黨的領導制度體系：內涵、定位、意義與內在邏輯

黨的領導制度體系是黨的十九屆四中全會提出的具有重大意義的新概念，也是一個亟待研究的新議題。本文結合黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中的相關規定和表述，探討黨的領導制度體系的內涵、定位、意義等基礎性問題，進而對黨的領導制度體系的內在邏輯結構進行扼要分析。

一、黨的領導制度體系的內涵與構成

(一)黨的領導制度體系的內涵

黨的領導制度體系是由黨和國家權威機構制定的，明確中國共產黨總攬全局、協調各方的領導核心地位，明確和規范黨在國家治理中的權力配置和“權威-服從”關系，以增進信任、驅動治理、促進發展，提高中國共產黨科學執政、民主執政、依法執政水平為目的，可理解、可執行的規則體系。

1.黨的領導制度體系是明確和實現黨的全面領導的規則體系。這一界定可從三個方面來理解。其一，黨的領導制度體系的基礎是中國共產黨在中國特色社會主義事業中的領導核心地位和在國家治理中的全面領導職能。黨的領導制度體系既是對黨總攬全局、協調各方領導核心地位的制度明確，也是對黨的全面領導職能的制度規范。其二，黨的領導制度體系是由一系列有關黨的全面領導的制度規范構成的，是全面的、系統的，甚至是復雜的，而不是單一的一項制度。其三，黨的領導制度體系是明確的行為規則，是可理解、可執行的。制度理論強調，制度“是一套關于行為和事件的模式，它具有系統性、非隨機性，因此是可理解的”(1)柯武剛、史漫飛：《制度經濟學：社會秩序與公共政策》，商務印書館，2000，第33頁。。制度規則必須清晰、明確，如此，制度的執行者方能準確理解制度的目的、內容、程序和規范要求；制度規定才能具有實施的必要性和可能性。黨的領導制度也是如此。

2.黨的領導制度是由黨和國家權威機構制定通過的。黨的領導制度是國家的權威制度，制度的制定權必須由權威機構掌握。能夠制定黨的領導制度的權威機構是黨和國家有立法權(包括黨內法規和國家法律法規)的機構，有中央和地方兩個層級：中央層級包括中共中央、全國人民代表大會及其常務委員會、國務院等；地方層級包括有制定黨內法規權力的地方黨委、有地方立法權的地方人大和地方人民政府。

3.黨的領導制度的核心是權力配置和“權威-服從”關系。政治制度的核心是明確和規范行動者之間的關系，即權力配置和權利義務關系。對國家治理體系中的領導制度來講，核心是領導者與被領導者之間、領導者之間關系的規范；實質是“權威-服從”關系的確定；結果和表現則是治理權力的配置和權力架構的確定。黨的領導制度體系將國家治理的最高權力賦予中國共產黨，明確和規范了中國共產黨與其他國家治理主體之間的權力架構及“權威-服從”關系，為國家治理提供了基礎性的權力架構，將中國共產黨在國家治理中的領導權法理化，將中國共產黨總攬全局、協調各方的領導核心地位在制度上進一步明確，形成了韋伯意義上的“法理權威”。

4.黨的領導制度體系的功能和目的是驅動治理、增進信任、維護穩定、促進發展, 提高中國共產黨科學執政、民主執政、依法執政水平。憲法和黨章是黨的領導制度體系的基礎制度，明確了中國共產黨擁有國家全面領導權；相關法律法規和黨內法規進一步明確了國家治理權力架構，明確了相關各方權利義務的分配和“權威-服從”關系，是整合國家治理體系、驅動國家治理體系有效運轉的重要保障。制度具有明確預期、增進信賴的作用，黨的領導制度體系讓國家治理的參與方對自己的行為具有合理預期，增進對黨的全面領導的信賴，進而減少社會治理中的摩擦，降低社會治理成本，維護社會政治穩定，推動黨和國家的建設和發展。黨的領導制度體系為黨的全面領導提供了制度依據和模式規范，確保和推動了黨的國家治理行為制度化、規范化，能夠有效提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。

(二)黨的領導制度體系的構成

黨的領導制度體系是由眾多制度規范組成的復雜體系，厘清其內容構成，要先按照不同的標準進行劃分。

1.按制定主體劃分，黨的領導制度體系包括法律法規、黨內法規和傳統慣例。法律法規是由全國人大及其常委會、國務院以及有立法權的地方人大、地方人民政府制定的具有普遍適用性的國家治理制度規則。我國的法律法規是中國共產黨領導下人民意志的體現，廣義上都可歸入黨的領導制度體系范疇。不過，從法律法規的內容看，不是所有的法律法規都與黨的領導制度體系相關，把與黨的領導密切相關的法律法規，如憲法、行政法等，納入黨的領導制度體系更為合適。黨內法規是黨中央和有黨內法規制定權的中央部委、地方黨委制定的黨內制度規范。按照《中國共產黨黨內法規制定條例》，黨內法規主要對四個方面的事項作出規定：黨的各級各類組織的產生、組成、職權職責；黨的領導和黨的建設的體制機制、標準要求、方式方法；黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲、保障；黨的干部的選拔、教育、管理、監督。這四個方面都與黨對國家的領導和黨對自身的治理密切相關，因此，黨內法規都可歸入黨的領導制度體系范疇。傳統慣例是黨和國家在長期實踐中形成的優良傳統和工作方法，是不成文的規定，同成文的制度規定一樣，也是中國共產黨治國理政和協調黨內關系的重要制度規則，是黨的領導制度體系的重要范疇。習近平指出：“對我們這么一個大黨來講，不僅要靠黨章和紀律，還得靠黨的優良傳統和工作慣例。這些規矩看著沒有白紙黑字的規定，但都是一種傳統、一種范式、一種要求。……黨內很多規矩是我們黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例，經過實踐檢驗，約定俗成、行之有效，反映了我們黨對一些問題的深刻思考和科學總結，需要全黨長期堅持并自覺遵循。”(2)《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社，2016，第7-8頁。

2.按制度層級劃分，黨的領導制度體系包括憲制性制度和一般制度。其中，憲制性制度是黨的領導制度體系中最高層級、處于中心地位的法律和黨內法規，具體來說，就是憲法和黨章。憲法和黨章為黨的全面領導提供了憲制依據，明確了中國共產黨在國家的領導核心地位，明確了國家治理的權力架構，明確了黨的領導和國家治理的基本原則，為黨的領導和國家治理的其他制度規定提供了依據?！吨腥A人民共和國憲法》第一條規定：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”《中國共產黨章程》總綱規定：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨要適應改革開放和社會主義現代化建設的要求，堅持科學執政、民主執政、依法執政，加強和改善黨的領導。黨必須按照總攬全局、協調各方的原則，在同級各種組織中發揮領導核心作用。”這兩條規定為黨的全面領導提供了憲制依據。一般制度是依據憲制性制度制定的黨的具體領導制度，如組織制度、決策制度、協調制度、監督制度等。一般制度是憲制性制度的具體化、操作化。全國人大制定的《中華人民共和國公務員法》、國務院制定的《重大行政決策程序暫行條例》、中共中央制定的《黨政領導干部考核工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等，都是黨的領導的具體制度規范。

3.按制度內容劃分，黨的領導制度體系包括組織制度規范、決策制度規范、溝通協調制度規范、監督制度規范、自身建設制度規范等。組織制度是對國家治理的組織體系、權力職能架構的規定。人民代表大會組織法、國務院組織法、國家公務員法、黨支部工作條例、黨組工作條例、黨政領導干部選拔任用工作條例等國家法律和黨內法規，屬于組織制度規范，為黨的全面領導提供了組織體系和權力職能架構設計。決策制度是規范各級黨組織議事決策的制度規范，是實現和體現黨的全面領導的核心制度。國務院制定的《重大行政決策程序暫行條例》、中共中央制定的各種工作條例、“三重一大”(重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用)決策制度等，屬于黨的領導制度體系中的決策制度范疇。溝通協調制度是黨組織之間、黨與非黨組織之間、黨與群眾之間進行信息溝通、情感交流、工作協調的制度規定，為黨的全面領導提供了群眾基礎，減少了阻力和磨擦，確保黨對各方面、各領域的領導更加順利。黨的群眾路線、組織生活、黨內民主、村“兩委”(村黨支部、村民委員會)的關系規定等，都屬于黨的領導制度體系中的溝通協調制度范疇。監督制度是監察和督促國家治理活動中黨員干部遵紀守法的制度規范，是實現黨的全面領導、推動黨的決策的重要制度保障。黨內監督條例、問責條例、領導干部報告個人重大事項制度、干部選拔任用工作監督檢查和責任追究制度以及刑法中的有關制度規定等，都是黨的領導制度體系中具體的監督制度。黨的自身建設制度指黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設、反腐敗斗爭等各方面的制度規范，是黨保持先進性、純潔性的制度保障，也是黨的領導制度體系的基礎性內容。

黨的十八大以來，黨內法規制定更加強調針對性、實效性。《決定》在“堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”部分列舉了六方面的制度，分別是：不忘初心、牢記使命的制度；維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度；黨的全面領導制度；為人民執政、靠人民執政各項制度；提高黨的執政能力和領導水平制度；全面從嚴治黨制度。從《決定》的行文看，并沒有將這六方面的制度視為黨的領導制度體系的全部內容。從黨內法規立法的實際看，將這六方面的制度理解為黨的領導制度體系的核心內容和完善黨的領導制度體系下一步工作的重點內容，也許更為恰當?！稕Q定》中六個方面制度建設的規定和論述，為正確理解黨的領導制度體系的內容、特點和內在邏輯提供了進路。

二、黨的領導制度體系的定位與意義

(一)黨的領導制度體系的定位

黨的領導制度體系的定位，包括中國共產黨的領導在國家治理中的定位、黨的領導制度在國家治理體系中的定位。厘清這兩個層次的定位，能更好地把握黨的領導制度體系的定位。

1.黨的領導在國家治理中的定位：全面領導。中國共產黨作為領導黨，其基本特點在于，“中國共產黨是中國最高政治領導力量，對國家和社會實行‘全面領導’，這是最根本、最高的領導權”(3)郝鐵川：《中國共產黨在憲法中領導黨地位的形成》，《南都學壇》2019年第4期。。習近平強調：“黨的領導必須是全面的、系統的、整體的，必須體現到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和國防軍隊、祖國統一、外交工作、黨的建設等各方面。哪個領域、哪個方面、哪個環節缺失了弱化了，都會削弱黨的力量，損害黨和國家事業?！?4)《習近平關于“不忘初心、牢記使命”論述摘編》，中央文獻出版社、黨建讀物出版社，2019，第119頁。全面領導的基本原則是統攬全局、協調各方，不是直接管理，也不是事無巨細都要出手干預。徐晨光、王小萍指出，“全面”和“一切”的內涵是指黨的領導是通過科學方法加強黨的執政能力，提高黨的領導水平；黨的全面領導、黨對一切工作的領導并不意味著什么事情都要黨來辦，更不意味著黨要包辦代替。(5)參見徐晨光、王小萍：《黨的全面領導：邏輯、內涵與路徑》，《湖南農業大學學報(社會科學版)》2018年第3期。根據不同領域的實際情況，全面領導的方式是不同的。比如，在軍事領域，黨是“絕對領導”；在干部、意識形態、統一戰線等重要領域，黨是直接領導，即黨管干部、黨管意識形態、黨管統戰；對于國家政權機關、政協、人民團體、國有企業等，黨則是通過黨組實行間接領導，既保證這些機關和組織執行黨的指示，又支持其依法開展工作。黨的領導制度既要對黨的全面領導地位進行制度規定，也要根據統攬全局、協調各方的原則，對不同領域的具體領導制度進行規范。

2.黨的領導制度在國家治理體系中的定位：根本制度、統領、圓心。根本制度、統領、圓心，表征的都是黨的領導制度在國家治理體系中的核心地位。根本領導制度，意味著黨的領導制度在國家治理體系中具有最高位置。統領，意味著黨的領導制度貫穿整個國家治理體系，黨的領導制度統攝國家治理體系。圓心，意味著黨的領導制度在國家治理體系中處于中心位置，國家治理體系以黨的領導制度為起點。中國特色社會主義國家制度、國家治理體系是圍繞黨的領導制度體系來規劃和部署的，這是《決定》的一大特點。黨的領導制度在國家冶理體系中的根本制度、統領、圓心定位，依據主要有二。第一，這是由我國的社會主義性質和中國共產黨的領導黨地位、全面領導職能決定的。誰來領導國家，是國家治理體系首要和根本的問題，也是國家治理體系順利運作的根本條件。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，國家治理體系必須體現國家的性質，彰顯中國共產黨的領導黨地位和全面領導職能。第二，這是由黨的領導在國家治理體系中的地位決定的。國家治理體系必須維護和彰顯黨的全面領導地位，體現和實現黨的全面領導；國家治理體系不僅要明確黨的領導制度的根本制度、統領、圓心定位，也要圍繞黨的領導制度進行建構和完善。

(二)黨的領導制度體系的重大意義

黨的領導制度體系的重大價值和意義，可以用兩個“三化”、一個“消除”來概括。兩個“三化”是推動黨的全面領導制度化、規范化、程序化，推動國家治理清晰化、科學化、完善化；一個“消除”是消除對黨的全面領導的誤解與曲解。

1.推動黨的全面領導制度化、規范化、程序化。習近平強調：“推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化?！?6)《習近平談治國理政》，外文出版社，2014，第92頁。制度化、規范化、程序化是治國理政的目標要求，也是黨全面領導國家事務和管理自身的要求。黨的全面領導制度體系，是黨的全面領導從理論化、原則化到制度化、規范化的重大發展，是形成黨領導國家的法理權威的根本途徑。黨的領導制度體系的清晰和完善，將對黨的全面領導制度化、規范化、程序化起到積極作用。比如，“統攬全局、協調各方”是黨的全面領導的基本原則，如何將其制度化、規范化、程序化，是實踐中的一大難點?！稕Q定》對明確黨和國家機構職能體系，健全黨中央對重大工作的領導體制，完善各級黨委(黨組)工作制度等方面的制度建設作了部署，將有效推動“統攬全局、協調各方”原則制度化、具體化、程序化，形成既靈活又有力的體制機制，從而提高黨的領導效能。

2.推動國家治理體系清晰化、科學化、完善化。黨的領導制度是國家治理體系中的根本制度，黨的領導制度體系是國家治理體系的子體系和核心內容，黨的領導制度體系沒有厘清和確定，國家治理體系就難以明晰，難以做到完善和科學。一段時期以來，對我國國家治理體系的認識和規劃存在不少疑惑，實踐推動上遇到不少阻滯，一個重要原因就是黨的領導和黨的領導制度在國家治理體系中地位如何確定、黨的領導制度體系的框架結構是什么等關鍵性問題不清晰、不明確。黨的十八大以來，黨中央提出黨的領導是中國特色社會主義的本質特征、黨的領導是中國特色社會主義的最大優勢、黨的領導制度是我國的根本領導制度等重大命題和論斷，黨的領導、黨的領導制度的定位不斷明晰，對黨的領導制度體系的內容架構、其與國家治理體系內在關系的認識不斷深入，而《決定》就是這些成果的集中表達和體現。概而言之，《決定》對黨的領導制度體系的明確，在一定程度上解決了國家治理體系規劃中的瓶頸性、焦點性問題，對我國國家治理體系的清晰化、科學化和完善具有重大意義。

3.消除對黨的全面領導的誤解與曲解。一段時間以來，社會上對黨的全面領導概念存有誤解，學界也出現了一些質疑黨的全面領導的聲音。有人認為，黨的全面領導是極“左”思想回潮；有人認為，黨的全面領導就是事無巨細直接管理，將出現黨政不分、以黨代政的消極局面；有人認為，中國國家治理中的“一統體制”與“有效治理”存在尖銳矛盾，而黨的全面領導進一步加深了這個矛盾，有效治理更難實現。之所以產生這些錯誤甚至歪曲的認識，一個重要原因是黨的全面領導概念提出后，雖然有理論宣傳跟進，但大多停留在概念和理念解讀，解釋力、說服力有所欠缺。沒有明確清晰的制度框架，因而只能從概念的語言表述來進行“猜想”，確實很難理性、準確地認識和解釋黨的全面領導，從而產生了一些誤解、曲解甚至別有用心的觀點。明確清晰的制度規定是最好的論據，最具解釋力和說服力?！稕Q定》明確了黨的領導制度體系的內涵、框架體系和發展方向，重申我們要建立和完善的是“總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系”，這對于糾正對黨的全面領導的錯誤認識，消除對黨的全面領導的誤解和曲解具有積極意義。

三、黨的領導制度體系的內在邏輯

(一)制度基礎：黨的全面領導實踐

實踐是理論的起點，制度的邏輯是以實踐為基礎，而非以概念為基礎。黨的全面領導實踐是黨的領導制度體系的基礎，也是對制度進行分析的起點。黨的領導制度體系是對黨的領導實踐的總結和升華，體現為制度化、規范化。黨的全面領導實踐及對實踐效果的認知，一定程度上決定了黨的領導制度體系規劃設計的方向和內容。

改革開放以來，中共對黨的領導的實踐與認知，有一個不斷修正和逐步深入的過程。改革開放初期，中共認識到黨政不分、以黨代政的體制弊端，提出加強黨的領導必須改善黨的領導的重要論斷，積極探索政治體制改革，積累了豐富的實踐經驗。黨的十八大以來，面對黨的領導弱化、淡化、虛化、邊緣化的嚴峻形勢，面對管黨治黨寬、松、軟的不利境況，為進一步深化對黨的領導與中國特色社會主義關系的認識，中國共產黨提出了加強黨的全面領導和全面從嚴治黨兩大命題。在政治領導、思想領導、組織領導的基礎上，提出把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機結合起來，強調充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，探索形成了絕對領導、直接領導、間接領導、體制外監督式領導等黨的全面領導的不同實現方式和途徑，形成了一系列的制度創新成果。(7)參見郝鐵川：《中國共產黨在憲法中領導黨地位的形成》，《南都學壇》2019年第4期。黨的領導實踐的經驗和成果，形成了我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，是確定黨的領導制度體系提煉和規劃設計方向和內容的基本依據，集中體現在《決定》中。黨的全面領導既有的實踐和正在開展的實踐，也是進一步健全黨的領導制度體系的基礎所在、依據所在。

(二)基本目標：保證正確發展方向

制度內含明確的目標，目標是決定制度內容設計的重要因素。黨的領導制度體系的目標是多重的，基本目標可概括為“保證正確發展方向”。一是因為方向、道路的極端重要性。方向決定前途，道路決定命運，而制度保證方向正確，為正確的方向服務。二是因為黨的領導的核心功能就是確保黨和國家行走在正確的發展方向和道路上。具體來說，就是鞏固黨的領導地位和堅定中國特色社會主義道路。習近平強調：“共產黨人的斗爭是有方向、有立場、有原則的，大方向就是堅持中國共產黨領導和我國社會主義制度不動搖?！?8)《習近平在中央黨校(國家行政學院)中青年干部培訓班開班式上發表重要講話強調：發揚斗爭精神增強斗爭本領 為實現“兩個一百年”奮斗目標而頑強奮斗》，《人民日報》2019年9月4日。黨的領導制度是國家的根本領導制度，是“管總”的，其目標必然是領導權和發展道路這種事關國家發展方向和命運的根本性問題。

黨的領導地位和中國特色社會主義道路有機聯系、密不可分。黨的領導是中國特色社會主義的本質特征和獨特優勢，如果黨的領導地位丟失了，中國特色社會主義也就不存在了。黨的領導制度體系是對黨的全面領導的制度化、規范化，基本的功能和目的就是確保黨的領導地位不動搖，否則，黨的領導制度體系就失去了存在的根基和意義。因此，黨的領導制度體系保障國家在正確的發展道路上前進，首要的也是直接的是保證中國共產黨的領導地位不動搖。

保證黨的領導地位不動搖、保證在中國特色社會主義道路上前進，是黨的領導制度體系的基本目標、直接目標。而實現中華民族偉大復興的中國夢，實現國家富強、民族振興、人民幸福，是黨的領導和中國特色社會主義道路的目標，也是黨的領導制度體系更為宏大深遠的目標。

(三)價值立場：以人民為中心

“為什么人的問題，是一個根本的問題，原則的問題?！?9)《毛澤東選集》第3卷，人民出版社，1991，第857頁。為什么人的問題，就是價值立場的問題。價值立場是制度的核心要素之一，沒有價值立場的制度是僵死的條文，缺乏合理公正的價值立場的制度將使實踐走向歧途。人民是國家治理體系的當然主體、最大主體，是黨治國理政的根本依靠，以人民為中心的人民立場是黨的領導制度體系的根本價值立場，也是國家治理體系的根本價值立場。習近平強調：“中國共產黨的領導，就是支持和保證人民實現當家作主?！?10)習近平：《習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話(全文)》，《人民日報》2014年9月6日。作為國家治理體系中的根本制度，黨的領導制度要始終堅持人民立場，以人民為中心，以制度權威保證人民在國家治理中的主體地位，確保為人民執政、靠人民執政，保障、發展和實現最廣大人民的利益。

《決定》對黨的領導制度體系的規定始終貫穿人民立場，將以人民為中心制度化。比如，《決定》開創性地提出了建立不忘初心、牢記使命的制度。中國共產黨人的初心和使命，是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興?！稕Q定》強調，要把不忘初心、牢記使命作為加強黨的建設的永恒課題和全體黨員、干部的終身課題，形成長效機制。不忘初心、牢記使命的制度內容有哪些，具體的制度規則如何規定；教育、錘煉和實踐初心使命的方式方法如何，都還需進一步探索。但將不忘初心、牢記使命制度化、長效化，并作為黨的領導制度體系建設第一位的任務，是以人民為中心的價值立場最為生動的體現。又如，《決定》強調，要健全為人民執政、靠人民執政的各項制度。《決定》要求，貫徹黨的群眾路線，完善黨員、干部聯系群眾制度，創新互聯網時代群眾工作機制，始終做到為了群眾、相信群眾、依靠群眾、引領群眾、深入群眾、深入基層；健全聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系，推動人民團體增強政治性、先進性、群眾性，把各自聯系的群眾緊緊團結在黨的周圍。再如，《決定》對健全人民當家作主制度體系進行了規定，強調堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，使各方面制度和國家治理更好地體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務。

(四)核心要義：維護黨中央權威和集中統一領導

從國家領導制度的普遍屬性和要求看，黨的領導制度體系的核心要義，是確認黨中央在國家治理架構中擁有最高的權威，確認黨中央集中統一領導的權力，并將維護黨中央權威和集中統一領導以權威制度的形式進行明確，予以保障，形成清晰明確的權威-服從關系。從中國共產黨自身的屬性特點和國家治理的現實要求看，必須將維護黨中央權威和集中統一領導，作為黨的領導制度體系以及國家治理體系的核心要義。毛澤東指出：“為了建設一個強大的社會主義國家，必須有中央的強有力的統一領導，必須有全國的統一計劃和統一紀律，破壞這種必要的統一，是不允許的?！?11)《毛澤東文集》第七卷，人民出版社，1999，第32頁。習近平強調：“堅持和加強黨的全面領導，首先要維護黨中央權威和集中統一領導。保證全黨令行禁止，是黨和國家前途命運所系，是全國各族人民根本利益所在?！?12)《中共中央政治局召開民主生活會 習近平主持并發表重要講話》，《人民日報》2017年12月27日。事在四方，要在中央。只有黨中央擁有最高的、足夠的權威，“權威-服從”關系得到有效遵從，做到令行禁止，領導制度真正有效，國家治理體系才能順利運轉。

“制度權威是制度落實的基礎，制度只有樹立起權威，才能使人們對其產生敬畏，從而約束人們的行為?！?13)歐陽恩良：《當前黨內學習制度建設的調查與思考》，《新時代馬克思主義論叢》2019年第1期。黨的十八大以來，黨中央陸續制定或修訂《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》《中國共產黨重大事項請示報告條例》等黨內法規，從制度上保證了黨的領導全覆蓋，全黨服從中央、維護黨中央權威和集中統一領導得到了更強有力的制度保障，黨的領導制度體系得到了不斷豐富和完善。《決定》從國家治理體系和黨的領導制度體系的角度，進一步明確了維護黨中央權威和集中統一領導在黨的領導制度體系中的核心和關鍵地位。

中央權威和集中統一領導，是統攝和驅動現代國家治理體系有效運轉的基本要素；維護中央權威和集中統一領導的制度規范，是現代國家治理體系的重要組成部分。中國共產黨的領導是中國特色社會主義的本質特征；維護黨中央權威和集中統一領導，是現代國家治理一般規律與中國實際相結合的具體表現和要求。中國國家治理的實踐證明，以黨的領導制度確認和維護黨中央權威和集中統一領導，與尊重地方、基層和人民群眾在國家治理中的主體地位，調動地方、基層和群眾的治理積極性，不僅并行不悖，而且還是地方、基層和群眾主體性、積極性有效發揮的重要保障。那種認為“一統體制”與“有效治理”天然矛盾的看法是站不住腳的。

(五)基本原則：總攬全局、協調各方

發揮黨的領導核心作用，需要有科學合理的原則指導領導制度設計，并貫穿黨的領導制度體系的始終，這一基本原則就是總攬全局、協調各方。實踐證明，總攬全局、協調各方是黨的全面領導有效的實現形式和要求。只有堅持總攬全局、協調各方，中國共產黨才能適應改革開放和社會主義現代化建設的要求，加強和改善黨的領導，提高科學執政、民主執政、依法執政水平。

習近平強調：“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。”(14)《習近平關于全面建成小康社會論述摘編》，中央文獻出版社，2016，第96頁。這是對總攬全局、協調各方原則最為準確生動的表述?！翱倲埲?、協調各方”表明，黨的全面領導是“牽頭”和“抓總”，是以科學的領導方式調動各方積極性，而不是直接管理，更不是眉毛胡子一把抓，甚至把自己淹沒于各種具體的管理事務中。

《決定》強調，要健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，并就如何更好地在制度上落實總攬全局、協調各方的原則提出了要求。這里略舉幾例。比如，黨中央具有崇高權威，形成有效的“權威-服從”關系，是總攬全局、協調各方的基礎，《決定》強調，要完善堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度，并作了具體部署。又如，總攬全局、協調各方需要組織體系的保障，《決定》要求，完善黨和國家機構職能體系，把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程，推動國家治理參與方協調行動、增強合力。再如，總攬全局、協調各方的一個重要目標，是將黨的全面領導落實到國家治理各領域、各方面、各環節，如何在非黨組織中實現中共黨組織總攬全局、協調各方的職能作用至關重要，《決定》提出，要進一步完善黨領導人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等制度，健全各級黨委(黨組)工作制度。

(六)根本保障：黨的建設

打鐵先要自身硬。中國共產黨是國家治理的領導者，中國共產黨自身的治理即黨的建設，是國家治理體系的重要組成部分，也是黨的領導制度體系的基礎性、保障性內容?！稕Q定》將黨的建設納入國家治理體系和黨的領導制度體系范疇，進一步明確了黨的建設制度在國家治理體系和黨的領導制度體系中的基礎性地位。這既是題中之義，也是一大創新。

改革和完善黨的建設制度，是推進制度建黨，深化全面從嚴治黨的重要工作?！稕Q定》指出了完善黨的建設制度的重點：一是健全不忘初心、牢記使命的制度，這是黨的思想建設制度化的重大命題；二是健全提高黨的執政能力和領導水平制度，包括堅持和完善民主集中制、健全決策機制、改進黨的領導方式和執政方式、完善擔當作為的激勵機制等多個方面；三是完善全面從嚴治黨制度，要貫徹新時代黨的建設總要求，深化黨的建設制度改革，堅持依規治黨，堅持新時代黨的組織路線，健全黨管干部、選賢任能制度，嚴明政治紀律和政治規矩，完善和落實全面從嚴治黨責任制度，完善黨的各方面建設的體制機制；四是完善黨和國家監督體系，重點是健全黨和國家監督制度，完善權力配置和運行制約機制，構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制。