加拿大食品檢查員制度體系對完善我國職業化食品檢查員隊伍建設的啟示

李美英,吳彩艷,周博雅,閆 潔

(國家市場監督管理總局食品審評中心,北京 100071)

食品檢查是確保食品安全的一項重要監管措施,也是我國《食品安全法》賦予食品監管部門的重要職責。通過對食品實施檢查,進而實現食品安全的“過程控制、實施預防為主”的監管理念,保障人民群眾“舌尖上的安全”。實施最嚴格的檢查、確保檢查的質量和效能,最關鍵就是要強化食品檢查隊伍建設、提升檢查員能力素質?！丁敖】抵袊?030”規劃綱要》、《“十三五”國家食品安全規劃》、《關于深化改革加強食品安全工作的意見》以及《食品安全法實施條例》等法規文件均指出,要建立職業化食品檢查員隊伍。國外發達國家地區歷來重視食品檢查制度建設,注重食品檢查員隊伍的建設[1-3]。然而,我國職業化食品檢查員隊伍建設還在探索中,如何結合我國實際、借鑒國外發達國家地區經驗,提出符合我國國情的食品檢查員隊伍建設思路和工作方案,是當前工作的當務之急。

當前關注到加拿大食品安全在全球擁有很高聲譽。2016年在多倫多的食品與飲品高峰論壇發布的報告指出,34個世界經合組織成員國在食品安全排名中,加拿大再次名列首位。2017年《全球食品安全指數報告》中,食品安全指數最高的15個國家中,加拿大也名列前茅[4]。加拿大食品檢查員制度體系別有特色,是確保加拿大食品安全的關鍵因素。加拿大在法律上明確檢查員的職責和權限,在機構設置上實施法定機構治理模式,檢查員的職責分工專業明確、工具完備,對檢查員的管理和教育培養制度完善,為我國完善食品檢查員制度體系、加強食品檢查員隊伍建設提供了很好的借鑒。本文研究分析加拿大食品檢查員制度體系,總結歸納我國當前食品檢查隊伍建設現況,以期為下一步完善我國職業化食品檢查員隊伍建設提供有益思考。

1 加拿大食品檢查員基本情況

1.1 食品檢查員制度

近年來,加拿大為順應不斷變化的全球食品貿易環境,保障食品安全,在監管機構改革、立法建設和食品安全綜合治理等方面做了很多嘗試與改進。2012年,加拿大整合《加拿大家產品法》《水產品檢驗法》《肉類檢驗法》和《消費者包裝和標簽法》,發布了《加拿大食品安全法》(Safe Food for Canadians Act,SFCA),其第73條、94條、109年和110條于2012年11月實施,其他條款于2015年正式實施[5]。為了SFCA的有效執行,2018年6月13日,加拿大在其官方公報中發布《加拿大食品安全實施條例》(Safe Food for Canadians Regulations,SFCR)正式文本,于2019年1月15日開始實施[6]。SFCA和SFCR的出臺,將過去的對單一食品單獨立法改為針對所有食品綜合立法,建立了一種更加堅固的、以預防為主的綜合性監管方式,同時進一步加強了對進出口食品的管控。

SFCA和SFCR在法律層面確定了食品安全檢查員的法律地位,并對食品檢查員賦予了很大的自主檢查權限。SFCA第23條規定,食品檢查員獲得加拿大食品檢查署主席或加拿大邊境服務局局長簽發的證書后,可作為食品檢查員資質證明從事食品相關現場檢查工作。SFCA第24條規定,食品檢查員有權查封和扣押其認為有合理依據證明違反法規的物品,在有合理依據下有權進入SFCA規定的某行為實施場所或物品所在地開展以下工作:抽樣檢驗,查閱復制文件數據,拍照、錄音或繪制簡圖取證,打開檢查任何容器和包裝,責令企業封存物品、要求現場人員出示證件等。同時,要求企業向檢查員提供必要的協助以滿足檢查需要。

1.2 食品檢查機構設置及特點

加拿大食品檢查署(Canadian Food Inspection Agency,CFIA)成立于1997年,是根據《加拿大食品檢查署法》(Canadian Food Inspection Agency Act,CFIAA)專門設置的聯邦政府食品安全監管機構[7-8]。CFIA負責執行加拿大農業與農業食品部和衛生部制定的有關食品安全、動植物保護等法律法規,主要目的是保障加拿大的食品安全和高質量食品供應所依賴的動植物安全,維護消費者健康利益。其宗旨在于:保護植物資源免受害蟲、疾病和外來入侵物種的侵害;預防和管理動物疾病,包括威脅人類健康的疾病(如禽流感);預防和管理食品安全風險(如檢查、食品召回);維護消費者權益;促進加拿大食品、植物和動物的市場準入。CFIA的整體運行、食品安全工作以及相關合作交流等向衛生部部長匯報,動植物健康、不涉及食品安全的食品標簽與聲稱、市場準入及相關合作交流等工作向農業與農業食品部部長匯報,并由衛生部部長向議會報告CFIA的工作開展情況。

CFIA主席是CFIA的首席執行官,負責CFIA的日常工作,具有聯邦政府部門副部長的級別和權力。目前CFIA主席由米塔尼(Siddika Mithani)女士擔任,她擁有英國阿斯頓大學藥劑學學士學位和精神藥理學博士學位。CFIA副主席協助主席開展工作,目前由法國人佩吉特(Pégeot)女士擔任。CFIA其余6個執行副局長分別負責CFIA的政策制訂、執法服務、科學、機關服務、人力資源和公共事務六方面。CFIA還設有4名首席科學家,分別為首席獸醫官、首席食品安全官、首席植物健康官和首席科學運營官。首席獸醫官(CVO)負責確保加拿大的動物和獸醫公共衛生基礎設施能夠有效應對當前和潛在的疾病威脅,以保護動物和人類健康,現由卡瑪爾(Jaspinder Komal)博士擔任。首席食品安全官(CFSO)負責制定加拿大預防和應對食品安全風險的政策、法規,并設計相關解決方案,現由拉蒙丁(Lyzette Lamondin)女士擔任。首席植物健康官(CPHO)負責制定加拿大植物健康相關政策,現由安德森(William Anderson)博士擔任。首席科學運營官(CSOO)負責提供戰略指導,確保CFIA在全國范圍內的 13個實驗室能夠科學性高效運轉,從而為食品安全、動物健康和植物健康方面的監管提供權威性科學支持,現由席爾瓦(Primal Silva)博士擔任。

CFIA總部設在渥太華,分別在西加拿大區、安大略區、魁北克區和大西洋區四個業務部設有17個區域辦事處、132個駐廠辦公室、702個經聯邦注冊的肉類機構(如加工廠)以及13個實驗室(大西洋區2個、魁北克區2個、安大略區3個、西加拿大區6個)。CFIA內設機構包括:科學部運營管理CFIA的13個實驗,負責制定風險評估政策(動植物方面),提供實驗室認證服務與監督,提供診斷和檢驗服務,開展有害動植物與疾病方面的研究等;政策規劃部負責政策咨詢,制定政策、法規、檢查計劃等;運營部是CFIA最大內設機構,擁有雇員數占CFIA總數的60%以上,是CFIA檢查與執法任務的執行部門,負責制定并實施檢查政策和工作程序并監督執行,從事執法活動,協調不合格食品召回以及注冊、許可、職照、出口認證等證書頒發等工作;國際事務與市場準入部負責進出口食品管理,促進市場準入,承擔國際交流等工作;創新業務服務部成立于2017年6月,旨在通過創新性信息化手段提高CFIA的監管能力水平;綜合管理部負責安全、對外聯絡、行政管理等事務;人力資源部負責CFIA的人力資源管理;通信與公共事務部負責對外溝通、信息公開、宣傳交流等;審計與評估部負責內部審評與項目績效評估;誠信與救濟部,與CFIA其他部門保持相對獨立,成立于2011年11月,對外聽取利益相對人建議,對內聽取職工意見,旨在改善對利益相對人的服務水平,提高決定的透明度;法律服務部負責CFIA相關的法律事務。從CFIA的機構設置可以看出,CFIA內部負責制訂政策和負責政策實施的部門是分開的,這樣有利于保證政策的科學性和公正性,也有利于對政策執行情況的監督。

為了保障各項工作順利開展,CFIA還設有各種管理委員會,包括:高級管理委員會(SMC)、食品業務管理委員會(FBLMB)、植物業務管理委員會(PBLMB)、動物健康業務管理委員會(AHBLMB)、政策規劃管理委員會(PPMC)、戰略重點監督委員會(SPOC)、公司管理委員會(CMC)、信息治理委員會(IGC)、業務整合委員會(BIC)和財務、整合與項目監督委員會(FIPO)。

CFIA作為加拿大食品安全監管領域的法定機構,有如下6個特點:一是機構法定,CFIA是根據專門的機構法律成立的機構,有專門的法律規定其設立、職責、經費來源等內容;二是資金多樣,其活動經費有政府財政預算資助,也有按商業化原則運作的收費項目。2018年,CFIA總支出達199億美元,食品安全支出占48%,動物健康支出占19%,植物健康支出占13%,國內服務性支出占18%,國際事務支出占2%;三是運作獨立,由于機構的法定化,CFIA具有相對的穩定性和獨立性,有較大的管理、人事聘用和財政自主權,依法自主辦理有關業務,獨立承擔法律責任;四是企業管理,CFIA類似于“企業化政府”,采取公司化管理模式,自主聘人,按自負盈虧原則控制管理成本,其在許多地區和大城市的辦事處可能就設在街道小門面內;五是公開透明,CFIA的職責、運作和監督有法律的明確規定,所有依法開展業務的情況當向社會公開,接受社會的監督,具有很大的透明性;六是行使社會公共權力。CFIA是政府架構的一個重要組成部分,是從行政體制中剝離出來的但又不進入市場的機構,行使的是政府權力之外的社會公共權力,是影響公共利益領域的機構。

1.3 食品檢查員工作內容

加拿大實施聯邦、省和市三級行政管理體制。在食品安全管理方面,采取分級管理、相互合作、廣泛參與的監管體制。在食品檢查方面,聯邦政府負責檢查跨省貿易和國際貿易的食品注冊企業,主要是乳制品、雞蛋、肉類、新鮮水果蔬菜等生產加工企業。省級政府負責檢查省內貿易的注冊食品企業,包括零售業、食品服務業和食品加工業。市級政府衛生部門負責餐飲業的監督檢查。CFIA在全國各大區都設有檢查員及高級管理人員,承擔聯邦政府管理企業的監督檢查,也為省市兩級政府食品檢查提供指導。進口食品檢查由海關部門承擔。

CFIA的核心工作包括四個方面。一是實施檢查,核實驗證企業生產銷售行為是否合法,覆蓋管轄范圍內全部食品生產經銷廠商,貫穿食品生產(包括農業)、加工、銷售、消費4大環節同,包括食品、種子、牲畜、飼料、化肥等;二是執法,一旦發現違法行為,依法采取警告、暫停生產、沒收、吊銷、起訴等懲處措施;三是食品召回,發現不安全食品,必召回,包括調查、網站發布召回通知、檢查召回有效性等;四是應急管理,與公安部、衛生部、州政府、消費者組織等開展合作,準備應急預案,回應社會關切等。

專職食品檢查員是實施CFIA核心工作的主體,具體任務包括:實施食品抽驗計劃,對食品生產企業進行監督檢查,受理消費者投訴舉報,參與食品違法案件調查和食品安全應急處置(如食品查封、扣留、召回等),檢查員通過評價企業食品安全體系建立及運行情況,檢查設備設施和工藝等確認企業行為符合監管要求等。CFIA監管職責和范圍大多數是按專業化分工進行的,如肉類及其肉制品、水產品、乳及其制品等品種都設有專門的檢查站,食品檢查員按其專業、工作經歷承擔某一類食品的檢查員任,有嚴格的檢查程序。比如肉及其制品,在CFIA的檢查員中,有一半為肉類食品檢查員,承擔全國肉類制品85%的檢查任務。CFIA按照企業規模派數名檢查員駐廠檢驗檢查,具體負責動物運輸、屠宰、切割與包裝、冷儲存、準備發貨等全鏈條的監督檢查,包括宰前宰后檢驗、日常衛生監管、執行風險點控制(HACCP)情況,以及法律法規標準合規性驗證檢查等。比如乳及其制品,CFIA制定專門乳制品規劃,包括企業的注冊與檢查、產品檢查、進出口貿易、抽樣與實驗室分析等內容。乳制品的合規性驗證為標準檢驗程序(IAIM),與肉制品的計算機視覺系統(CVS系統)目標一致,只是適用范圍不同。為適應新實施的食品安全法及其條例,CFIA正在進行大規模改革,以實現所有食品種類采用統一的合規驗證系統。CFIA檢查員工作及一般檢查費用由CFIA承擔,部分檢查項目收費,由企業承擔。

為方便檢查工作,CFA為檢查員制定建立3項執法“工具”。一是《肉品衛生手冊》,規定檢查內容及如何檢查,如中國出口肉及其制品要求在手冊的第11章;二是食品安全促進計劃(FSEP),以國際公認的 HACCP原理為基礎,保證食品安全和提供消費者保護,CFIA要求聯邦政府注冊的肉類、禽類食品企業必須按照FSFP的要求建立并實施 HACCP體系;三是合規性驗證系統(CVS系統),這是一個電子信息系統,可以收集、記錄企業符合食品安全標準信息,幫助檢查員記錄檢查內容、要求及結果,一旦發現不合規,便提示執法行動。該系統包括7大類檢查任務、150項檢查項目及詳細的使用說明。實際工作中,檢查員會根據企業生產肉類品種、生產線實際及歷史檢查情況等,并通過CVS系統的數據分析,有針對性地開展檢查。CVS系統包括3種文書,即:核查表格、核查報告、糾正行動要求(類似檢查通知書),后者包括不符合項目、相關糾正措施及時限等,企業必須按要求糾正,檢查員會隨時跟進。若無法達到要求,檢查員有權采取停產、罰款等措施,不必事前報告請示。同時,企業有權向監督員、總部投訴。隨著食品安全檢查越來越復雜和專業化,為保證各項食品檢查計劃順利實施,CFIA總部和各大區辦事機構有一項重要任務,就是根據每年工作計劃,按照專業領域編制操作手冊,以統一全國檢查員的日常檢查內容、程序、培訓等,以提高檢查的一致性、權威性和有效性。

1.4 食品檢查員管理及教育培訓

CFIA所有雇員中,包括生物學家、化學家、統計學家、食品檢查員、實驗室技術人員、獸醫、行政后勤、通信與信息技術、財務、人力資源、農業官員和政策官員等,現有全職雇員5944名,其中專職食品檢查員3000多名。2016年至2018年,CFIA雇員分別為7500、6101和6271名,專職食品檢查員分別為3500、3447和3480名,均占半數左右。

CFIA對食品檢查員有明確的專業、學歷要求。SFCA第13條規定,由CFIA主席根據工作職責設定檢查員應當具備的資質和條件,并任命或委派檢查員、分析師、獸醫檢查員等。CFIA官網公示的食品檢查員符合的專業有54種,涵蓋農學、生物學、化學、營養學、食品學、分子生物學等多個領域。CFIA的檢查員分為一般檢查員和檢查經理(高級檢查員)。一般檢查員要求具有大專及同等以上學歷,薪酬在26615～104273美元,承擔在聯邦和省注冊的屠宰場、工廠或檢驗實驗室執行產品檢驗和認證任務,重點關注新鮮水果蔬菜、乳制品、谷物、肉類等關鍵領域,主要工作內容有:屠宰場檢查、實驗室樣品分析、野外活動捕捉及疾病檢測、農作物檢查、苗圃和溫室認可、質量保證與質管管理計劃評估等。檢查經理要求本科以上學歷,薪酬在88625～106740美元,負責檢驗項目分配管理,并監督所有檢查符合法委法規標準,具體工作內容包括:指導檢查員開展風險分析關鍵點(HACCP)檢查、與受檢對象進行溝通調解、協調對違法或投訴行為的調查等。

CFIA重視對檢查員的教育培訓，有專門的培訓部門負責提供培訓內容及計劃,業務部門負責執行。新檢查員上崗前需接受先決條件雇員計劃(PREP),這是一項CFIA針對食品檢查員的定向試點計劃,啟動于2011年,旨在打造一支高水平的檢查員隊伍,構建統一強大的檢查網絡,使其檢查更精準有效[9]。該計劃的培訓時間為6周,培訓內容既包括專業理念學習、人際溝通交流課程、機構文化準則等,還有情景與角色扮演、駐廠實踐等內容。最近該計劃被指定為永久性課程。為適應新的食品安全法的實施,CFIA正與美國FDA合作開發全新的培訓規劃,從關注食品分類向關注能力轉變。目前已完成基本框架,包括基礎課程和業務課程兩個階段,并區分專業。

2 我國食品檢查員隊伍建設現況

2.1 法規文件規定

黨的十八大以來,黨中央、國務院高度重視食品安全工作,食品職業化檢查員隊伍建設也被提上日程。2016年10月25日施行的《“健康中國2030”規劃綱要》提出[10],建立食用農產品全程追溯協作機制,完善統一權威的食品安全監管體制,建立職業化檢查員隊伍,加強檢驗檢測能力建設,強化日常監督檢查,擴大產品抽檢覆蓋面。2017年2月14日施行的《“十三五”國家食品安全規劃》提出[11],嚴格生產經營環節現場檢查。整合食品安全監管、稽查、檢查隊伍,建立以檢查為統領,集風險防范、案件調查、行政處罰、案件移送于一體的工作體系;加快建立職業化檢查員隊伍,依托現有資源建立職業化檢查員制度,明確檢查員的資格標準、檢查職責、培訓管理、績效考核等要求;加強檢查員專業培訓和教材建設,依托現有資源設立檢查員實訓基地。2019年5月9日施行的中共中央國務院《關于深化改革加強食品安全工作的意見》提出[12],“加大檢查執法力度”、“強化培訓和考核”,依托現有資源加強職業化檢查隊伍建設,提高檢查人員專業技能,及時發現和處置風險隱患。2019年4月25日,國家市場監管總局發布《關于加強食品檢查隊伍專業職業化建設的指導意見》明確要求[13],經過3～5年的不懈努力,逐步建立一支政治過硬、忠于職守、業務精湛、結構合理,與我國食品安全監管實際相適應的食品檢查隊伍。從整合監管力量、科學設置崗位、明確資格條件、加強考核培訓、明確管理權限、統籌調配使用、保障薪酬待遇和加強約束監督六個方面,提出建設職業化食品檢查員隊伍的指導意見。2019年12月1日施行的《食品安全法實施條例》提出[14],國家建立食品安全檢查員制度,依托現有資源加強職業化檢查員隊伍建設,強化考核培訓,提高檢查員專業化水平。2019年7月26日,國家市場監督管理總局辦公廳印發《國家市場監督管理總局食品審評中心(國這有中藥品種保護審評委員會)主要職責、內設機構和人員編制規定》,其中明確,食品審評中心受總局委托承擔國家級食品檢查隊伍、注冊現場核查隊伍以及技術審評、食品許可等業務相關專家隊伍的建設管理工作。

2.2 食品檢查員隊伍建設

2.2.1 國家級食品檢查員 根據原國家食藥監管總局工作部署,在食品安全檢查職責劃分方面,考慮到法律規定食品安全是地方政府負總責,按照“誰審批、誰許可、誰檢查”的原則,除特殊食品相關檢查由國家級檢查隊伍負責外,主要由地方檢查隊伍負責。但對于部分在全國范圍內銷售的大型、特大型食品生產經營企業,國家層面投訴舉報、監督抽檢待方式發現存在重大安全風險隱患的,可由國家級食品檢查隊伍或指派、調動其他地方食品檢查隊伍直接進行檢查。

為加強食品檢查工作、推進食品職業化檢查隊伍建設,2017年11月10日,原食藥總局印發《國家食品藥品監督管理總局食品藥品審核查驗中心主要職責內設機構和人員編制規定(暫行)》,在審核查驗中心增設食品檢查處,承擔國家級食品檢查及食品檢查隊伍建設管理工作,并開展了食品檢查隊伍相關培訓。2018年,黨和國家政府機構改革,原國家工商總局、原國家質檢總局、原國家食藥監管總局的職責,以及國家發改委的價格監督檢查與反壟斷執法職責、商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合,組建國家市場監管總局,作為國務院直屬機構;考慮到藥品監管的特殊性,單獨組建國家藥監局,由國家市場監管總局管理。審核查驗中心為國家藥監局的直屬事業單位,國家級食品檢查隊伍建設工作暫停。至此,食品和藥品兩只檢查員隊伍建設由兩家不同機構承擔。

機構改革后,國家市場監管總局在2019年集中2個月時間,采取省局遴選報名、總局統一培訓方式,分別在天津、安徽、廣西等地,舉辦5期食品生產檢查員集中培訓,培訓食品檢查員超1000名。其中,總局組織考核300名,考核合格的納入總局食品生產檢查人員庫,考核優秀的推薦作為省局培訓師資。培訓班著眼于提升食品檢查隊伍專業化水平,既包含食品安全法律法規、食品安全國家標準等技術性法規解讀,又涵蓋食品生產監督檢查實務、案例分析、企業現場模擬檢查等實際操作內容。

具體到國家級的特殊食品檢查方面,2015年5月至2018年5月,國家市場監管總局委托食品審評中心(原稱國家中藥品種保護審評委員會)對國內所有嬰幼兒配方乳粉生產企業組織開展食品安全生產規范體系檢查工作。據原國家食藥總局公布信息統計,三年來,共對黑龍江、陜西、內蒙古等23個省(自治區、直轄市)的108家嬰幼兒配方乳粉生產企業組織體系檢查118批次。根據檢查發現線索,有關監管部門依法吊銷了2家企業的生產許可證,對規范嬰幼兒配方乳粉質量安全管理起到了很好的震懾作用。為確保體系檢查工作順利開展,食品審評中心通過全國范圍內的選拔考核,并采用專家講解、課堂研討、案例教學、閉卷考試以及“一對一”、“傳幫帶”等多種方式培養,組建了一支以嬰幼兒配方乳粉生產許可核查人員為基礎,涵蓋食品安全監督管理、稽查辦案、食品檢驗和風險評估等多領域,具備豐富食品檢查經驗的體系檢查隊伍,為國家職業化檢查員隊伍建設進行了探索。2019年,食品審評中心在總結上一輪體系檢查工作經驗的基礎上,集中2期舉辦了體系檢查員培訓班,累計培訓462人。目前國家嬰幼兒配方乳粉生產企業體系檢查員專家庫在組建中。

2.2.2 省、市級食品檢查員 安徽省[15]:2013 年12 月安徽省食品藥品監督管理局率先制定了《安徽省食品藥品監督管理局檢查員管理辦法(試行)》,由安徽省食品藥品審評認證中心承接省內食品檢查員隊伍建設。該中心針對食品生產檢查的實際工作通過擴大食品生產許可檢查員隊伍、優化省級檢查員庫組成、加強培訓交流、加強現場檢查全過程管理、強化檢查員考核、不定期組織檢查組長交流會等措施,強化隊伍建設,統一檢查標準,提升檢查員能力水平。目前,安徽省食品藥品審評認證中心已建成了由白酒、食品添加劑、嬰配、保健食品等不同類別的180 人組成的省級檢查員庫。2016年至2018年,共舉辦食品生產許可檢查員培訓11 期,培訓檢查員近1800 人次,完成680 余家各類食品生產企業的許可檢查,派出檢查員達1500 余人次。

重慶市[16]:為解決監管部門檢查隊伍素質不足、任務繁重、無法滿足“三品一械”檢查要求的問題,明確將技術檢查和執法檢查分離,明晰職業化檢查員的職責是完成高要求技術檢查,確定專職檢查員為主、兼職檢查員為輔的思路,并依托重慶市藥品技術審評中認證中心,從機構建設、制度建設、隊伍建設、隊伍培訓四個方面進行探索和創新,推進職業化食品藥品檢查隊伍建設。一是按“技術支撐單位卻行政化”的要求,2016年將審評認證中心退出公務員管理序列,同步設置食品生產審查科承擔食品相關檢查任務;二是先后出臺了《食品藥品檢查員管理暫行規定》《現場檢查食宿交通保障管理辦法》等文件;三是通過系統內選調、公開招錄、勞務派遣等方式引進專業技術人才35人,使專職檢查員隊伍由9人增加至43人,其中食品檢查員10人;四是加大檢查員建設投入,由審評認證中心統一規劃檢查員教育培訓,2015年至2018年投入培訓經費逐年增加,分別為20、60、110、150萬元。2019年市市場監管機構調整,食品監管職能劃轉至市場局,由藥品技術審評中認證中心承擔的食品生產許可技術工作將移交市重慶市質量技術評審和認證中心,食品檢查隊伍籌建也在進行中。

江蘇省[17]:江蘇省的食品檢查隊伍建設,省份城市南京市率先進行了探索。2017年11月,南京市印發了《南京市食品安全職業化(骨干)檢查員管理辦法(試行)》,明確食品檢查員是指經食藥監管部門培訓合格、從事食品安全現場檢查工作的人員,由市食藥監管局負責隊伍建設工作,并從食品檢查員職責、資質條件、選派和管理、培訓和考核以及紀律和監督五個方面進行了規定。2019年10月,江蘇省印發《關于加強全省食品檢查隊伍專業化職業化建設的指導意見》,提出力爭經過3～5年努力,建立一支與新時代食品安全監管工作特點和要求相適應的專業化、職業化食品檢查員隊伍。

廣西壯族自治區[18]:2015年,自治區下發了《廣西壯族自治區食品藥品安全飛行檢查辦法》、《廣西壯族自治區食品生產體系檢查工作規范》等管理辦法,并由自治區食藥審評查驗中心負責檢查員的聘用和日常管理,自治區食藥監局食品生產監管處負責培訓、使用、考核和等級評定的方法。2016年11月,自治區公開招聘第一批職業檢查員,并于2017年1月正式成立職業檢查員隊伍。對新招錄的檢查員,自治區食藥監管局進行了為期3個月的理論授課、現場實踐、跟崗實習、參觀見習等崗前培訓。同時,采取飛行檢查、日常監督檢查、許可現場審查、檢驗能力檢查、質量追溯檢查和體系檢查等形式進行現場實踐,全程跟蹤嬰幼兒配方乳粉生產企業體系檢查等方式,提升檢查員專業技能。據報道,自治區擁有食品檢查員有12人,均為食品相關專業畢業,實行勞務派遣合同管理。數據比對發現,職業檢查員檢查的問題發現率是日常監督檢查的8倍。

其他各省也加大了食品職業化檢查隊伍建設力度。2015年6月5日,云南省[19]印發了《云南省食品生產監督檢查員管理辦法(試行)》。2015 年7 月,黑龍江省[20]印發了《黑龍江省乳制品質量安全檢查員管理規定(試行)》。2016年12 月,四川省[21]印發了《四川省食品藥品監督管理局檢查員管理暫行辦法》。2017年,北京市組織成立了由北京市食藥監局人事處、北京市東城區食藥監局和中國政法大學組成的“食品藥品職業化檢查員隊伍建設”課題組,旨在立足于北京實際情況建立職業化檢查員隊伍。2017年10月,內蒙古自治區[22]印發了《內蒙古自治區食品生產職業化檢查員管理辦法》。2017年12月29日,廣東省[23]印發《關于加快推進廣東省食品藥品職業化檢查員隊伍建設的實施意見》。此外,廣東省還出臺了《廣東省職業化食品藥品檢查員管理辦法》、《廣東省職業化食品藥品檢查員考評管理辦法》和《廣東省職業化食品藥品檢查員培訓制度》等配套性文件,加快推進省內檢查隊伍建設。2018年12月,福建省泉州市印發了《泉州市食品安全職業化檢查員隊伍建設方案》和《泉州市食品安全職業化檢查員管理制度》。2019年10月,甘肅省[24]印發《甘肅省食品檢查員管理辦法》。2019年12月3日,陜西省[25]印發《陜西省特殊食品審評檢查員管理辦法》。此外,湖南省正委托省食品安全審評認證中心開展食品職業化檢查員隊伍建設的調研;寧夏自治區定期舉辦食品生產檢查員能力提升培訓等。

2.3 存在的問題

2.3.1 頂層設計缺失,制度建設需要加強 加拿大從CFIAA、SFCA及SFCR等法律層面,對檢查員的職責和權限做了明確細致的規定。我國《食品安全法》只明確了縣級以上人民政府食品監督管理部門發行食品安全監管職責,有權采取措施對生產經營遵法守法情況進行檢查。我國新頒布的《食品安全法實施條例》雖然明確了要加強職業化食品檢查隊伍建設的要求,但職業化檢查員職責、檢查程序以及與監管部門的職責分工等均沒有明確,檢查員行使權力和義務沒有明確的法律依據。2019年7月9日,國務院辦公廳印發了《關于建立職業化專業化藥品檢查員隊伍的意見》,對職業化專業化藥品檢查員隊伍作出的頂層設計和總體布局。但食品檢查隊伍建設方面,僅有國家市場監管總局的《關于加強食品檢查隊伍專業化職業化建設的指導意見》,而缺乏具體的實施細則。

2.3.2 統一管理規定缺失,人員數量和專業化水平有待提升 加拿大針由CFIA對食品檢查員實施統一管理、培訓和使用,分布在全國各地區開展工作,對其專業、學歷、相關工作經驗、法規熟悉程度等有明確要求,其薪酬待遇、教育培訓等均有統一規劃,擁有的專職人員達3000多人。但是,我國國家級食品檢查隊伍建設還在探索中,人員規模、能力水平等還遠不能滿足工作需要,且大多為兼職。目前,國家層面的嬰幼兒配方乳粉生產企業體系檢查人員全部為兼職,且沒有資質認證的聘任手續。根據食品生產許可數據庫統計顯示,截至2019年11月,我國共有食品生產企業持有效食品生產許可證書158364家,食品添加劑生產企業3571家。相對于數量龐大的食品企業,全國縣級以上食品監管人員僅有27萬,食品檢查人員數量更少[1]。在市場監管體制改革后,工商、質監和食藥隊伍合為一體,看似監管力量加強,事實上監管對象成倍數增加,食品檢查力量實際被削弱。目前,我國還未制定全國統一的食品檢查員管理辦法,以致各省制定的食品檢查隊伍建設方案和管理辦法各異,標準不統一。各地食品檢查隊伍有監管部門的行政執法人員,也有審評、檢測、監測等機構的技術人員。食品檢查具有很強的專業性,但據2015年的統計數據,全國縣級以上行政監管機構中食品相關專業人員比例不足26.8%[26]。

2.3.3 待遇保障機制缺失,職業發展受限 加拿大食品檢查員分為檢查經理和一般檢查員兩級,均為專職檢查員,而且分工明確。一般檢查員又有不同的等級區分,從其薪酬(26615～104273美元)來看,不同等級實施不同的工資待遇。加拿大2018年CIFA支出的199億美元中,食品安全支出占48%,主要用于食品檢查與檢查員隊伍建設。而我國未建立統一規范的食品檢查員分級管理制度、技術職務體系、薪酬待遇體系等,沒有專門的職業身份認定或資格認證,也沒有設置食品檢查員隊伍建設的專項財政支出項目。尤其是,我國大多數檢查員在各自的編制體系內發展或兼職開展檢查工作,晉升、待遇與食品檢查能力和業績關系不大。就食品審評中心而言,雖然承擔國家級食品檢查隊伍建設重任,但受人員編制影響,大部分職工為編制外人員,受薪酬待遇、發展空間等影響,隊伍穩定性差。

2.3.4 考核評價機制缺失,教育培訓不夠系統 加拿大食品檢查員要進行嚴格的考核和認證,需接受統一由CFIA開展的固定規劃的為期6個月的專業崗前培訓,有固定的師資力量,培訓內容不僅包括技術規范、理論知識等專業知識,還包括人際溝通技巧等內容。這對于食品檢查工作來講,是十分必要的。良好的溝通交流,不僅可以提高檢查的準確性,避免矛盾沖突,還可提高檢查效率。我國還沒有統一的食品檢查培訓計劃,沒有建立食品檢查培訓師資庫。無論是國家層面還是各地組織的針對檢查員的培訓,多為臨時性安排,多以間斷式、短期培訓為主,培訓時間較短,一般為3～5 d,培訓內容主要法規和技術為主,沒有形成全國統一的課程體系。高質量的師資隊伍也顯缺乏,尤其缺乏具有國際視野的師資力量。在食品審評中心2019年組織的特殊食品注冊現場核查培訓中,高質量的師資力量已顯不足。

3 關于完善我國食品職業化檢查隊伍建設的思考

盡管在建立食品職業化檢查員隊伍方面,我國還面臨許多困難和挑戰,但這是開展食品安全監督管理工作的基礎和人力保障,是提高食品安全監管科學性、技術性和專業性的必要措施,刻不容緩。《關于加強食品檢查隊伍專業職業化建設的指導意見》提出,3～5年逐步建立一支政治過硬、忠于職守、業務精湛、結構合理的食品檢查隊伍。為實現這一目標,可借鑒國外先進經驗,從法規制度、人員管理、保障措施、工作規范、教育培訓等方面,加快推進各項工作。

明確職業化食品檢查員在法律上的職責定位,明晰各級食品檢查機構職責分工?！妒称钒踩▽嵤l例》2019年12月剛剛修訂實施,短期內在國家法律層面明確食品檢查員的職責定位不太現實?？蓞⒖嘉覈幤仿殬I化檢查隊伍建設的經驗,盡快制定《關于建立職業化專業化食品檢查員隊伍的意見》,以國務院文件頒布?！兑庖姟分?明晰職業化食品檢查員的職責定位,賦予檢查員現場檢查的權限和責任,明確檢查結果可作為行政處罰依據。同時,考慮我國國情,在當前各地編制增加難度大的情況下,規定各級政府可按監管對象設置專職檢查員崗位,有編制時優先向專職檢查員傾斜,沒有編制時可通過簽訂專職檢查員專有勞動合同穩定隊伍。我國實行全國統一領導、地方政府負責原則下的國家、省、市、縣四級食品安全監管體制,與藥品安全監管有所不同?！兑庖姟分忻鞔_各級食品監管機構的事權劃分,使各級監管以問題為導向,以控制風險為目標,重點突出、避免交叉重復,防止發生多個層級食品監管機構輪番檢查同一企業的局面,提高檢查質量和效能。參照加拿大經驗,國家級檢查機構負責由總局注冊審批的特殊食品的上市前注冊現場核查,高風險食品的體系檢查,抽檢發現問題企業的有因檢查,部分在全國范圍內銷售的大型、特大型食品生產經營企業以及國家層面投訴舉報、監督抽檢等方式發現存在重大安全風險隱患食品的檢查等;省級檢查機構負責本省監管部門審批的食品上市前許可現場檢查,高風險、大中型食品生產企業生產現場檢查、食品安全案件的調查督辦和風險應急處置等,市(縣)級及以下檢查機構負責管轄區內一般食品生產經營企業日常檢查,以及農貿市場、超市、學校、幼兒園、小作坊、小餐飲等重點場所的日常檢查等。此外,在國家層面,建立食品檢查員日常管理和綜合協調機構,統籌國家級食品檢查員考核評估與任務選派,協調區域性監管事務,指導地方食品檢查員開展工作,促進檢查資源的合理分配和高效利用。

建立食品檢查員職業標準,嚴格人員資格準入和日常管理。職業標準是指在職業分類基礎上,根據職業內容對從業人員的工作能力水平的規范性要求,是資格準入、規范操作、評價考核、教育培訓等鑒定體系的統一體,是招錄人使用人的參考指標、衡量從業人員勝任程序的標尺,也是職業培訓的重要依據。國外發達國家對各行各業都制定了相應的職業標準,加拿大的食品檢查員就有著嚴格的職業標準。我國職業化食品檢查員建設還在嘗試、摸索階段,應以出臺全國統一的《食品檢查員管理辦法》為基礎,明確食品檢查員的職業標準,設置類似于執業藥師、執業醫師、營養健康師的職業資質認證體系。建立食品檢查員庫,不斷更新補充檢查員力量對于業績突出、發現了重要食品安全隱患的優秀檢查員予以及時獎勵,對于不能勝任、不能在規定時間內完成一定任務量、有重大違紀違規行或不當行為等的檢查員及時剔除或降級處理。參考發達國家經驗,結合各試點地區工作總結,從國家層面針對不同食品類別制定食品檢查員工作規范和檢查指南,明確檢查程序,統一檢查標準。

建立與市場價值對等的待遇保障機制,施行檢查員分級管理。食品檢查具有很強的專業性和技術性,而我國的食品檢查員有執法人員,也有技術人員,沒有統一的專業技術管理體系。目前,公務員的職級設為12個職級,事業單位專業技術崗位設為13個級別。食品檢查員可參考公務員職級或事業單位專業技術級別,設置食品檢查員的職級,由國家食品監管部門會同人力資源部出臺食品檢查員專業崗位等級管理辦法,實行食品檢查員分級管理,分為國家級、省級、市(縣)級三個層級,每個層級又分為高、中、初三個等級,每級崗位設4～5個檔別,并明確不同崗位級別檢查員的檢查權限和責任、薪酬標準和晉升依據等內容。根據檢查員的專業知識、檢查技能、實際操作、完成任務量與效果等情況每年進行綜合考核,并將考核結果與薪酬待遇、崗位晉升、獎勵懲罰等有機結合。參考美國、加拿大等國外發達國家經驗,加大食品檢查與檢查員隊伍建設經費保障力度,確保檢查員隊伍建設可持續發展。此外,加強食品檢查員的職業道德建設,要求檢查員注重專業技術能力、法律法規等方面的自我要求和約束,把實現法律價值、維護法律權威、保障人民群眾權益作為自己的價值取向和職業道德,提升檢查員的職業自豪感。

建立檢查員培養師資庫,實施檢查員職業培養計劃。師資培訓是確保培訓效果統一性的有效途徑。食品檢查員培訓應盡快建立固定的師資庫,不拘一格地吸納國內外食品專業領域的專家、檢查經驗豐富的檢查員、大型食品企業高級管理員、人際溝通方面的專業人士等進入師資庫。建立固定的培訓計劃和統一的課程體系,明確培訓的目標、內容、考核等內容,并對師資不定期統一培訓,確保檢查員培訓的質量統一。建立國家層面的檢查員培訓基地,定期對各級檢查員和培訓師資進行培訓和考核。開展網絡教育和現場教學,持續跟進法律法規更新、食品新技術應用等前沿信息,不斷更新檢查員的知識體系,提升檢查處理復雜問題的專業能力。注重溝通交流、批判思維、組織意識等能力的教育培訓,提升檢查綜合能力素質。加強與科研院所和高等院校的合作,在開設食品專業的高校實施食品檢查獎學金計劃,培養食品檢查隊伍后備人才。