張君清，黃 珊

環境保護日益受到社會的關注，從黨的十八大作出“大力推進生態文明建設”的戰略決策，到習近平總書記在黨的十九屆四中全會報告中再次強調“生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計”，我國在生態環境保護方面取得了引人矚目的成就，其中，檢察機關提起的環境公益訴訟發揮了積極而重要的作用。［1］2019年，全國檢察機關在生態環境和資源保護領域辦理公益訴訟案件69000余件，比2018年上升16.6%。［2］對于生態環境保護制度，習近平總書記指出要“完善生態環境保護法律體系和執法司法制度”［3］，這對檢察機關進一步完善環境公益訴訟制度、充分發揮對環境保護執法、司法活動的法律監督提出了更高的要求。2015年至今，雖然檢察機關提起環境公益訴訟制度的內容不斷得到充實，但由于該制度建立時間尚短，制度的完善需要一個過程，同時司法實踐中往往會遇到各種各樣的新問題和新挑戰，我們仍然要對檢察機關提起環境公益訴訟制度加大調查研究力度，才能進一步完善生態環境保護法律體系和執法司法制度，推動中國特色社會主義生態文明建設不斷發展進步。本文通過對檢察機關提起環境公益訴訟制度進行詳細闡釋，對檢察機關在環境公益訴訟案件的辦理過程中存在的問題進行梳理總結，進而結合司法實踐提出切實可行的完善建議，以期對檢察環境公益訴訟工作的順利開展有所裨益。

一、檢察機關提起環境公益訴訟制度概述

在分析檢察機關提起環境公益訴訟制度存在的問題之前，我們首先要了解環境公益訴訟的涵義、重要意義，以及檢察機關提起環境公益訴訟的種類和立法演進過程。

（一）環境公益訴訟的涵義與意義

環境公益訴訟是指由于行政機關或者其他公共權力機構、企事業單位或者其他組織以及個人的違法行為或者不作為［3］，使環境公共利益遭受或者可能遭受侵害時，法律規定的檢察機關、行政機關或者其他組織為維護環境公共利益免受侵害而向人民法院提起的訴訟。

生態環境的優劣與我們每一個人息息相關，過去粗放式的經濟發展模式導致生態環境日益惡化，為維護國家與人民的長遠利益，黨和國家將生態文明建設擺在了突出位置上，但是僅靠國家公權力或者公民的私權利來維護不可能完全達到保護生態環境的理想效果，因此環境公益訴訟應運而生。法律賦予了檢察機關、有關行政機關或者其他組織提起環境公益訴訟的權利。另外，環境公益訴訟并非僅限于通過訴訟手段來制止或者預防環境破壞的后果，無論是公告、檢察建議、督促有關行政機關或社會組織提起民事公益訴訟，還是建議行政機關依法履行環境監管職責，都能夠最大限度地解決環境損害問題，從而達到保護生態環境的終極目的。

（二）檢察機關提起環境公益訴訟的種類

學理上，環境公益訴訟有多種分類。例如按照當事人與被破壞的環境公共利益是否有直接關系可以分為具有直接利害關系的環境公益訴訟與不具有直接利害關系的環境公益訴訟，按照訴訟的救濟作用不同可以分為預防型環境公益訴訟與補救型環境公益訴訟等，但是在司法實踐中最為重要的有兩種分類，一是根據訴訟主體的不同分為由檢察機關提起的環境公益訴訟、由社會公益組織提起的環境公益訴訟以及由法定行政機關提起的環境公益訴訟。從近年來司法實踐數據來看，由檢察機關提起的環境公益訴訟占比最大；二是根據適用法律的不同分為環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟。環境民事公益訴訟是對公民或者非國家機關的公司、企業和社會組織等民事主體提出的訴訟。環境行政公益訴訟是對國家行政機關提起的訴訟。從上述兩種司法實踐中最常見的分類來看，檢察機關提起的公益訴訟主要分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟，其中部分破壞環境民事公益訴訟案件與刑事案件一并審理，即所謂的刑事附帶民事公益訴訟。

（三）檢察機關提起環境公益訴訟的立法演進

2012年以來，關于檢察機關提起環境公益訴訟的立法和司法實踐成果豐碩：2012年8月31日修改的《中華人民共和國民事訴訟法》增加了對公益訴訟制度的規定，但沒有明確檢察機關的主體資格①參見2012年8月31日《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》第九條。；最高人民法院于2014年12月8日頒布的《最高人民法院關于審理民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，也只是規定了檢察機關可以支持社會組織依法提起環境民事公益訴訟；明確檢察機關可以提起公益訴訟的是全國人民代表大會常務委員會2015年7月1 日出臺的《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，隨后最高人民檢察院在2015年7月3日公布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》中明確了檢察機關可以提起民事和行政公益訴訟，并選擇北京、吉林等13 個省、自治區、直轄市開展試點工作［4］；同年12月16 日最高人民檢察院制定了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，對檢察機關提起公益訴訟的相關內容進行了細化規定；與之相應，2016年2月22 日，最高人民法院通過了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，正式規定檢察機關提起環境公益訴訟的主體資格是在2017年6月27日修改的《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》之中，此次修改吸收了公益訴訟兩年試點工作的經驗成果②參見2017年6月27日《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條、2017年6月27日《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條。；最高人民法院和最高人民檢察院于2018年3月2日聯合發布了《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，為辦理檢察機關提起的環境公益訴訟案件提供了統一的法律規范。

二、檢察機關提起環境公益訴訟制度存在的問題

自2015年公益訴訟試點工作開展以來，關于檢察機關提起環境公益訴訟的司法實踐和理論研究如火如荼，隨著公益訴訟試點工作經驗的不斷積累、理論調研成果的不斷轉化和相關司法解釋的相繼出臺，檢察機關提起環境公益訴訟工作取得了顯著成效，但相關制度建立的時間尚短，相關法律法規還需不斷充實和完善，國家和人民對環境保護法律體系和執法司法制度的要求正在日益提升，同時在司法實踐中不斷遇到各種新挑戰，檢察機關提起環境公益訴訟制度仍然存在一些亟待解決的問題。

（一）與生態環境損害賠償訴訟存在沖突

根據2018年1月1日開始施行的《生態環境損害賠償制度改革方案》，生態環境損害賠償訴訟是指由省級、地市級政府及其指定的部門或者機構，向違反法律法規從而造成生態環境損壞的單位或者個人提起的要求其承擔生態環境損害賠償責任的訴訟。生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟在適用范圍和訴訟目的上存在交叉重疊，因此這兩類訴訟在司法實踐中必然存在沖突。［5］例如針對同一起生態環境損害行為，由省級、地市級政府或其指定的部門或機構提起了生態環境損害賠償訴訟，而同時，檢察機關或者環保組織也提起了環境民事公益訴訟。雖然2019年6月5 日最高人民法院出臺的《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》第十七條明確規定了法院在受理針對同一損害生態環境行為提起的生態環境損害賠償訴訟與民事公益訴訟時，應中止審理民事公益訴訟，優先審理生態環境損害賠償訴訟，但對二者應該如何有效銜接，法律規定還不夠完善。［6］相反，針對同一起生態環境損害行為，如果省級、地市級政府或其指定的部門或機構、檢察機關或者環保組織都不予受理或者相互推諉，那么就無法達到保護生態環境的目的。另外，現有文件規定及司法解釋對于提起生態環境損害賠償訴訟的具體情形規定得較為籠統，而檢察機關提起的環境公益訴訟范圍更為廣泛，二者的范圍界分并不明確。［7］所以，生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟之間勢必要不斷完善法律法規，使二者有效銜接，以達各司其職、互補互助的理想狀態。

（二）生態環境損害鑒定評估需要進一步規范

生態環境損害鑒定評估是一項重要證據，但是在司法實踐中，生態環境損害鑒定評估卻成為環境公益訴訟的難題，主要體現在以下兩方面：一是生態環境損害鑒定評估標準不統一。眾所周知，生態環境損害鑒定評估涉及領域廣，對專業技術要求高，鑒定評估流程繁復，雖然最高人民檢察院發布了公益訴訟（環境損害）司法鑒定聯合實驗室專家委員會第一批專家名單，但是司法實踐當中并非所有案件都需要鑒定評估，而哪些案件需要鑒定評估，哪些案件不需要卻沒有統一的標準，同時缺少對于鑒定的必要性評估。二是鑒定評估費用來源沒有保障，［8］生態環境損害鑒定評估往往花費巨大，甚至有的案件鑒定評估費用遠遠高于環境修復費用。雖然最高人民檢察院公布了檢察公益訴訟中不預先收取鑒定費用的環境損害司法鑒定機構名單，但是名單上吉林省的此類機構僅一家，鑒定機構單一，其鑒定結論的權威性容易受到質疑，其他鑒定機構的公平競爭權也會受到影響。

（三）訴前解決問題的方法需要不斷探索

2017年修改的《中華人民共和國民事訴訟法》在第五十五條中規定檢察機關在提起民事公益訴訟前應當先依法督促或者支持法律規定的機關或者有關組織提起訴訟①見《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款。，《中華人民共和國行政訴訟法》修改后在第二十五條中規定檢察機關在提起行政公益訴訟前應當先通過發出檢察建議的形式向負有監管職責的行政機關履行督促程序②見《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款。，因此，檢察機關在提起環境公益訴訟前均要履行相關的訴前程序。根據公益訴訟工作的實施情況來看，在2018年全國檢察機關辦理的59312 件自然資源和生態環境類公益訴訟案件中，訴前程序案件辦理了53521 件，經過訴前程序，行政機關整改達到97%［9］，可見訴前程序在解決問題中的重要作用。但是在訴前解決問題的工作中仍然存在著一些問題，需要我們不斷創新方法，加大工作力度，盡可能在訴前解決生態環境損害問題，把公益訴訟作為最后一道防線。一是環境公益訴訟對檢察機關辦案人員的綜合業務能力提出了更高要求，不僅要具備扎實的法律素養，還需要具備生態環境保護領域相關專業知識，才能提出更加明確、更有針對性和可行性的檢察建議；二是判斷負有環境監管職責的行政機關是否已經履職的標準不統一，尚無明確客觀的判斷標準，或者不積極履行職責是由于客觀原因導致的，這種情況即便通過訴訟，也難以達到保護環境的理想效果，所以需要采取更為切實可行的方法來解決問題。

三、完善檢察機關提起環境公益訴訟制度的建議

檢察機關提起環境公益訴訟制度的完善需要我們在理論上不斷探索，在實踐中不斷總結。針對該制度目前存在的問題，筆者從以下三個方面提出完善建議，希望對我國檢察機關提起環境公益訴訟司法實踐有所助益。

（一）完善與生態環境損害賠償訴訟的銜接機制

如前所述，環境公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟之間存在著沖突，因此檢察機關在提起環境公益訴訟的過程中，也可能會遇到由省級、地市級政府或其指定的部門或機構針對同一環境損害行為提起的生態環境損害賠償訴訟，面臨著如何協調銜接的問題。所以，筆者認為，要切實解決與生態環境損害賠償訴訟之間的沖突問題，制定和完善相關法律法規，需要從以下兩個方面入手：一是需要明確劃分提起生態環境損害賠償訴訟與檢察機關提起的環境公益訴訟各自的范圍。根據《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》第一條規定，生態環境損害賠償訴訟針對的是民事侵權領域的案件，專門針對沒有特定受害人的影響較大、后果較嚴重的環境污染和生態破壞事件，而環境公益訴訟案件范圍更廣，包括檢察機關在履行職責中發現的破壞生態環境和資源保護的行為。筆者認為，明確劃分兩種訴訟的范圍可以從細化生態環境損害賠償訴訟案件范圍入手。司法實踐中很多省、市也是通過出臺生態環境損害賠償制度規范性文件來細化和明確生態環境損害賠償訴訟案件范圍。例如通化市委、市政府2019年9月出臺的《通化市生態環境損害賠償制度改革工作實施方案》中，就將生態環境損害賠償訴訟范圍細化為六種情形，包括發生較大及以上突發環境事件的，在本市重點生態功能區、禁止開發區等發生環境污染、生態破壞事件的，在生態保護紅線范圍內發生環境污染、生態破壞事件的，在鴨綠江流域等生態環境脆弱區域、在黑土地和草地等重點保護區域發生環境污染、生態破壞事件的，本市范圍內發生的違法排污、礦山開采、河道采砂、水資源開發、交通道路及水利工程建設、非法損毀樹木、森林、濕地及非法狩獵殺害珍貴瀕危野生動物等系列生態環境損害的嚴重行為的，以及發生其他嚴重影響生態環境后果的。通過細化和明確生態環境損害賠償訴訟范圍來界定與環境公益訴訟之間的界限，既涇渭分明又靈活實用，具有較強的可操作性。二是必須要完善二者的銜接機制，明確生態環境損害賠償訴訟和不同主體提起的環境公益訴訟之間的順位及相關的程序。雖然《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》第十七條規定了生態環境損害賠償訴訟優先于環境民事公益訴訟，但是還需要明確規定與環境行政公益訴訟發生沖突時二者的順位。另外，對于生態環境損害賠償訴訟與檢察機關或社會組織提起的環境民事公益訴訟的關系，有的學者建議按照“首先政府、其次社會組織、最后檢察機關”的順位來確定，具有合理性。但本文認為，在保護生態環境方面集合多家之力，互相支持與配合，才能夠在訴訟中達到更理想的效果，所以無論由誰提起訴訟，各方都應該加強銜接，積極配合，通力合作。

（二）健全生態環境損害鑒定評估機制

作為環境公益訴訟制度的配套機制，生態環境損害鑒定評估機制的完善刻不容緩，只有具有來源合法、內容客觀真實、與案件密切關聯的鑒定評估才能為檢察機關提起環境公益訴訟提供有力的證據支持。因此，針對目前我國司法實踐中存在的關于生態環境損害鑒定評估方面的問題，我們可以從以下兩方面入手來完善生態環境損害鑒定評估機制：一是健全生態環境損害鑒定評估相關法律法規，特別是要明確對鑒定必要性評估的內容，防止“唯鑒定是從”的情況發生。同時要細化實體和程序性規定，明確鑒定評估涉及的范圍、鑒定責任的承擔等相關內容，為生態環境損害鑒定評估提供明確的法律依據。二是采取鑒定資金來源配套性措施。例如在法律規定中明確延緩涉案的生態環境損害鑒定評估費用支付，待案件裁判結果做出后再行支付，或者增加不預先收取鑒定費用的環境損害司法鑒定機構，或者成立專門的生態環境損害鑒定評估基金，切實解決鑒定費用來源問題。

（三）加大訴前解決問題的工作力度

加大訴前解決問題的工作力度，是對檢察機關提出的更高要求。為有效解決訴前工作中存在的問題，盡可能將環境損害問題解決在環境公益訴訟之前，我們可以從以下兩方面加大訴前解決問題的工作力度：一是加強檢察人才綜合業務能力建設，加大檢察建議工作力度。一方面加強對公益訴訟部門干警培訓力度，增加生態環境保護領域方面的內容；另一方面在檢察機關招聘環節有針對性地招聘生態環境保護領域專業人才，在向行政機關發出訴前檢察建議時進一步細化檢察建議內容，制定更加切實可行的建議措施。二是建立健全環境公益訴訟訴前聯動機制，多方合作共同解決環境損害問題。針對在訴前程序中發現的即使通過訴訟也難以解決的環境損害問題，通過召開聯席會議、積極開展磋商等方式，在環境損害問題涉及到的相關部門和企事業單位之間建立聯動機制，共同探索環境損害問題的解決途徑和方法，盡可能避免提起訴訟后執行難、效果不理想的問題。

檢察機關提起環境公益訴訟制度既是我國司法體制改革的一項豐碩成果，也是促進經濟綠色發展、保護生態環境的一把利劍。作為新生事物，需要我們在實踐中不斷積累和總結經驗，需要我們在理論上持續探索和創新，促進這項制度的不斷發展和完善。我們相信，檢察機關提起環境公益訴訟制度一定能夠在我國生態文明建設中持續發力，更好地保護生態環境，造福千秋萬代！