生態公益林建設存在的問題及法律保護建議

吳金

（湖南省長沙縣自然資源局北山林業站 湖南長沙 410100）

1 集體林權改革的原因與發展

近些年，中國社會主義市場經濟日益成熟，相應的林業產權歸屬問題卻沒有解決，導致許多從事林業工作的農民感到利益沒有得到保障，于是積極性和生產力都降低了許多。首先，從事林業的農民并沒有因此獲得高收入，積極性很差，這是很現實的問題，必須進行林權改革改善農民的經濟狀況，鼓勵更多農民從事林業工作，幫助農民脫貧致富的同時解決生態問題。其次，需要改變傳統林業生產方式，開發更多的相關產業，實現經濟建設與環境建設并行。最后，我國實行的社會主義市場經濟制度已經進入發展的關鍵節點，林業要加快改革步伐，推進相關產品市場化，為此需要推進產權市場化。

農民是這次集體林制度改革的主要受益者，農民得到了很多好處。一是激發了許多農民的積極性，讓更多的農民主動加入林業生產，有助于生態建設。二是提高了農村收入，使得農村經濟環境變好，使更多人有足夠的啟動資金發展林業。三是幫助農村獲得了新的活力，農民獲得更多的工作機會，可以根據自己的實際情況去選擇工作，解決了許多農村人員難就業問題。

2 公益林保護存在的問題

2.1 公益林的相關法規不完善

首先，中國法律法規并沒有一個明確的生態公益林法律概念，許多法規的管理對象不明確或者不完整，這使得國家法律無法對生態公益林進行實質性地保護。其次，生態公益林的管理往往是不同部門每一個管一部分，管理者無法確定自己的管理權限，甚至有些部門都沒有配備相應的管理人員。不同部門既然無法做到協調管理，往往出現交叉管理或沖突管理，對于各自的管理區域、權限不明確，不如進行統一管理，成立一個部門進行管理，明確權限與區域。一些地方沒有出臺針對生態公益林保護的法規或者法規不明確，這使得不同級別的管理人員無法進行適當的管理，無法根據各地具體法規進行管理，導致一些法規形同虛設。最后，已經出臺的相關法律法規缺乏力度，無法形成真正的威懾。中國出臺了《森林法》等一系列法律法規，但是都還處于探索階段，不完善。比如《森林法》對森林進了類型劃分，但并沒有出臺針對性的管理方案，沒有建立健全的保護制度，對于森林的經營以及商業管理上不夠明確，出現管理混亂。

2.2 森林區劃與集體和農民的權益問題

對于公益林與商業林的劃分會影響到農民與集體的收入，許多地方沒有進行足夠的調查，采取的是一刀切的劃分，與當地的實際情況不符。政府進行劃分之前沒有進行實地調查，更沒有與利益各方進行交流，許多農民在甚至對于這一劃分工作毫不知情，這是非?；闹嚨?，因為農民與及提示這次劃分的直接利益相關方。進行生態林與商業林的劃分之前，需要征詢農民的意見，取得認可，否則先斬后奏，會引發利益各方的矛盾，影響林業與生態建設的發展。

2.3 林農積極性不高

一方面，處于經濟效益考慮，農民會優先種植投資少、生長快、經濟效益高的樹種，對于同樣具有生態效益但是經濟效益不高的樹種不予理睬。另一方面，農民不具備對木材的管理權限，傷害了農戶的積極性。

2.4 公益林生態補償問題

中國現階段對于生態補償還處在一些問題，影響到農戶的收益。首先，生態補償的來源單一，主要依靠國家財政補貼，不夠市場化，增加財政壓力，不利于持續發展。其次，一些對象沒有拿到生態補償另一些又重復領取了生態補償，出現管理混亂，需要建立統一的補償機制。再次，對于參與生態林建設的人員無法進行等價值的補償，主要是因為國家財政無法拿出相應的資金，社會與市場有沒有建立相應的補償機制。最后，還是各部門之間不夠協調，導致生態補償的管理出現混亂，這是最主要的原因。

3 公益林保護的法規與制度建議

3.1 完善公益林管理的相關法規與制度

公益林主要目的在于盈利，這是不同于商業林的特點，建設公益林主要是為了發揮在生態效益，促進生態建設。政府作為生態林的控制者，需要建立健全相關的法律法規，還要承擔起保護與建設的責任。法律法規的核心在于明確生態林建設中的一系列操作標準，以及相應的人員利益保障，核心在于增強從業人員的素質，保護生態林，解決現存的問題，實現生態公益林既能實現生態效益又能保障農戶的利益。

3.2 設立公益林正常的納入與退出機制

在實際工作過程中，有些地方因為要發展，需要征用公益林。由發改委批準的就可以設為相應的商業林，沒有發改委批準的就退出。反之有一塊管理的很好的林地，如想要納入公益林管理卻很慢。市級的需要市政府批準，省級的需要省政府批準，國家級的需要國家批準，這樣走完一套完整的的程序，原本的生態建設就會受到影響，生態效益減弱?？梢赃m度放權到區縣一級，即只需要區縣一級的批準就可以將林納入生態公益林，這樣就可以提高效率。例如，湖南長沙縣在2009 年接到某公司申請占用生態林，當年就獲得了長沙縣區管委會的批準，直到2013 年才得到長沙縣城鄉規劃局的批復，但是該公司非法占用了大量生態公益林，但是由于程序的繁瑣，直到2019 年長沙縣才做出了行政處罰，此時生態公益林已經出現了較大破壞，生態效益銳減，如果可以簡化程序，那么生態公益林就不會出現出現這樣的災難。

3.3 建立科學的法律責任制度

現階段，中國對于生態公益林管理存在多部門職能不同又難以協調，多部門交叉管理會導致缺少管理主體，需要授權某一個部門進行全權管理，其余部門可以提供輔助，但是要明確法律責任主體，進行統一管理。

3.4 調整森林區劃，協調各方利益

需要對森林進行合理區劃，協調商業與生態的利益、農民與公司的利益，實際區劃中，涉及許多問題，可以提高靈活度，比如可以設立一些兼用林，即商業林與生態林兼用。把老百姓房前屋后的林子劃分為“兼用林”。原因是老百姓房前屋后的林地不可避免的有使用情況。所以將其劃分為公益林太過籠統，不符合公益林性質。“兼用林”性質是承擔了商品林和公益林的職能，在不改變林地性質且在農戶意愿下可以改變林地內的部分樹種。這樣可以提高農戶對房前屋后的林地的照顧效率和和生態效益。比如，在北山鎮福安村國家級公益林集體面積為401m2，個人面積為301m2，集體金額為10827 元，個人金額為8127 元；縣級公益林集體面積為869.6m2，個人面積為688.3m2，集體金額為23479.2 元，個人金額為18584.1 元；國家級公益林總面積為44922.8m2，參與戶數3592 戶，縣級公益林總面積14339.8m2，參與戶數1164 戶。

4 結束語

綜上所述，生態林與商業林的協調是集體林權改革的核心，需要各方集思廣益，建立健全法律法規，實現經濟效益與生態效益同步發展。