對王某的行政復議申請重新做出處理。

一審宣判后，雙方當事人均未提起上訴。

說法

此案在2017年被列入北京市的十大行政訴訟案例，法官在判決中援引的行政法原則叫“不利變更禁止原則”。

不利變更禁止原則是現代許多國家和地區指導與規制復審程序的一項基本原則，其意義在于體現程序正義、訴辯平衡以及權利對權力的制約。它的基本含義是指，復審機關對申請人提交其復審的案件，在做出處理決定時原則上不能將申請人置于較復審前更加不利的境地。就是說，既不能加重申請人的法律責任，也不能減損申請人的既得利益，申請人的負擔不得因申請復審而超過復審之前。

不利變更禁止原則發端于德國的刑事訴訟制度，在我國稱為“上訴不加刑”制度。之后逐漸擴展到民事二審程序、行政救濟程序中，成為復審制度中的一項普遍原則。在行政救濟程序中，不利變更禁止原則幾乎貫穿了行政處罰中當事人抗辯的所有環節，在申辯、復議、起訴、上訴、再審等環節都有所體現。

之所以要確立禁止不利變更原則，一方面是為了消除當事人對申請復審會帶來不利后果的顧慮，保證復審制度的貫徹落實，不致形同虛設。行政復審過程中“加重處罰”可能性的存在，會導致行政相對人基于“被加重處罰”的擔憂而不能有效地行使其復審權利。行政復審制度保護行政相對人合法權益的權利救濟功能將無法發揮。

另一方面，禁止不利變更原則的確立也是基于國家權力對于公民權利的謙抑。以行政復議為例，原行政機關和復議機關都代表國家，原行政機關因遺漏違法事實做出不完整的行政行為的責任本應由國家承擔。但如果允許復議機關或原行政機關對其加以修正，加重申請人的責任，這相當于把公權機關的錯誤責任轉嫁到了申請人的身上，讓個人來承擔公權機關所犯下的錯誤。這是不公平的，違背了行政復議的立法目的。

但需要指出的一點是，不利變更禁止原則并不限制行政機關的自行糾錯。對違法或不當的行政行為，行政機關具有自行糾錯的權力和職責。不過，自行糾錯須遵守法定的程序，需要考量糾錯的尺度。對基于自由裁量權做出的行政行為，只要在合理范圍內，按照法的安定性和信賴利益保護的要求，就不得輕易改變，尤其是不得做不利于相對人的改變。一般只有在該行政行為的瑕疵足以影響到實質處理結果時，行政機關方可采取足夠審慎的態度進行糾錯，以免構成濫用職權或者明顯不當。■