鄉(xiāng)村振興下土地經(jīng)營權信托流轉中代理人法律制度研究
——以沙縣模式為例

■郭晨暉，曹 雨

(福建師范大學法學院，福建 福州 350000)

在中國特色社會主義新時代，鄉(xiāng)村是一個可以大有作為的廣闊天地，迎來了難得的發(fā)展機遇，福建沙縣就是實例。沙縣立足于城市化進程的加快、進城務農(nóng)子弟增加，沙縣小吃全國遍地開花以及老齡化趨勢的國情民情，創(chuàng)造性地誕生出沙縣土地經(jīng)營權信托流轉模式，簡稱沙縣模式。沙縣模式——基于農(nóng)村土地集體所有權、土地承包關系和土地農(nóng)業(yè)用途穩(wěn)定不變的前提下，農(nóng)戶將土地經(jīng)營權委托給村民委員會代理；而村民委員會作為代理人，基于信任將土地經(jīng)營權委托給信托公司；信托公司再以自己的名義把土地租賃給經(jīng)營業(yè)主，實現(xiàn)土地經(jīng)營權的流轉。沙縣模式有效避免農(nóng)村因勞動力流失造成的土地拋荒問題，克服家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的土地布局碎片化、個體經(jīng)營效率低下的弊端，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、高效化發(fā)展；同時把農(nóng)民從靠天吃飯的自然耕作狀態(tài)中解放出來，拓寬農(nóng)民增收渠道為土地信托收益、務工薪資、經(jīng)營小吃業(yè)等多元化收入來源；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構建更加公平、可持續(xù)的社會保障制度，能緩解農(nóng)地流轉和農(nóng)村人口轉移以及城市化進程之間的張力……然而沙縣模式的代理人制度存在一些問題，阻礙著沙縣模式健康持續(xù)發(fā)展。

一、沙縣模式中的代理人制度的正當性

（一）村民委員會具有代理的獨立資格、優(yōu)勢地位

一方面，《村民委員會組織法》第二條直接以立法的形式明確了村民委員會是不同于法人、國家機關的基層群眾性自治組織，具有作為代理人的獨立資格。且由于村民委員會在國家與農(nóng)民關系格局中處于中間環(huán)節(jié)地位，村民委員會作為監(jiān)督人能夠減少土地經(jīng)營權流轉過程中的治理成本，也能夠更好地維護土地經(jīng)營權流轉人的利益[1]。另一方面，根據(jù)《村民委員會組織法》第五條，村民委員會是村集體所有土地的所有人，且其職能有為農(nóng)戶服務以農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，再有農(nóng)戶對村民委員會擁有深厚的信任基礎并且具有基層群眾性和獨立自主性，村民委員會落腳于基層，掌握本村集體土地布局方位、土壤肥沃程度、土地承包權人等基本信息，村民委員會扮演該代理人角色具有獨特優(yōu)勢地位。

（二）村民委員會具有代理的法律資格，權利得到有效規(guī)制

首先，沙縣模式中的村民委員會代理人定位，不同于浙江紹興模式、湖南益陽模式、安徽宿州模式中信托當事人的定位，即與我國目前立法關于受托人資格的《信托法》關于受托人的規(guī)定，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》和《土地管理法》中農(nóng)村承包經(jīng)營權的受托人必須是具有完全民事行為能力的自然人、法人，以及《農(nóng)村土地承包法》第三十八條受讓方必須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力等相關規(guī)定不相沖突。其次，村民委員會在農(nóng)村土地經(jīng)營權信托流轉法律關系中的角色定位不同于受托人，其權利受到有效規(guī)制。最后，盡管村民委員會介入其中不能保證不會謀取自身利益，但村民委員會謀取自身利益并不能成為影響村民委員會作為集體土地所有權的行使人介入農(nóng)村土地信托中的條件，我們完全可以用法律手段規(guī)制謀取私利行為，不能因為其有謀取私利的可能性就否認其介入農(nóng)村土地信托的正當性[2]。

（三）村民委員會具有組織優(yōu)勢，利于平衡信托地位

假若農(nóng)戶作為土地信托流轉關系的委托人和受益人，對信托公司而言，農(nóng)戶們天然因信息渠道、資金財力、人力儲備上的不足處于相對弱勢地位。而由農(nóng)戶委托的代理人村民委員會作為土地信托關系的委托人，在組織上團結農(nóng)戶集體的人力、物力，有利于平衡與信托公司的不平等地位，真正實現(xiàn)“應然狀態(tài)的平等”到“實然狀態(tài)的平等”，符合法律的平等原則。再者，由于村民委員會的介入，農(nóng)戶—村民委員會—信托公司三者之前形成穩(wěn)定的三角信托法律關系，外加農(nóng)戶與村民委員會間的土地經(jīng)營權委托關系這層法律保險，不僅有效限制村民委員會的權利，而且有利于實現(xiàn)農(nóng)戶的利益，實現(xiàn)村民委員會的服務農(nóng)戶的職能，也便利了信托公司信托工作的進行[3]。

二、沙縣模式代理人制度存在的問題

（一）立法上權利義務不明晰，缺乏可操作性

法律法規(guī)中缺乏對土地經(jīng)營權信托流轉中的代理人義務的因地制宜的規(guī)定，不利于沙縣模式中村民委員會具體行使權利和履行義務的實際操作。沙縣模式代理人制度中代理人的權利和職責只能通過《民法典》中關于代理人法律關系中的誠實信用原則來籠統(tǒng)歸納，缺乏系統(tǒng)脈絡的法律法規(guī)。在地方辦法中村民委員會常是協(xié)助信托進行的配角，其義務包括為受益人利益最大化而行事、善良管理人義務、忠誠義務、謹慎投資義務、親自和分別管理業(yè)務、給予信托收益以及接受委托人監(jiān)督，權利包括獨立的財產(chǎn)管理權、報酬請求權和信托費用請求權等還需要地方法律的逐步健全完善[4]。

（二）普法宣傳不到位，農(nóng)戶法律素質待提高

在對沙縣流轉土地經(jīng)營權較為集中的夏茂鎮(zhèn)、高橋鎮(zhèn)地區(qū)問卷調查中發(fā)現(xiàn)存在部分農(nóng)戶對政府頒布的相關土地政策知悉程度低、一問三不知的現(xiàn)象，還有的農(nóng)戶因不了解信托程序而不愿流轉土地經(jīng)營權。農(nóng)戶過時的“耕者有其田”思想觀念仍發(fā)揮著余溫，不利于信托的推行實施。甚至出現(xiàn)農(nóng)戶因不滿土地經(jīng)營權信托流轉的租金而單方毀約，阻礙經(jīng)營業(yè)主實施正常的經(jīng)營行為，要求提高租金或不愿流轉。或為了維護正當合法利益，卻以不法暴力方式維權。

（三）監(jiān)督缺位，強租、代簽、耕地非糧化問題突出

村民委員會作為代理人在農(nóng)戶是否進行土地經(jīng)營權信托的過程中存在違背當事人自身意愿而強行人情勸說的行為；或者實際上未經(jīng)當事人許可而讓他人代簽的程序問題，因為監(jiān)督缺位而常常不了了之。雖然在簽訂信托合同過程中，信托公司對信托登記表進行審核，如若不符合要求，則告知委托協(xié)議無效，但僅僅是進行形式審查，外加農(nóng)戶在土地經(jīng)營權信托流轉程序中參與度低和簽訂信托合同的過程透明度不高，信托公司難易對登記表一一比對進行實質審查，審核過程難發(fā)揮應有之義。

眾所周知，農(nóng)村土地流轉的基本趨向是產(chǎn)業(yè)化、高效化，土地流轉通常與企業(yè)化的規(guī)模生產(chǎn)、特色經(jīng)營聯(lián)系在一起，耕地非糧化問題顯著。且我國只是規(guī)定了18億畝的農(nóng)地紅線，并沒有對18億畝農(nóng)地如何保證其必須用在種糧上作出具體規(guī)定，且經(jīng)濟作物比稻米種植收益高，因此才有大面積的非糧化現(xiàn)象。而沙縣也不例外，村民委員會對信托公司及經(jīng)營業(yè)主的經(jīng)營行為監(jiān)督缺位問題突出。

三、沙縣模式代理人制度的完善建議

（一）立法明確法律地位，規(guī)定職能和職責

非法人組織的村民委員會，由于不是農(nóng)村土地經(jīng)營權信托流轉關系中的當事人，未取得一席之地。正所謂：“沒有規(guī)矩，不成方圓”，規(guī)矩就是制度規(guī)則。為促使村民委員會在沙縣模式中發(fā)揮重要作用，維護農(nóng)戶合法權益，在制定農(nóng)村土地承包辦法時，應當以立法形式明確村民委員會的職能和職責。可以規(guī)定農(nóng)戶以信托方式流轉農(nóng)村土地經(jīng)營權時，必須向村民委員會登記報備，以加強對農(nóng)村土地的監(jiān)管；村民委員會代理農(nóng)戶的土地經(jīng)營權時，違背善良謹慎原則，應承擔相應損害賠償責任；村民委員會代理農(nóng)戶土地經(jīng)營權時，不得謀取私利等具體規(guī)則，增強法律的可實際操作性；村民委員會應當對信托公司的資質、信用度和對客商的經(jīng)營能力、信用，以及對其經(jīng)營范圍是否符合本縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進行調查，嚴格審查等。

（二）加強普法宣傳，提高農(nóng)戶法律素質

村民委員會作為基層群眾性自治組織，應當積極對農(nóng)戶進行相關惠農(nóng)土地政策的宣傳，可通過深入淺出的“土地信托流轉”進基層的普法宣傳，無形中轉變植根已久的“耕者有其田”的傳統(tǒng)小農(nóng)思想，推動“善耕者耕其田”的新型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)思想深入人心。畢竟在社會分工如此之細的今天，什么事情都親力親為不見得效果就好。“土地經(jīng)營權信托流轉制度”就是讓有豐富種植經(jīng)驗的經(jīng)營大戶代替?zhèn)€體農(nóng)戶進行專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、機械化的規(guī)模耕種，并且改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、壯大現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。通過這種農(nóng)戶喜聞樂見的形式，讓農(nóng)戶更了解土地信托流轉帶來的益處，調動農(nóng)戶參與其中的熱情，提高配合度，有利于系列土地政策的下行實施，并且提高農(nóng)戶的法律維權意識，有利于農(nóng)村和諧法治發(fā)展。

（三）運用土地經(jīng)營權互換制度，規(guī)范農(nóng)地用途，強化服務職能

首先，靈活運用農(nóng)地互換制度。面對強租、代簽問題，尤其是面對在一整片連塊土地中不愿信托土地經(jīng)營權的個別農(nóng)戶，應當先曉之以理，詳細分析土地信托的利弊，切忌采取強硬行為。如若農(nóng)戶仍不愿信托，可靈活運用土地經(jīng)營權互換制度——在遵守平等協(xié)商自愿原則、保障農(nóng)戶自行耕種需求、尊重農(nóng)戶自主權的前提下，變通處理、調和個體利益和集體利益之間的矛盾，并且原則上以同等質量甚至更好質量的土地進行互換，若無法同等互換，對有自行耕種需求的農(nóng)戶基于一定的補償，保證他們的利益。

其次，立法規(guī)范農(nóng)地用途。面對土地非糧化問題，一方面我國在立法上可以借鑒日本，可以劃定一些專門用于種植糧食作物的優(yōu)良農(nóng)地，國家給予一定程度的農(nóng)業(yè)扶持，任何人和機構均不得將優(yōu)良農(nóng)地轉作他用。另一方面村民委員會負有保障農(nóng)村農(nóng)地資源安全的職責，應當在土地信托流轉的全過程中監(jiān)督信托公司、經(jīng)營業(yè)主的經(jīng)營行為，可以定期每兩個月派人到流轉土地上勘察種植情況，并記錄留底。

最后，強化服務職能。村民委員會可以積極輔助政府相關部門搭建農(nóng)村土地流轉服務平臺，積極鼓勵登記整合土地流轉信息，增強信托流轉程序的透明度，有利于促成雙方信息互通。可以將對信托公司需求的土地情況進行公示，以信托方式進行流轉的土地進行公示。在代理過程中，如果發(fā)生變動，應當及時向農(nóng)戶反饋；信托流轉過程中，定期向農(nóng)戶通知經(jīng)營行為、收益情況、事后返還土地經(jīng)營權情形，信托關系結束時，村民委員會及時督促信托公司返還土地經(jīng)營權以及土地返還后可持續(xù)發(fā)展耕種條件等。通過提供信息平和中間服務的方式減少交易雙方的信息不對稱、降低交易成本、平衡委托人和受托人的市場地位[5]。

四、結語

福建沙縣土地經(jīng)營權信托流轉制度具有強大的生命力與活力，但沙縣模式的推行并非一帆風順。例如，法律法規(guī)缺乏明確性、農(nóng)戶積極性不高、信息溝通障礙等約束著沙縣模式可持續(xù)發(fā)展，這就向村民委員會提出現(xiàn)實需求——在信托法律模式中扮演著積極推動者、監(jiān)督者、服務者的作用。這需要建立健全沙縣土地信托流轉模式中的村委會的法律權利義務制度，為沙縣模式的未來發(fā)展保駕護航！