粵港澳大灣區濕地保護的協同治理法制化
——以生態系統功能和服務的提升為目標

李 丹

近年來，黨中央和國務院對濕地保護和修復提出了新的更高要求。2012年，黨的十八大報告明確提出“擴大濕地面積，保護生物多樣性，增強生態系統穩定性”。2015年，《關于加快推進生態文明建設的意見》(中發〔2015〕12號)明確提出全國“濕地面積不低于8億畝”的目標。2016年，《濕地保護修復制度方案》(國辦發〔2016〕89號)提出“建立系統完整的濕地保護修復制度”。2017年，黨的十九大報告提出“強化濕地保護和恢復”。由此可見，我國在濕地保護政策方面的重點從注重濕地面積增加轉向濕地生態系統功能修復。

位于珠江流域下游的粵港澳大灣區，具有嶺南水鄉特色，水網交錯，濕地資源與類型較為豐富，大灣區內每個城市都有獨特的濕地資源。例如，廣州的海珠濕地是全國最大的城央濕地；深圳灣福田紅樹林自然保護區對面是香港米埔自然保護區，兩個保護區一衣帶水連成綠洲；珠海淇澳-擔桿島省級自然保護區是我國為數不多的集森林、野生動植物和濕地生態系統于一體的綜合型自然保護區。2019年，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》以“美麗灣區”為目標，明確提出：“加強濕地保護修復，全面保護區域內國際和國家重要濕地，開展濱海濕地跨境聯合保護。”

開展粵港澳大灣區跨境濕地的聯合保護，需要粵港澳三地圍繞共同的目標進行協同治理，以法制化方式保障和鞏固治理成效。但目前面臨的問題是，粵港澳三地存在“一國兩制三法域”的特殊背景，三地在濕地保護法制方面存在立法體系、立法層級和立法需求的差異。立法體系方面，廣東屬于社會主義性質的大陸法系，澳門受到葡萄牙大陸法系的影響，香港則屬于英美法系；立法層級方面，大灣區內的廣東九市在適用國家和省級立法之余，享有環境保護領域的地方立法權，而港澳擁有高度的立法權；立法需求方面，當前三地的濕地保護需求層次有所不同，廣東側重濕地生態功能修復，香港側重濕地生態系統穩定，澳門側重濕地生態服務效用。

簡而言之，基于濕地生態系統的整體性和區域性特征，理應對粵港澳大灣區濕地進行整體保護和協同保護，其實現則需要粵港澳三地確立濕地整體保護的立法理念，確定提升濕地生態系統服務和功能的立法目標，完善濕地保護協同治理的法律制度。

一、粵港澳大灣區濕地保護協同治理的立法目標導向

(一)粵港澳大灣區濕地整體保護與協同治理的必要性

目前，粵港澳三地由于濕地資源稟賦、環境質量狀況以及生態保護水平不同，其濕地保護的具體目標各異。然而，三地的分割式保護不利于發揮大灣區內濕地生態系統的整體效益，三地的差異性保護不利于促進大灣區內濕地生態效益的公平性。因此，在粵港澳協同建設“美麗灣區”的藍圖之下，對粵港澳大灣區濕地進行整體保護與協同治理十分必要。

1.濕地生態系統的整體性特征要求對其進行整體保護

系統生態學理論表明，整體性是生態系統最重要的特性，是其實質和核心所在。(1)肖顯靜、何進：《生態系統生態學研究的關鍵問題及趨勢——從“整體論與還原論的爭論”看》，《生態學報》2018年第1期。濕地生態系統也是具有獨特整體性的系統，不能將其簡單視為各種要素的組合，山水林田湖草是生命共同體，需要進行一體化保護。與此同時，濕地生態系統的整體保護效益大于分散保護效益，只有形成體系和規模的濕地才能更好地發揮生態系統服務價值，單獨零散的濕地斑塊難以為氣候調節、動物遷徙提供充足功效。《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(以下簡稱《濕地公約》)中關于國際重要濕地衡量標準的修訂，反映出世界各國濕地保護理念的演變，即從對濕地單一要素的保護發展為對濕地生態系統的保護。1971年制定《濕地公約》的初衷是保護濕地中的水禽，1993年以前的締約方大會決議均以水禽作為國際重要濕地衡量標準；1996年才增加魚類作為衡量標準，并對特殊類型濕地進行重點保護；從1998年開始，公約的內涵逐步拓展為對濕地生態系統的整體保護。

粵港澳大灣區濕地的整體保護則更有其必要性，因為珠江三角洲一帶的濕地在自然景觀、地理、氣候和物種等方面具有相似性，尤其是環珠江口的濱海濕地更具有同質性，深圳福田濕地與香港米埔濕地、珠海橫琴濕地與澳門氹仔濕地隔水相望，四地位于珠江口的紅樹林等濱海濕地資源非常豐富。在粵港澳濕地生態系統具有整體性、相似性和緊密性特征的基礎上，三地的分割式保護不利于發揮大灣區內濕地生態系統的整體效益。

2.濕地生態系統的外部性特征要求對其進行協同治理

首先，濕地的生態功能是具有外部性的公共產品。一地的濕地生態效益可以由多地共享，謂之濕地保護的正外部性；一地的濕地生態風險需由多地共擔，謂之濕地破壞的負外部性。雖然通過生態補償制度的實施，在一定程度上可以降低濕地的外部性影響，但生態補償制度主要是依靠經濟手段在事后調整相關方的利益關系，對生態本身的保護和修復還需依靠行政手段的主導，而且對生態功能的事前保護效益也優于事后補償效益。

其次，濕地生態功能的外部性影響到生態效益配置的公平性。當前，粵港澳大灣區內正在進行生物生態廊道和水鳥遷徙廊道的建設。此類廊道的主要作用有二：一是連通破碎生境，以發揮生態系統的規模效益；二是傳遞生態功能，以促進生態系統的整體效益。但應注意的是，大灣區內各濕地保護區的生境破碎化程度不同，生態功能發揮的價值大小不同，保護標準和保護層次也存在差異，這將對生態效益配置產生不利影響。換言之，隨著生態廊道的連通，當生態功能的傳遞在生態系統中自發進行時，優良生態功能的獲益者未必就是付出者。這意味著大灣區內濕地高水平保護地區需要為低水平保護地區的生態狀況“買單”。

綜上，粵港澳三地對濕地的差異性保護不利于促進大灣區內濕地生態效益的公平性。而生態公平是生態文明建設的核心價值之一，粵港澳三地需要通過協同治理方式，消減濕地生態系統的負外部性影響，促進粵港澳大灣區的生態公平。

(二)粵港澳大灣區濕地保護的特殊性與差異性

1.粵港澳大灣區濕地保護面臨困境的特殊性

一方面，受制于地域面積，港澳濕地面積偏小，生態敏感性較強。目前，廣州濕地面積近8萬公頃，深圳濕地面積約5萬公頃，珠海濕地面積逾19萬公頃，而香港濕地面積只有約1萬公頃，澳門路氹濕地保護區只有55公頃。另一方面，由于大灣區內小型濕地的割裂和生態廊道的缺失，其難以充分發揮整體性的生態系統功能。

此外，因粵港澳大灣區地處珠江流域下游，河流多從珠江河口入海，大灣區范圍內的濕地保護面臨水質問題和水量問題雙重疊加的難題。與國內三大沿海城市群的濱海濕地相比，珠江三角洲濱海濕地受圍海造地和中高等污染物輸入的綜合影響強度高于長江三角洲和環渤海灣的濱海濕地。(2)王毅杰、俞慎：《三大沿海城市群濱海濕地的陸源人類活動影響模式》，《生態學報》2013年第3期。粵港澳大灣區與世界級的其他三大灣區相比，在水環境質量、防洪防澇標準、濕地生態功能和濕地管理體制等方面還存在一定差距。

2.粵港澳三地濕地保護目標和管理水平的差異性

粵港澳三地濕地保護目標各異，廣東側重濕地生態功能修復，香港側重濕地生態系統穩定，澳門側重濕地生態服務效用。廣東省濕地資源豐富、種類齊全，其保護的根本性立法目標是“加強濕地資源的保護和管理，改善生態狀況，維護生態平衡，實現人與自然和諧，促進經濟社會可持續發展”。(3)《廣東省濕地保護條例》(2018年修正)第一條。香港濕地保護的主要目標是構建優良領先的生態環境，具體包括以下三個方面：一是防止重要濕地資源喪失；二是盡量減少鄰近發展項目對濕地的不良影響；三是就不可避免的發展項目對濕地造成的損耗作出補償。澳門濕地資源貧乏、斑塊零碎、生物多樣性單一，構建完整的區域生態系統是其濕地保護的主要目標，對建設跨境自然保護區和生態廊道有著迫切需求。

粵港澳三地的濕地保護目標存在差異是由于各自的保護需求和管理水平不同所致。港澳濕地保護的水平優于廣東九市，尤其是香港的濕地保護起步早、經驗多、要求高。香港米埔濕地早在20世紀70年代就受到專業化、法制化的保護。例如，由于濕地是一種過渡性生態系統，具有容易轉變為陸地的脆弱性，世界自然基金會在香港漁護署的許可下定期清除后海灣灘涂上的紅樹苗，從而保護米埔濕地生態系統的穩定性。(4)謝屹、Rubin Chua、Martin Harvey等：《香港米埔濱海濕地的保護樣板》，《中國周刊》2018年第1期。另外，香港特區政府多年來采取多項措施控制后海灣水污染，并立法管制鄰近土地用途，從而全面保護濕地。而現階段廣東省濕地保護的具體工作重點在于促進濕地的保護和修復，劃定珠三角的濕地保護紅線，建成濕地生態保護體系，以濕地公園建設為抓手，同步推進治污治水、環境整治與水網綠化美化。(5)參見《關于大力構建濕地生態保護體系加快珠江三角洲地區綠色生態水網建設的意見》(粵辦函〔2015〕556號)。

(三)粵港澳大灣區濕地整體保護與協同治理的目標

粵港澳大灣區濕地的整體保護與協同治理，要在堅持“一國兩制”方針不動搖的前提下進行，也要遵守我國憲法和港澳基本法中的立法權限規定。粵港澳大灣區濕地整體保護與協同治理的法制化路徑，當前可行且有效的做法是通過三地立法目標的協同，進而帶動法律制度的協調與銜接。

1.粵港澳大灣區應協同設定濕地生態系統管理目標

當前，環境相關學科對“綜合生態系統管理”概念的理解尚有分歧(6)杜群：《規范語境下綜合生態管理的概念和基本原則》，《哈爾濱工業大學學報(社會科學版)》2015年第4期。，其主要原因在于生態系統的復雜性、開放性、動態性和多樣性。然而，這并未妨礙綜合生態系統管理以一種新的理念和策略成為當前生態保護的重點關注對象。正如生態學家所言，生態系統是一種典型的“復雜自適應系統”(7)Simon A. Levin, “Ecosystems and the Biosphere as Complex Adaptive Systems，”Ecosystems 1，no.5(1998):431-436.，與之相關的概念還有“生態系統結構”“生態系統功能”和“生態系統服務”等。生態系統結構是生態系統的組成成分相互作用而形成的相對有序的穩定狀態。(8)Ruhl J B and Salzman J , “The Law and Policy Beginnings of Ecosystem Services，”Journal of Land Use & Environmental Law 22(2007)：157-172.生態系統功能是由生態系統成分通過生物生產、能量流動、分解及營養循環而產生的功效或作用。(9)同上。生態系統服務是自然生態系統及其構成用來維持和滿足人類生活的條件和過程。(10)Richards K,“Nature’s Services: Societal Dependence on Natural Ecosystems,”Pacific Conservation Biology 6,no.2(1997):220-221.三者相互促進和影響，生態系統結構促進生態系統功能的可持續性；生態系統功能有助于生態系統結構的形成；生態系統結構退化會破壞相關生態系統功能的完整性；生態系統的結構和功能可以提供生態系統服務；生態系統服務是生態系統功能被人們使用產生的結果。

綜上，從地球三大生態系統之一的角度來看,濕地生態系統管理是基于濕地生態系統規律并運用多元綜合手段對濕地進行保護和利用的過程，旨在均衡濕地生態系統結構，維護濕地生態系統功能，增進濕地生態系統服務。作為三大生態系統之一的濕地，在增強生態系統結構穩定性和提升生態系統服務質量方面具有不可替代的功效。因此，粵港澳大灣區濕地保護應當協同設定綜合生態系統管理目標，以此推動環珠江口濕地保護體系建設，提升大灣區濕地的生態功能和生態服務質量。

2.濕地保護立法應以提升粵港澳大灣區的生態系統功能和服務為目標

有關生態系統的概念普遍存在于生態學等科學領域，在生態保護立法中突顯生態系統管理的理念是近些年來的立法趨勢。目前，我國濕地保護立法已將濕地的生態系統功能納入管理決策之中，但是濕地生態系統服務在法律中尚未得到充分體現。這從我國《濕地保護管理規定》2017年的修改可見一斑。該規定第十二條將我國對濕地實行分級管理的依據修改為濕地的生態區位、生態系統功能和生物多樣性等的重要程度，體現了生態系統功能的重要性；第二十六條規定有關濕地保護管理機構對退化濕地進行修復時，應當“恢復濕地功能或者擴大濕地面積”，將恢復濕地功能和擴大濕地面積作為可選擇的修復措施；第三十條新增加了建設項目占用濕地時應遵守“先補后占、占補平衡”的原則，但未對平衡要求作出明確規定。

粵港澳大灣區在立法中突顯濕地生態系統功能和服務的目標理念，可以借鑒兩種立法模式。一是從生態系統整體性保護角度設定立法目的。例如，日本最初制定的《自然公園法》第一條規定設立自然公園應“以保護優美自然景觀，有益于國民的保健、休養、教化為目的”。即對自然公園的管理重在方便國民對美好環境的享受利用。針對后來出現的過度利用問題，該法在修訂時確立了國家有采取適當措施確保生態系統性和生物多樣性的法定義務。(11)于銘、徐祥民等：《世界區域海治理立法研究》，人民出版社,2017，第135頁。二是從具體生態系統功能角度設定立法目的。例如，我國臺灣地區2013年制定的《濕地保育法》將濕地的防洪功能寫進立法目的，開篇即規定首要立法目的是確保濕地天然滯洪等功能。(12)中國臺灣地區《濕地保育法》第一條：為確保濕地天然滯洪等功能，維護生物多樣性，促進濕地生態保育及明智利用，特制定本法。因為濕地相當于地球的“蓄水池”，其一般是位于高地和低水之間的洼地，能有效存儲雨水，濕地中的樹木植被可以減緩水流速度，從而防止洪水肆虐。海濱地區容易遭受臺風和強降水，濕地在海濱地區的防洪減災功能尤為重要。濕地的防洪功能應當在大灣區海濱濕地立法中得到體現和確認。

二、粵港澳大灣區濕地保護協同治理法制化的條件與障礙

(一)粵港澳大灣區濕地保護協同治理法制化的條件

粵港澳大灣區濕地保護的協同治理已具備一定的條件，既有合作框架協議確定了合作目標，也有濕地保護的立法基礎，還有多元協作的管理經驗。

1.粵港澳大灣區內有濕地保護合作的現實需求和政策基礎

粵港澳三地合作保護濕地有著迫切的現實需求和框架協議基礎。2010年，廣東省政府與香港特別行政區政府簽署《粵港合作框架協議》，其發展定位之一是構建全國領先的區域環境和生態保護體系，環保合作的重要領域之一是共同建設跨界自然保護區，共同保護珠江口紅樹林等濱海濕地。(13)《粵港合作框架協議》第一章第二條、第六章第一條。2011年，廣東省政府與澳門特別行政區政府簽署《粵澳合作框架協議》，提出構建完整的區域生態系統，建設跨境自然保護區和生態廊道。(14)《粵澳合作框架協議》第五章第五條。2014年，粵港澳三地環保部門共同簽署了《粵港澳區域大氣污染聯防聯治合作協議書》，標志著粵港澳環保合作從雙邊走向三邊。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》也反映出對三地區域性、流域性生態保護和環境治理的要求。(15)《粵港澳大灣區發展規劃綱要》第七章第一節和第二節。

2.粵港澳大灣區內有較先進的濕地保護立法基礎

廣東省早在2006年就制定了《廣東省濕地保護條例》，其濕地保護立法居于全國前列。該條例后經2014年和2018年兩次修正，為廣東省濕地保護理順了管理體制，確立了濕地“占補平衡”原則，明確了濕地補償等重要制度。在設區的市立法中，《廣州市濕地保護規定》于2018年施行，對濕地的管理體制、分級與規劃、保護與利用、監管措施、法律責任等進行了詳細規定。其中有專章共10個條款是關于“海珠濕地保護特別規定”，這種專章保護濕地的立法模式是全國首創。另外，《深圳市內伶仃島-福田國家級自然保護區管理規定》《惠州市省級自然保護區管理規定》《珠海經濟特區前山河流域管理條例》《東莞市生態文明建設促進與保障條例》等也涉及濕地保護的立法內容。

相比于部門規章對濕地“占補平衡”中生態功能的柔性規定，《廣東省濕地保護條例》和《廣州市濕地保護規定》對“占補平衡”的要求更加明確。《廣東省濕地保護條例》第十八條第二款規定，對重點濕地的占用或者征收，按照“占補平衡”的原則，在濕地保護有關部門指定的地點恢復同等面積和功能的濕地。該條款增加了“占補平衡”原則的實施條件，即指定地點、同等面積和功能的濕地。然而，這只是針對重點濕地的要求，對一般濕地的占用則不受此條款約束。《廣州市濕地保護規定》第三十九條至第四十一條對占用重要濕地或改變重要濕地用途作出了詳細的流程規定和代履行規定，要求建設單位提交包括濕地生態功能影響評價的建設項目環境影響評價文件，制定并報批占用濕地的恢復建設方案，并在濕地毗鄰地區或者指定地點補建不少于占用面積并具備相應功能的濕地。另外，《廣州市濕地保護規定》第二十二條對濕地公園建設的要求反映出對濕地生態系統結構、功能和服務的考量和保障，體現了廣東省濕地保護立法的進步。(16)《廣州市濕地保護規定》第二十二條：濕地公園建設應當符合濕地公園規劃，維持濕地生物多樣性以及濕地生態系統結構與功能的完整性，與周圍景觀相協調，不得破壞濕地自然、人文景觀。在河流、湖泊、水庫、海域管理范圍內建設濕地公園的，其工程設施應當符合防洪標準和海域功能規劃、河道岸線規劃等規劃的要求，不得危害堤防安全、影響河勢穩定、妨礙行洪暢通、破壞水質以及阻礙航運。

香港出臺了《郊野公園條例》《林區及郊區條例》《海岸公園條例》《野生動物保護條例》和《2005年香港濕地公園(特別地區)令》等立法進行自然保育。《郊野公園條例》規定，郊野公園內所有動植物都受保護，保護區內嚴格控制破壞自然資源和自然景觀的活動，若將自然保護地轉變為建設用地，需經過非常嚴格的法律程序。可見，香港不只將濕地作為單一環境要素來保護，而是從生態系統角度出發，通過濕地保護促進生物多樣性保護、防止環境退化、減少自然災害。

3.粵港澳大灣區內實行了多元協作的濕地管理體制

珠三角除了重視濕地保護立法以外，在濕地管理方面也進行了創新。環深圳灣一帶有豐富的近海與海岸濕地，深圳市創新濕地管理體制，采用“政府+社會組織+專業管委會”的多元化管理模式。2015年，福田區政府將福田紅樹林生態公園委托給深圳紅樹林基金會管理，這是國內第一個由政府負責規劃建設，并成立專業管理委員會，然后委托社會公益組織管理的城市生態公園。該管理模式體現了環境保護公眾參與的理念。福田區政府負責監督受托社會組織的管理情況并支付管理經費；專業管理委員會由行業專家和市民代表構成，負責對社會組織進行技術指導和監督評估；深圳紅樹林基金會則按照專業管理委員會設定的評估標準和要求對公園進行日常管理。(17)朱良駿：《深圳福田紅樹林生態公園開園》，《深圳特區報》2017年12月29日,第A10版。

香港對濕地公園實行“政府所有、委托管理、多方參與、獨立監督”的管理體制，這種多部門協作和聯合保護的綜合管理體制值得借鑒。濕地公園的土地所有權屬于政府，其行政主管部門是漁農自然護理署(簡稱“漁護署”)，其他行政部門依職權負責保護區內生態執法、環境監測、土地規劃等事務；政府將該濕地委托給世界自然基金會(WWF)香港分會進行專業化管理，漁護署與若干社會組織緊密合作共同管理，如委托香港觀鳥會進行鳥類監測以便考核基金會的管理成效；成立濕地咨詢委員會，其成員由建設、園林、旅游和城市規劃等領域的政府代表、專家、社會組織組成，履行監督職責，就濕地保護相關事宜向漁護署提供咨詢建議。(18)吳越：《城市自然人文資源怎么用更到位》，《解放日報》2018年4月23日，第10版。

澳門在防洪過程中也非常注重部門協作。2011年，澳門吸取應對洪災的經驗，組建了涉洪管理的跨部門機構。水利部珠江水利委員會與澳門海事及水務局成立澳門附近水域水利事務管理聯合工作小組，另有廣東省支持澳門內港海傍區防洪(潮)排澇工程論證和建設工作協調小組。

(二)粵港澳大灣區濕地保護協同治理法制化的障礙

廣東省在濕地的立法保護理念、分散管理模式、規劃保護制度、跨境保護制度、執法處罰規范方面存在的不足，成為粵港澳大灣區濕地保護協同治理的法制障礙。

1.功利化開發利用目的有礙于濕地生態系統服務的實現

我國濕地保護立法已經認識到濕地對于人類和生態平衡的重要性，認識到濕地生態系統功能和生物多樣性的意義。但是，生態系統服務的理念沒有在現行法律中得到明確體現，濕地立法對生態系統服務的認識尚不充分。這導致實踐中一些地方在建設濕地公園時功利化目的明顯。為了開發旅游資源或提升周邊土地附加值，從而采取“圈地管理”的保護策略，重濕地面積增加而輕濕地生態管理、重視覺景觀功能而輕生態功能、重開發利用而輕保護修復。因此，在濕地保護立法中亟須貫徹生態系統服務理念，規范濕地保護過程中存在的批而不建、建而不管、管而不立的現象。

2.濕地要素的分散立法有礙于濕地系統性和整體性功能的發揮

2018年，國家濕地保護立法被正式列入十三屆全國人大常委會立法規劃。國家濕地保護立法遲遲難以出臺，主要是因為濕地范疇具有綜合性但濕地管理缺乏協調性。濕地的保護既涉及動物、植物等生物要素的保護，也涉及水體、土壤等非生物要素的保護，還涉及整體生態系統的保護。然而，現有立法對濕地的水體、土壤、生物等要素進行分散管理，對濕地的系統性和整體性保護不足。

3.濕地規劃的不協調有礙于濕地的全面保護

珠三角城市化進程迅速，土地緊張、區域水環境污染等因素制約著濕地公園的建設和發展。珠三角大部分濕地公園位于城市中心或近郊，但還有大量城市郊區和沿海的濕地資源沒有被納入濕地公園建設，仍面臨城鎮發展建設等人為活動的破壞，未能對濕地資源進行全面保護。盡管《濕地保護管理規定》第三條提出了濕地“全面保護方針”(19)《濕地保護管理規定》第三條：國家對濕地實行全面保護、科學修復、合理利用、持續發展的方針。，但其受制于部門規章的立法權限，主要是針對林業主管部門關于濕地的行政管理規定，濕地全面保護的落實還存在管理職權分散、管理要素零散、管理對象拆散的弊端，促進濕地全面保護的法律制度有待細化和完善。

4.憲制安排差異有礙于跨境濕地的聯合保護

粵港澳大灣區內涉及三地跨境濕地的保護問題，如深圳和香港毗鄰的后海灣-米埔濕地、珠海和澳門毗鄰的橫琴-路氹濕地。深港的濕地保護合作始于20世紀80年代，在深圳灣兩側分別建立了深圳紅樹林自然保護區和香港米埔自然保護區，兩地政府部門和民間組織一直積極推動建立濕地保育的合作機制。濕地生態系統的整體性，要求構建粵港澳濕地生態保護的一體化格局；而跨境管轄問題和法律體制機制的不同，卻給跨境濕地的整體保護帶來不便。

5.破壞濕地的違法成本偏低有礙于濕地管理效率的提升

《廣東省濕地保護條例》規定，對擅自圍墾、填埋濕地等違法行為，處每平方米20元至30元的罰款，對違法行為造成嚴重后果的最高處5萬元以下罰款。相比破壞濕地獲得的高額收益，該處罰不足以威懾違法者，這與當前環境保護立法領域提升環境違法行為成本的主旨不相符。

三、粵港澳大灣區濕地保護協同治理法制化的思路與對策

(一)粵港澳大灣區濕地保護協同治理法制化的基本思路

1.濕地保護的國家立法應給地方立法留出空間

我國在國家法律層面尚無專門的濕地保護立法，濕地保護的地方立法走在國家立法之前。2014年修訂《中華人民共和國環境保護法》時才將濕地作為一種單獨的環境要素加以列明，該法的出臺標志著濕地成為獨立的環境管理要素。在其他環境保護單行法中，僅有《中華人民共和國海洋環境保護法》和《中華人民共和國水污染防治法》中各有三處涉及濱海濕地或籠統提及濕地。在部門規章層面，2017年國家林業局發布了《濕地保護管理規定》(2013年發布并于2017年修改)和《國家濕地公園管理辦法》，住房城鄉建設部發布了《城市濕地公園管理辦法》。但是，《濕地保護管理規定》主要是對國家重要濕地進行規定，地方重要濕地和一般濕地則由地方制定管理辦法。截至2019年6月底，我國現行有效的濕地保護地方性立法名稱中包含濕地的省一級地方性法規有23部，市一級地方性法規有30部。從立法名稱來看，大多數是濕地保護立法，部分是濕地保護區立法或濕地公園立法；從立法內容來看，最基礎的濕地概念和范圍界定不統一。(20)潘佳、汪勁：《中國濕地保護立法的現狀、問題與完善對策》，《資源科學》2017年第4期。對濕地的范疇界定需提升濕地立法位階，由國家立法進行統一規定。

此外，我國濕地類型多樣，從系統生態學的角度而言，不同區域的濕地生態系統服務側重點各有不同。“源頭型”的水源濕地的重點功能在于涵養水源和保護水質；“過程型”的河流濕地的重點功能在于水體或營養物質移送；“匯集型”的濱海濕地的重點功能在于匯水和生產。(21)楊青、劉耕源：《濕地生態系統服務價值能值評估——以珠江三角洲城市群為例》，《環境科學學報》2018年第11期。此種情況下，如果制定全國性的濕地立法，也只能是原則性規定居多，國家立法需要給濕地保護地方立法留出一定的空間，濕地保護更適合“一地一法”模式。

2.在自然保護地體系下進行濕地保護管理和立法

目前，我國濕地管理體制是由林業主管部門負責綜合協調、其他部門分工實施的協同共管模式。林業、自然資源、水利、農業、生態環境、住房城鄉建設等多個行政管理部門按濕地開發利用要素進行分散、分割式管理，導致濕地開發利用和保護的空白或重疊。比如，濕地與其他自然資源交叉重疊，濕地的產權不具有排他效力。(22)杜群、車東晟：《論我國濕地產權法律制度的構建與完善》，《南京工業大學學報(社會科學版)》2017年第3期。

2017年黨的十九大報告和2019年《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》已對我國自然保護地體系建設提出了改革目標，即“形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系”。重新構建的自然保護地體系是以生態系統的完整性為基礎，通過國家公園的形式彌補各自為政的分散管理弊端。但是，國家公園、國家濕地公園、濕地自然保護區等濕地保護形式之間的關系還有待規范化、法治化。以濕地保護形式為例，根據《濕地保護管理規定》第十一條規定，我國濕地保護體系是要建立濕地自然保護區和濕地公園、濕地保護小區和濕地多用途管理區等保護形式。除此以外，《廣東省濕地保護條例》第十三條還增加確立了野生動植物主要棲息地和原生地的濕地保護形式。《廣州市濕地保護規定》第十八條則規定設立國家公園、濕地自然保護區、濕地公園、水產種質資源保護區、海洋特別保護區、飲用水水源保護區、濕地保護小區等保護形式。可見，越基層的立法中濕地保護的形式越多樣，但仍迫切需要通過頂層制度設計使濕地保護體系更好地與海域、海岸、內陸水域等其他自然保護地體系相互協調。

香港設立了郊野公園(Country parks)、特別區(Special areas)、受限制區(Restricted areas)、特殊科學價值地點(Sites of specific scientific interest)以及海岸公園(Marine parks )等生態保護區域。其中，郊野公園是香港面積最大、最主要的生態保護區域，約占香港陸地面積的40%，它既有生態保護功能，也有康樂休憩功能，相當于國家公園；特別區和受限制區的主要功能是保護生態，受限制區相當于自然保護區，如香港濕地公園屬于特別區，米埔自然保護區屬于受限制區，是后海灣拉姆薩爾濕地的一部分；特殊科學價值地點由漁護署鑒定，并由規劃署記錄在冊，在該類地點范圍內一般不予批準新開發；海岸公園和海岸保護區旨在保護和管理重要的海洋生態環境。(23)劉亞麗、彭瑤玲、孟慶：《香港非建設用地管理經驗借鑒和啟示》，《城鄉規劃》2014年第3期。

3.將濕地生態系統服務價值納入濕地保護制度

綜觀環境資源保護立法的發展規律，大多數國家的立法過程都是從零散條款到單行法規再到綜合性法律，從利用型立法到規制型立法再到系統型立法，這是綜合生態系統管理理念在環境資源法律中得以逐步適用的體現。(24)蔡守秋：《綜合生態系統管理法的發展概況》，《政法論叢》2006年第3期。粵港澳大灣區濕地保護還需要將生態系統服務價值納入立法中，不能僅僅將濕地生態系統管理停留在立法目的和立法原則層面，還有待在濕地規劃、濕地管理、責任處罰等決策和制度中提升生態系統功能和生態系統服務價值的影響因子。

(二)粵港澳大灣區濕地保護協同治理法制化的制度構造

因內地和港澳的憲制安排不同，粵港澳三地立法權、執法權和司法權存在較大差異，粵港澳大灣區濕地保護的協同立法難以通過區域統一立法、框架法或是示范法的方式實現。要促進粵港澳大灣區跨境濕地保護的協同治理，現階段的最優法制路徑是合作編制濕地保護規劃，構建跨境濕地的協同保護制度。

1.粵港澳合作編制濕地保護規劃

濕地的系統管理應當確立規劃先行制度，以科學的規劃引領濕地的建設、管理、保護和修復。粵港澳三地應當對跨界濕地的整體分區規劃的編制開展合作。在編制《粵港澳大灣區生態環境保護規劃》時，除了明確粵港澳大灣區生態環境保護的基本方針、目標任務、途徑措施等，還應當將維護濕地等生態系統完整性的環境指標體系納入其中，以便于三地簽訂聯合環境協議或者通過立法與規劃進行協調，更好地開展濕地協同保護。

(1)增進濕地保護規劃的協調性

其一，我國于2003年和2014年完成了兩次全國濕地資源調查，但濕地在土地利用分類中一直未被視為單獨地類，在國土調查中往往將濕地登記在林地、草地或是荒地等地類之中。濕地分類不獨立的不利后果是顯而易見的，它造成有的濕地被視為“荒地”，從而淪為垃圾堆放場地；有的濕地被視為“未利用地”，從而被占用進行商業開發。直到2017年修訂的《中華人民共和國國家標準：土地利用現狀分類》(GB/T 21010-2017)與《中華人民共和國國家標準：濕地分類》(GB/T 24708-2009)相銜接，首次在土地利用分類中突顯了濕地種類，將水田、紅樹林地、森林沼澤等14個土地利用二級類歸并為濕地類。2018年第三次全國國土調查將濕地明確設立為一級地類，包含八個二級地類。濕地分類標準與土地利用分類標準的銜接有利于準確界定濕地資源的位置邊界和保護范圍，有利于濕地資源的精細化管理。

其二，濕地保護與城市建設應協調統一。濕地保護區的劃定應當與國土空間規劃、主體功能區規劃、資源開發利用規劃之間相協調，濕地保護區的邊界應當清晰，功能區劃應當明確。此外,應當按照自然保護區條例的規定，劃定核心區、緩沖區和實驗區。否則，雖劃定了濕地保護區，但鄰近居民區的人為生產活動難免對保護區產生干擾。例如，香港城市規劃委員會在后海灣一帶通過劃定濕地保育區和濕地緩沖區，以保障濕地生態環境不受項目工程影響。

其三，劃定濕地保護生態紅線時不能一劃了之。倘若對自然濕地和人工濕地不加區分，全部劃入生態保護紅線，可能會造成濕地保護和利用的不一致。因為《濕地公約》確立了濕地合理利用原則，對濕地的保護并不是要讓其與世隔絕，而是要在維持濕地生態系統自然屬性和生態功能的前提下，對濕地進行可持續利用，實現人與濕地的和諧共生。

(2)以整體保護理念和生態系統理念指引濕地規劃

濕地是一種綜合性的生態系統，需要通過科學的系統規劃塑造濕地的保護格局，濕地保護規劃更適合從上至下的頂層規劃方式。我國目前主要采取濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區等方式保護濕地，國家重要濕地、地方重要濕地和一般濕地的認定標準由國家和省級林業主管部門制定，而具體建設則由地方政府林業主管部門自下而上申報。被劃入國家和省級自然保護區或者國家濕地公園的濕地可以得到專門管理機構的保護，但省級及以下級別的濕地公園建設規范存有空白，管理機構、管理人員和管理水平都有待完善。

濕地是具有整體性的生態系統，在建設濕地保護區的過程中應當防止如下弊端。一是避免受制于地方行政分割而導致濕地空間分割；二是防止僅注重濕地數量的增長而忽略濕地體系的完整，通過規劃生態綠道、廊道，增加濕地斑塊之間的連接度；三是不能只重視城市濕地公園建設而忽略城郊濕地的全面保護；四是完善濕地規劃的協調和濕地的分類管理，避免開發利用規劃與濕地保護規劃之間的沖突。

2.粵港澳跨境濕地的協同保護制度

隨著粵港澳大灣區環境治理從污染防治向生態保護發展，建立濕地自然保護區，維持生態系統的整體性，成為環境治理的重要目標任務。這需要粵港澳三地對區域性濕地進行協同保護，尤其應為跨境濕地的保護提供制度保障。

(1)規范濕地生境聯接制度

粵港澳大灣區濕地保護應當以構建完整的區域生態系統為目標，通過環珠江口跨境區域綠道建設，建立跨境濕地自然保護區和生態廊道。2018年年底，《粵港澳大灣區水鳥生態廊道建設規劃(2018—2025年)》已經啟動。另外，在技術操作層面建設生態廊道的同時，也應當在立法中將生態廊道納入法律保護范圍。目前，廣東省內僅有2019年實施的《珠海經濟特區前山河流域管理條例》對濕地公園、城市綠地、生態廊道的保護控制范圍作出了規定。(25)《珠海經濟特區前山河流域管理條例》第三十一條：市規劃行政管理部門應當劃定前山河流域生態控制線，明確濕地公園、城市綠地、生態廊道等的保護控制范圍。

(2)建立跨界環境影響評價制度

在粵港澳三地合作日趨緊密的情形下，跨界環境影響問題開始突顯。例如，2014年深圳市計劃把毗鄰香港西北部的后海灣濕地周邊地區改造成商業區，有香港環保組織擔憂修建密集的摩天大樓將影響香港米埔自然保護區的候鳥遷徙。(26)《深圳“超級城市”計劃侵占濕地威脅候鳥生存》，人民網，2014年8月19日，http://env.people.com.cn/n/2014/0819/c1010-25491729.html，訪問日期：2019年7月21日。針對此類問題，應當通過開發決策的信息公開、廣泛的公眾參與、有效的政府協調來化解，建立和完善跨界濕地保護的環境影響評價制度。

香港對濕地保護區域有嚴格的生態影響評估。香港濕地保育區內不允許建設新項目，除非項目有利于濕地保護、有助于環保教育或關乎公眾福祉，并且開展這類項目前必須進行生態影響評估，以證明項目不會對濕地功能造成負面影響。濕地緩沖區是為了防止濕地保育區外的工程對該區產生負面影響，在濕地緩沖區內開展工程項目前也必須進行生態影響評估，以證明項目對濕地功能造成的負面影響可以緩解。在香港后海灣以外的地方，具有重要保護價值的濕地被劃分為特殊科學價值地點、自然保育區和海岸保護區，在這些范圍內開展發展項目一般不予批準。其他濕地則被劃分為農業及綠化地帶，其范圍內大部分濕地的發展用途均須事先獲得城市規劃委員會批準。(27)參見香港立法會環境事務委員會CB(2)397/00-01(03)號文件，http://library.legco.gov.hk:1080/search～S10*cht?/Xm:({u6E7F}{u5730})&SORT=D/Xm:({u6E7F}{u5730})&SORT=D&SUBKEY=m%3A(%E6%B9%BF%E5%9C%B0)/1153%2C1171%2C1171%2CB/browse，訪問日期：2018年12月17日。

(3)完善跨界濕地保護的多元協作機制

粵港澳三地在環境保護領域的合作已有30多年，但以往多是雙邊合作形式，屬于傳統的區域合作。如今粵港澳三地是在國家建設粵港澳大灣區的發展戰略之下進行合作，應當在原有合作的基礎上，進一步推進大灣區環境保護的一體化。就國家層面而言，在粵港澳大灣區建設領導小組下組建生態環境保護專責小組，有利于粵港澳環境保護合作機制的頂層設計；就跨境區域層面而言，粵港澳濕地保護協調機制可以由三地相關政府主管部門牽頭，由政府代表、專家學者、社會組織、居民代表等組成咨詢協調委員會。雖然粵港澳已有非正式的政府合作聯席會議機制，但是大灣區內各地政府之間是平等協商的橫向關系，達成的合作協議并不具有強制約束力。(28)朱孔武：《粵港澳大灣區跨域治理的法治實踐》，《地方立法研究》2018年第4期。在無法跨越三地法制剛性差異的情形下，促進政府、專業人員、社會公眾對粵港澳跨界濕地保護的多元協作和溝通協商，增進粵港澳三地對濕地保護立法、管理、執法的最大兼容性，是當前有效可行的路徑。

(4)合理設定濕地違法行為處罰額度

《濕地保護管理規定》中沒有規定濕地違法行為的罰則。因其屬于部門規章，只擁有有限的處罰設定權。目前，我國濕地違法行為的處罰依據主要來源于《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國自然保護區條例》《中華人民共和國野生植物保護條例》和《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》等法律中的相關規定。而地方立法中對濕地違法行為處罰的限額不統一。例如，《蘇州市濕地保護條例》(29)《蘇州市濕地保護條例》(2018年第二次修正)第二十八條第五項：違反本條例第二十七條第一款規定的行為，其他法律、法規已經規定處罰的，有關主管部門應當依法予以處罰；其他法律、法規未規定處罰的，責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施，可以處以二千元以上五萬元以下罰款；造成嚴重后果的，處以五萬元以上五十萬元以下罰款。和《北京市濕地保護條例》(30)《北京市濕地保護條例》(2019年修正)第四十三條第二款：違反本條例第三十一條第二項至第七項規定的，由濕地保護管理部門責令改正或者恢復原狀，處5 000元以上5萬元以下罰款；造成嚴重后果的，處5萬元以上50萬元以下罰款。對特定濕地違法行為的處罰上限均高于《廣東省濕地保護條例》的規定。無論從濕地保護的緊迫性還是地域經濟發展狀況來看，廣東省濕地違法行為處罰有待提升。另外，在大灣區濕地整體性保護框架之下，也應當促進各地行政執法的公平性。

2015年，《中華人民共和國環境保護法》第五十九條確立了違法排污行為的按日連續處罰制度，并明確授權地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加按日連續處罰的違法行為的種類。據此，《廣東省濕地保護條例》可以對持續破壞濕地的嚴重或頑固違法行為設立按日連續處罰。例如，《香港郊野公園條例》就規定了按日連續處罰，對郊野公園內的違法行為苛以嚴厲責任。該條例第二十六條規定郊野公園內的違法行為屬于犯罪，可處不超過5 000元的罰款及為期不超過一年的監禁，對持續的罪行可另處每日不超過100元的罰款。

粵港澳大灣區內濕地保護各有特色，珠三角地區注重濕地保護立法和管理創新，港澳擁有先進的精細化濕地管理理念。與此同時，粵港澳三地的濕地保護也存在困境和差異。為了更好地發揮大灣區內濕地生態系統的整體效益，促進大灣區內濕地生態效益的公平性，應當以粵港澳大灣區濕地生態系統功能和服務的提升為立法目標，在濕地規劃、濕地管理、責任處罰等決策和制度中增加生態系統功能和生態系統服務價值的影響因子。通過完善粵港澳大灣區濕地整體保護的立法理念和跨境濕地的協同保護制度，實現“美麗灣區”的建設目標，促進人與自然和諧發展。