論美國軍政府在朝鮮半島南部的立法措施

姜 令

美軍政時期(也稱盟國托管時期)是韓國現代歷史上極為特殊和影響深遠的時期， 美軍政府的舉措改變了朝鮮半島南部的社會形態，奠定了現代韓國社會發展的基礎， 但同時也加劇了半島的動蕩與分裂。 美軍政府的許多措施是通過頒布軍政法令來實施的， 因此有必要對這一問題進行系統研究。 學術界對此已進行了大量研究， 國外學者的研究多借軍政法令分析戰后韓國的政治進程， 強調美國對韓國建國初期的政治影響，①例如 George M. McCune， Post-War Government and Politics of Korea， The Journal of Politics， 1947 (9)； Kim Bong-jin， Paramilitary Politics under the USAMGIK and the Establishment of the Republic of Korea， Korea Journal， Summer，2003； Park Myung Lim， State Formation in South Korea， 1945-1948: Perspective and Interpretation， Korean Political Science Review， 1995(1).而部分韓國學者針對某一類法令或者具體到某一條軍政法令進行具體的研究， 分析法令出臺的背景及其歷史影響②例如 Shim Hee-Gi， USAMGIK Ordinance No.176， Criminal Procedure Reform of 1948， Korean Journal of Legal History， 1995(16)； Kim Sung-Wook， The Forced Reversion of the Ownership under USAMGIK (United States Army Military Government in Korea) Ordinance No.33， Law Review， 2011(42).。國內學術界對此的研究始于20 世紀90 年代， 這些研究關注政治發展進程、 經濟措施、 教育文化等內容， 通過引用軍政法令來分析戰后初期美國的朝鮮半島政策。③類似的研究有: 楊紅梅: ?試論1945 年美國軍政府在朝鮮半島南部之措施?， ?韓國研究論叢?第六輯， 中國社會科學出版社1999 年版； 梁志: ?美國軍政府與南部朝鮮的政治發展進程(1945—1948 年)?， ?當代韓國?2008 年第2期； 余偉民、 周娜: ?1945—1948 年朝鮮半島南部地區的政治變動?， ?史林?2003 年第4 期； 等等， 以上這些研究關注美國在朝鮮半島南部的舉措及影響，很多利用了軍政法令加以解釋。 李寶奇?韓國修憲歷史及其政治制度變遷研究?(中國政法大學出版社2013 年版)， 此書的第一章第二節主要敘述美國軍政時期朝鮮半島南部的立法制度， 是國內較為詳細涉及本文主題的研究著作。但這些研究缺乏對美國軍政法令的整體分析， 美軍政府的立法措施可以分為兩個部分， 一是美軍政府直接頒布的法令， 二是通過朝鮮半島南部地區過渡立法議院間接頒布的法令。對此， 國內有學者將美軍政府立法分為直接立法階段和間接立法階段， 兩個階段的時間節點就是1946 年12 月12 日朝鮮半島南部地區過渡立法議院的開院。④詳見李寶奇: ?韓國修憲歷史及其政治制度變遷研究?， 中國政法大學出版社 2013 年版， 第 22~24 頁。但如此劃分不夠科學， 因為朝鮮半島南部地區過渡立法議院建立后， 它真正通過的法令只有12 部， 而美國軍政府單獨制定并發布的法令則有65 部之多， 因此本文以法令發布者為依據將軍政法令劃分為美軍政府法令和過渡政府法令兩個部分。

本文集中關注這231 條軍政法令①按照韓國內務部治安局在1956 年編的?軍政法令集， 1945 年—1948年?(原名為?軍政法令集， 1945—1948?， 書中內容由韓語和漢語混合編寫， 為了方便書寫， 下文統一用翻譯后的中文書名)美軍政府法令219 條， 過渡政府法律12 條， 過渡政府法律有2 條未詳， 故不計入統計， 本文沒有將此書記載的帶有法律強制性的太平洋美國陸軍總司令部布告、 立法決議案和過渡政府命令計入統計。， 分析美軍政府立法的主要內容、 特點， 并試著結合美國在此期間對朝鮮的政策和朝鮮半島南部的歷史背景加以分析， 揭示美國軍政府法律措施對韓國的深遠影響。

一、 美軍進駐朝鮮及美國的朝鮮政策

1945 年日本投降之際， 蘇聯軍隊迅速進入朝鮮半島， 大有占領整個朝鮮半島之勢， 對此， 美國政府采取了當時的作戰參謀臘斯克和他的同事提出的以朝鮮中部北緯38 度線為界作為美蘇地面受降分界線的建議，②Jongsoo James Lee， The Partition of Korea after World War II: A Global History， New York: Palgrave Macmillan， 2006， p.37.蘇聯對此表示同意， 由此， 美蘇雙方分別占領三八線南北區域。

在美軍進入朝鮮半島之前， 美軍即在南部地區宣傳麥克阿瑟的?告朝鮮人民書?， 規定美軍占領的六項規定， 提出尊重朝鮮的自由和獨立， 所有政府機關及人員在新命令下達前繼續履職， 所有人民需要嚴格遵守美軍占領時期的命令，③Proclamation No.1 by General of the Army Douglas MacArthur， Foreign Relations of the U.S. (以下簡稱 FRUS)， 1945， Vol.6， The British Commonwealth，the Far East， pp.1043-1044.這一宣言確定了美軍政府在朝鮮擁有絕對權力， 任何人不得違反軍政府的決定。 1945 年9 月7—8日， 奉命在朝鮮南部受降的美軍在陸軍中將約翰·R. 霍奇將軍的率領下在仁川登陸并迅速向漢城進駐。 9 月9 日下午， 美軍在漢城舉行受降儀式， 隨后朝鮮總督府大樓上的太陽旗換成美國的星條旗， 朝鮮半島南部由此正式進入美國軍事統治時期。①曹中屏、 張璉瑰等編著: ?當代韓國史(1945—2000)?， 南開大學出版社 2005 年版， 第 20~22 頁。

美軍進駐朝鮮初期所作的決定大體上奠定了此后朝鮮半島南部的基本政治結構基礎， 這些決定集中體現為霍奇將軍的舉措。 霍奇將軍在日本朝鮮總督府的組織框架下建立美國軍政府， 繼續沿用日本殖民時期的統治機構， 他拒絕承認任何朝鮮政府機構， 并沿用許多日本殖民時期的官員。②Carter J. Eckert， Korea Old and New: A History， Seoul， Korea: Published for the Korea Institute， Harvard University by Ilchokak， 1990， p.337； George M.McCune， Post-War Government and Politics of Korea， The Journal of Politics， 1947(9)， pp.611-612.這些措施有諸多負面影響， 繼續使用日本殖民機構傷害了朝鮮人民的感情， 激起民眾的強烈抗議， 更重要的是政府機構中保留了大量右派親日勢力， 嚴重影響朝鮮半島的政治走勢。 當時美國軍政府在朝鮮半島南部主要考慮的是應對來自左派的革命斗爭， 措施采取與否在于能否遏制革命的洪流， 軍政府需要尋求能抵制左翼勢力的機構， 建筑起抵御蘇聯和民主革命的防波堤。③Bruce Cumings， The Origins of the Korean War， Vol.1， Liberation and the Emergence of Separate Regimes 1945-1947， Princeton University Press， 1981， pp.135-136.軍政府這樣的考慮是基于戰后美蘇走向對抗和美國對朝鮮的定位及政策的。

戰后美國對朝鮮的政策有一個宏觀的目標， 美國要將羅斯福時期的朝鮮政策繼續下去， 實踐?開羅宣言?中給予朝鮮自由獨立的決定。1945 年， 華盛頓出臺了指導美軍政府行動的SWNCC 176/8 號文件，文件分為三部分， 一是大體的目標和政治的舉措， 二是經濟和民眾供給， 三是金融措施。 美國認為需要對朝鮮實行一定時期的大國托管，最終給朝鮮完全的獨立。 美軍政府需要將朝鮮從日本的控制中解脫出來， 采取經濟、 政治、 文化教育等措施改造朝鮮， 為朝鮮的獨立作好準備。④Basic Initial Directive to the Commander in Chief， U.S. Army Forces， for the Administration of Civil Affairs in Those Areas of Korea Occupied by U.S. Forces，FRUS ， 1945， Vol.6， The British Commonwealth， the Far East， pp.1073-1091。該文件提出了美軍政府應遵循的大致原則， 美軍政府對朝鮮的許多措施正是基于此。

而此時美軍政府對朝鮮也有其認識和判斷， 美軍政府起初的許多措施都是維持現狀， 但維持現狀是為了“阻止左翼勢力的一切社會變革， 在朝鮮建立一支親美政權”①王海龍、 王靜: ?論美軍政和韓國親日派的轉型?， ?當代韓國?2009 年第 4 期， 第 73 頁。。 因為美軍登陸后首先考慮的問題是如何應對共產主義， 在美軍設置的大戰略里， 美軍在朝鮮的主要問題是建立一個能夠長期抵抗蘇聯支配權的， 獨立、 民主、 穩定的政府， 而朝鮮的獨立是次要的， 美軍定期占領朝鮮半島是美國的國家利益所在， 美國在朝鮮臨時政府的偽裝下繼續行使高度的支配權。②Shin Bok-Ryong， An Evaluation of the U.S. Occupational Policy toward Korean Peninsula 1945-1948， Journal of Korean Political and Diplomatic History， 2009(2)， pp.13-14.1945 年9 月15 日美國朝鮮政治顧問本寧霍夫發回的文件也表明軍政府的政治傾向， 他在報告中說蘇聯無疑在朝鮮半島南部進行政治宣傳， 這會威脅當地的法律與秩序， 使朝鮮人民反抗美國， 追求蘇聯式的“自由”。③The Political Adviser in Korea (Benninghoff) to the Secretary of State，FRUS， 1945， Vol.6， The British Commonwealth， the Far East， p.1051.在這樣的情形之下， 美國軍政府的許多措施都和反蘇反共聯系起來， 例如美軍政府將三個右翼政黨合并成韓國民主黨， 韓國民主黨此后成為美軍政當局的主要合作對象。④余偉民、 周娜: ?1945—1948 年朝鮮半島南部地區的政治變動?， ?史林?2003 年第 4 期， 第 220 頁。

基于這樣的政策背景， 美國軍政府在朝鮮半島南部采取的立法措施呈現出兩個層面， 一是對朝鮮半島南部進行必要改造， 準備建立一個獨立民主的國家； 二是積極反蘇反共， 抵制朝鮮半島南部的左翼勢力和人民的反抗。

二、 美軍政府法令

自美軍政府成立起， 其立法措施便已經開始了， 1945 年9 月7日， 美軍政府就發布了第一部關于設立衛生局的法律。 在美軍政府統治期間， 其直接頒布的法律有219 項， 這219 項法律的內容相對廣泛， 主要涉及經濟財產、 政治軍事、 社會與文化教育、 司法法律等內容。 經筆者初步的計算， 經濟財產內容占40%， 政治軍事內容占35%， 司法法律占13%， 教育、 新聞出版占5%， 還有一些零碎的社會管制、 未知項等。 從數據可以看出， 美軍政府立法主要是關于經濟方面與政治方面的內容， 兩者占比超過70%， 這說明美軍政府在朝鮮南部主要關心的是經濟和政治問題， 這與美國軍政府在朝鮮半島南部面臨的經濟凋敝、 政治動蕩的社會問題是息息相關的， 同時也與美國的占領政策有關。 下面將從四個方面介紹具有重要影響的軍政法令。

(一)經濟財政

解放后的南部地區經濟已經崩潰， 美軍政府并沒有一個確定的經濟政策， 政府的許多措施帶有攬財的目的， 從而使得破敗的經濟雪上加霜。

戰后朝鮮雖然擺脫了日本的殖民統治， 但朝鮮依然存在許多日本殖民統治的殘余， 而戰后美國在朝鮮半島南部的一大措施就是將朝鮮半島南部從日本殖民的統治中解脫出來， 其中一點便是日本敵產。1945 年9 月25 日， 軍政府頒布了第2 號軍政法令， 此后又接連在12月6 日頒布了第4 號、 第33 號軍政法令， 法令的主要內容是關于接收日本敵產， 要求軍政府管轄內的所有日本人財產收歸軍政府。 這些法令的主要目的是將財產從工聯或者其他掌管日產的人民組織手中收回政府所有， 防止南部的共產化， 并且軍政府可以因此獲得大量的收入作為軍事占領的日常開支。①梁志: ?冷戰與“民族國家建構”——韓國政治經濟發展中的美國因素(1945—1987)?， 社會科學文獻出版社 2011 年版， 第 102 頁； 姜萬吉: ?韓國現代史?， 陳文壽、 金英姬、 金學賢譯， 社會科學文獻出版社 1997 年版， 第 284頁。這項措施影響頗大， 在當時， 日產是南部地區重要的經濟資源， 美軍的強制收回使得工業企業大多停產，土地也從農民手中拿回， 收回的資源最終落入親日派和右派當權者手中， 影響持續至今。①韓國學者對此有詳細討論， 見Kim Sung-Wook， The Forced Reversion of the Ownership under USAMGIK (United States Army Military Government in Korea)Ordinance No.33， Law Review， 2011(42).

美軍政府頗為頭疼的是南部地區的土地改革問題， 一直到軍政府統治結束， 這個問題也沒能得到有效解決。 解放后， 朝鮮農民接收了日本人占領的土地， 但美軍政府要求收回日產， 并頒布第55 號法令成立了新韓公司來管理土地。 新韓公司基本按照日殖時期的模式將土地租給農民耕種， 得到的租金成為政府的重要財政收入， 這也使得美軍政府遲遲沒有實行根本的土地改革措施。 而在北部地區， 1946 年年初推行土地改革， 將地主過多的土地沒收并無償分配給農民， 這使得南部地區農民的改革呼聲高漲。 美國國務院也要求軍政府推行土地改革， 美軍政府在1948 年3 月22 日連續發布了第173 號和174 號軍政法令， 宣布解散新韓公司， 設置中央土地行政處， 由行政處將土地賣給農民。 直到1950 年韓國農地改革才基本奠定當今韓國的土地制度。②王建宏: ?韓國農地改革之再評價?， ?江漢學術?2015 年第 4 期， 第87~88 頁。由此可知土地改革的不徹底性， 但農民還是能夠獲得土地所有權， 這有利于提高糧食產量， 緩解饑荒。

美國軍政府還面臨著嚴重的糧食問題， 南部地區糧食囤積居奇，城市糧食短缺， 對此， 軍政府頒布了多項米谷收集令， 軍政法令第45 號、 第77 號、 第87 號等都與此相關。 米谷收集最初是自愿性的，然而農民不愿上繳糧食， 后來便以法令強制性征集糧食， 例如1946年年初， 政府以不足生產費用1/7 的價格， 用政府大量發行的貨幣強制征收農民的糧食， 這不僅引起物價暴漲， 貨幣貶值， 而且還向度荒的農民收集僅有的糧食， 因此遭到了農民的強烈反抗。③曹中屏、 張璉瑰等編著: ?當代韓國史(1945—2000)?， 南開大學出版社 2005 年版， 第 58 頁。

此外美軍政府其他關于經濟的法令也多具有破壞性或作用有限。如發行銀行券和美國軍票擾亂金融秩序， 發布或改正多項稅令以收取更多的稅收。 但也不能否認美軍政府的措施壯大了韓國的新興資本主義經濟， 例如1984 年韓國前50 位的大財團有31 家在軍政時期便存在， 它們的發展與軍政府的措施有關。①梁志: ?冷戰與“民族國家建構”——韓國政治經濟發展中的美國因素(1945—1987)?， 社會科學文獻出版社 2011 年版， 第 103 頁。美軍政府通過限制地租額度， 制定勞動法令， 接受財產， 出售新韓公社土地等措施建立了韓國資本主義經濟制度的基礎。②Kim Deug joong， The United States Military Occupation Logic and the Cold War after World War II – Focusing on an International Legal Analysis by Ernst Fraenkel， Dongbuga Yeoksa Nonchong， 2016(51)， p.113.

總結看來， 美軍政府的經濟法令以重建經濟和解決財政困難為主要目的， 但軍政府并沒有詳細的經濟政策， 并且礙于當時的社會情形和美國的政策偏向， 許多措施無法有效付諸實施。

(二)政治軍事

美國軍政府在南部主要面臨兩個政治性問題， 一是建立一個負責高效的行政官僚組織， 二是民主的發展及民主領導政策的形成，③George M. McCune， Post-War Government and Politics of Korea， The Journal of Politics， 1947(9)， p.612.美軍政府為此采取許多措施。

首先是廢止、 改革或新設各種行政機構， 調整一些行政機構的職權， 例如廢止朝鮮總督府的官房地方課、 地方行政處、 經濟督查課等舊的行政機構， 新設保健厚生局(類似于衛生局)、 消防部及消防委員會、 勞動部勞動調整委員會、 婦人局等機構。 調整有關機關的職權， 更加明確權責分工， 意在提高行政效率。 在當時的歷史背景下，這些機構的作用有限， 頻繁的行政機構設置導致行政人員的急劇膨脹， 職員數量從1945 年的75000 名增加到后來的150000 名，④Park Myung Lim， State Formation in South Korea， 1945-1948: Perspective and Interpretation， Korean Political Science Review， 1995(29)， p.203.并且這些職員大多是之前日殖官僚人員以及右派親日派， 這更引起人們的不滿。 但這些措施廢除了帶有封建性質的舊官僚機構， 為韓國現代行政機構設置奠定了基礎， 例如當今韓國的消防防災廳就起源于第66號軍政法令規定設立的消防部及消防委員會， 美軍政府也調整地方行政區域規劃， 新設濟州道、 首爾特別市。 在已有行政體制的基礎上，美軍政府通過立法措施建立了帶有新內容的行政體制， 從中央到地方的一套行政體系基本建立起來， 各部門明確分工， 各司其職。

霍奇將軍從占領伊始就十分關注朝鮮半島南部軍警建設， 軍政法令第28 號規定設置國防軍司令部和陸海軍部， 第86 號法令又規定設立朝鮮警備隊及朝鮮海岸警備隊， 第157 號設置中央警察委員會， 等等。 美軍政當局籌建軍隊的長遠考慮是建設朝鮮未來國防， 這與撤軍問題息息相關， 美國有必要加強南部軍警以阻擋北方的進攻。①Shin Bok-Ryong， An Evaluation of the U.S. Occupational Policy toward Korean Peninsula 1945-1948， Journal of Korean Political and Diplomatic History， 2009(30)， p.17.同時， 朝鮮解放初期警察制度已經崩潰， 警察被人民視為腐敗殘忍的象征， 為了維持社會秩序， 鎮壓人民， 特別是左翼分子的活動， 需要暴力機關的支持。 為了快速地建成新的暴力機構， 美軍政在日殖軍警的基礎上進行改造， 從1945 年9 月到1948 年3 月， 警察數量由15000人增加到36000 人， 警備隊由5000 人增加到50000 人。②Park Myung Lim， State Formation in South Korea， 1945-1948: Perspective and Interpretation， Korean Political Science Review， 1995(29)， p.204.這些軍警成了鎮壓人民運動的主要力量， 著名的“十月抗爭”事實上就是人民反對軍警鎮壓的反抗運動， 軍警非但沒有維持社會秩序， 反而加劇了社會的動蕩， 這批人后來也成為李承晚暴力統治的主力。

美軍政府也對韓國的政黨制度影響深遠， 解放后的朝鮮半島南部處于政黨產生的井噴時期， 被壓抑許久的民眾為得到的自由與政治權利而興奮。 從 1945 年“8.15”光復到 10 月 24 日， 有 54 個政黨在軍政廳注冊， 而之后的一年中竟出現了300 個政黨，③鄭繼永: ?韓國政黨體系?， 社會科學文獻出版社2008 年版， 第35~36頁。南部地區政黨十分紛繁和混亂。 面對政黨林立的局面， 1946 年2 月23 日美軍政府發布第55 號軍政法令， 要求凡是3 人以上的政治團體需要注冊和登記，嚴格規定政黨的規范及政黨成員需要具備的資格條件， 對違反者給予處罰。 但軍政府有意扶植右翼勢力， 嚴格限制左翼的秘密活動， 政府也并不熱衷于制定鼓勵工人聯盟的法律， 認為這些組織是共產主義活動的溫床，①Michael E. Robinson， Korea's Twentieth-century Odyssey: A Short History，Honolulu: University of Hawaii Press， 2007， p.108.這嚴重侵犯了南部人民的結社自由。 此后， 左翼政黨被有意排擠而逐漸退出歷史舞臺， 中間派也被邊緣化， 這從根本上改變了南部地區的政黨體系， 直至今日， 韓國左翼勢力依然式微， 無法有力促使政治平衡。

(三)社會文化教育

美國政府十分重視發展朝鮮半島南部的教育文化事業， 對日本殖民教育的改革也是較為徹底的。 1947 年9 月29 日， 美軍政府發布了第6 號軍政法令， 規定教育的一般措施， 規定清除日本殖民教育， 建立民主教育制度， 將朝鮮語定為教學語言。

教育法令的作用也是積極明顯的， 1945 年9 月到1948 年年初，小學生人數由136.6 萬人上升到266.7 萬人， 中學生人數由6.2 萬人上升到1947 年年末的27.7 萬人， 大學生人數由3000 人上升到2.05萬人。②梁志: ?冷戰與“民族國家建構”——韓國政治經濟發展中的美國因素(1945—1987)?， 社會科學文獻出版社 2011 年版， 第 121 頁。美軍政府的教育措施奠定了韓國現代教育的基礎， 現在韓國高等學府國立首爾大學便是依照第102 號法令規定延續的。 同時這些措施提高了韓國人民的文化素質， 對六七十年代韓國經濟的起飛培養了人才， 也傳播了民主自由思想， 這一批受教育的人此后成了反對李承晚獨裁統治、 促使韓國向民主國家轉變的重要力量。

教育措施的主要目的是建立民主教育體制， 強調科學和技術提高， 最重要的在于將朝鮮語和朝鮮歷史引入教育課程內容， 培養人民的國民意識和社會責任感， 這是美軍政府作出的最有意義的貢獻。③Andrew C. Nahm， Korea: Tradition ＆ Transformation: A History of the Korean People， Elizabeth， N.J.， U.S.A.: Hollym International Corp.， 1988， p.354.

但在教育措施中也出現了一些問題， 麥克阿瑟在其回憶錄中提到， 為了應對共產主義滲入高校， 必須在高校實行反共教育政策， 教育領域的意識形態化傾向培育了反共的年輕一代， 疏遠了他們與左派及北部的距離。 同時教員的不足和教育設施的落后， 導致教育質量低下， 而使用殖民地教育時期的任教者與要求民主的學生又產生了嚴重的摩擦。

除了教育領域的反共政策， 新聞出版是另一重要的宣傳陣地。1945 年 10 月30 日頒布的19 號軍政法令第5 條， 及次年5 月 29 日發布的88 號軍政法令要求所有新聞及其他出版機構在規定期限內進行登記， 新設的新聞機構需要獲得政府的許可批準， 本來是新聞自由申請， 但軍政府對出版機構的申請人、 名稱嚴格篩選， 許多左派甚至中間派的出版物被禁止， 例如?朝鮮人民日報??現代日報?等。

(四)司法法律

美軍政府在朝鮮半島南部發布的關于司法法律的法令也是帶有雙重影響的。

在1945 年10 月9 日發布的第11 號軍政法令及此后的第50 號軍政法令規定廢除一些日政法規， 如治安維持法， 但在隨后的11 月2日， 美軍政府發布第21 號軍政法令， 宣布除了美軍政府明確廢止的法律， 其他由日本朝鮮總督府頒布的法律繼續沿用，①韓國內務部治安局編: ?軍政法令集， 1945 年—1948 年?， 1956 年， 第23~24 頁。這保留了大量的日殖法律， 使得美軍政府使用的法律和日殖的法律很相似， 大約95%甚至更多的日殖成文法被保留，②路易斯·亨金、 阿爾伯特·J. 羅森塔爾編: ?憲政與權利: 美國憲法的域外影響?， 鄭戈等譯， 知識·讀書·新知三聯書店1996 年版， 第321 頁。包括1907 年頒布的?維持和平法?、 1908 年頒布的?軍事犯罪法規?、 1910 年的?禁止政治集會令?等各種反民主的法令， 這些法令許多帶有獨裁、 反民主的性質③楊紅梅: ?試論1945 年美國軍政府在朝鮮半島南部之措施?， ?韓國研究論叢?第六輯， 中國社會科學出版社1999 年版， 第188 頁。。 此外， 美軍政府還頒布了許多刑事處罰法令， 如第72 號軍政法令、 第153 號軍政法令、 第198 號軍政法令、 第208 號軍政法令等， 對違反軍政法令的行為給予嚴懲， 更加劇了人民的不滿。

美軍政府關于司法法律的立法奠定了南部地區的司法制度基礎，如第176 號刑事訴訟法、 第192 號法院組織法、 第213 號檢察廳法等， 這奠定了韓國的現代司法體系。 這樣的司法制度能否得到肯定的評價? 對此， 韓國學者認為， 由于美軍占領期間的司法政策， 大韓民國司法機構的雛形已經形成， 當時開始任用的法官將成為以后司法部的主流， 美國的司法制度成為主要參考對象。 人們普遍認為美國的司法制度具有較強的民主性質， 即國民的人權將得到很好的保障， 國民也將參與審判。 但是這樣的司法制度是美國占領區司法的一環， 是在軍人的參與下實施的， 從這一點來看， 它喪失了作為司法本質特征的公正性。①Song Ki-Choon， A Study on the Military Occupation Courts under the Military Administration of USAMGIK， Public Law Journal， 2006(7)， p.276.

我們應該看到美國引入的司法法律是帶有美式民主性質的現代法律體系， 這不同于日本植入的專制司法制度， 例如1948 年簽署?朝鮮人民權利宣言?， 給予民眾宗教自由、 集會和結社自由、 表達和出版自由等民主權利， 以及公正司法審判等原則，②王菲易: ?韓國政治發展中的美國因素?， ?當代韓國?2016 年第2 期，第26 頁。這奠定了韓國的法律體系基礎， 推動韓國發展成為一個新興的法治國家。

三、 過渡政府法令

美軍進入朝鮮半島南部地區后最初并沒有正確的信息和長遠的計劃， 因而措施十分混亂， 這加劇了南部動亂的氣氛， 美軍政府只是根據冷戰邏輯， 聯合它的盟友李承晚和親日實力， 而這些人恰是南部人民想要清除的。③Kim Bong-jin， Paramilitary Politics under the USAMGIK and the Establishment of the Republic of Korea， Korea Journal， Summer， 2003， p.291.美軍的統治因而激起了人民群眾的不滿， 抗爭不斷， 在1946 年10 月還出現了嚴重的“十月抗爭”。 為了贏得南部人民的支持， 緩和社會各集團的利益沖突， 同時轉移朝鮮人民的注意力， 美國決定采取一項新的措施， 即推進政權“朝鮮人化”。 因為在美國看來， 為了應對冷戰的序幕和逐漸成為敵國的蘇聯， 南部地區的民主化就是展示西歐民主主義的最佳商品， 對于朝鮮人而言， 最有號召力的標語是“朝鮮人化”。①Shin Bok-Ryong， An Evaluation of the U.S. Occupational Policy toward Korean Peninsula 1945-1948， Journal of Korean Political and Diplomatic History， 2009(30)， p.23.早在1945 年10 月5 日， 美軍政府就聘用11 名南部各界代表組成顧問會議， 并將顧問會議逐步確立為民意代表機關， 但該顧問會議沒有得到廣泛的民意基礎， 于是美軍政府在1946 年2 月14 日成立民主議院， 作為美軍政府的政策咨詢機構。②韓大元編著: ?韓國國會?， 華夏出版社2001 年版， 第3~4 頁。雖然民主議院由不同政黨團體的人員組成， 具有一定的代表性， 但隨著呂運亨等左派勢力受到排擠， 民主議院也就失去了其代表性， 成了李承晚的代表機構。

1946 年6 月， 美國國務院向占領軍發出政策指導意見， 該文件提出建立一個由南部人民選舉產生的立法機構為美軍政府提供政策咨詢。③Memorandum by the Assistant Secretary of State for Occupied Areas(Hilldring) to the Operations Decision， War Department， June 6， 1946， FRUS， 1946，Vol.8， The Far East， p.694.1946 年10 月12 日， 美軍政府頒布第118 號軍政法令， 之后又頒布第129 號軍政法令， 宣布創設朝鮮半島南部地區過渡立法議院，規定90 名議員當中半數由民選產生， 半數由霍奇任命。 從10 月21日到31 日， 美軍政府在南部舉行議員選舉， 然而在選舉中， 南部右翼分子采取欺詐和恐嚇措施得到了更多選票，④龔克瑜: ?演進與超越: 當代韓國政治?， 知識產權出版社2013 年版，第25 頁。同時由于選舉處于“十月抗爭”時期， 多數人不了解此次選舉， 左翼人士也加以抵制。⑤鄭繼永: ?韓國政黨體系?， 社會科學文獻出版社2008 年版， 第38 頁。結果是過渡立法議院被保守派掌控， 霍奇將軍為了使議院更具代表性便任命了許多“穩健派”人士以及左右合作委員會成員。⑥Donald S. MacDonald， Wellsprings of Intervention: The United States and Korea， Asian Affairs: An American Review， 1981(9)， p.117.但許多人并未出席議院開院， 議院從一開始就失去了美軍咨詢機關的地位， 具體議員人數見表一。

表一 過渡立法議院政黨及團體議員數

臨時立法議院自1946 年12 月12 日開院到1948 年5 月20 日解散， 在長達一年多的時間里共開過3 次預備會議、 214 次全體會議，處理了34 項法案、 25 項決議案、 18 項建議案、 11 項請愿。①韓大元編著: ?韓國國會?， 華夏出版社2001 年版， 第5 頁。美軍政府在過渡立法議院的名義下頒布了第135 號至199 號法令， 議院通過的法律必須經過軍政府的認可才能頒布， 過渡立法議院審議通過的法案中約有28%的法律被美軍政府以政治罪的名義駁回， 相反， 美軍政府單獨制定頒布的法令超過了65 件，②李寶奇: ?韓國修憲歷史及其政治制度變遷研究?， 中國政法大學出版社 2013 年版， 第 24 頁。立法議院“除通過一項反托管決議外， 僅僅制定了一項議會選舉法， 選舉法直到1947 年8 月12日才最后定出， 并于9 月3 日公開發布”①余偉民、 周娜: ?1945—1948 年朝鮮半島南部地區的政治變動?， ?史林?2003 年第 4 期， 第 235 頁。， 這使得該機構成了一個空殼， 沒有起到立法機關的作用。 從1947 年8 月開始， 朝鮮半島南部地區過渡立法議院按美軍政府的要求開始討論土地改革的法案， 但由于議院中保守派占多數， 左翼力量被軍政府當局打壓， 中間派力量并不能對過渡立法議院產生任何有力的影響。 1948 年3 月曾通過了一項土改方案， 但美軍并未批準， 直到議院解散， 土地改革法案也沒有通過。 這個事例說明， 美軍政當局建立臨時立法議院的初衷沒有完全實現， 朝鮮臨時立法議院未能促進南部推行任何進步改革， 也沒能解決朝鮮半島南部地區所面臨的一些基本問題。

美國的“朝鮮人化”政策在過渡立法議院的實踐上失敗了， 但“朝鮮人化”的另一項實踐， 即建立朝鮮過渡政府進行得比較順利。 1947年2 月， 美軍政府任命“左右合作委員會”骨干安在鴻為民政長官來管理軍政府中的朝鮮人。 1947 年5 月17 日， 美軍政府發布第141 號軍政法令， 這一法令規定將美軍政府中負責立法、 行政以及司法權力的朝鮮人機構稱為朝鮮過渡政府， 因此民政長官公署便成了過渡政府。 此后， 美軍政府用朝鮮人代替之前政府中的美軍官員， 美國人改任各相關機構的顧問， 這樣看來， 軍政府確實“朝鮮人化”了。 但是之前在美軍政府中任職的朝鮮人多為右翼分子和前日殖機構中的朝鮮人， 所以“朝鮮人化”的實際結果是右翼和親日派在政府中掌權，②Bonnie B.C. Oh ed.， Korea under the American Military Government， 1945-1948， London: PRAEGER， 2002， p.137.這使得過渡政府根本沒有實現美國政策設計的“建立代表全體朝鮮人民的民主政府”這一目的。 政府雖然“朝鮮人化”了， 但是美軍政府長官依然是最高權力者， 過渡政府部門中的美國顧問是事實上的決策者， 朝鮮人并沒有實權， 因而也無法做出更多有力的舉措。

朝鮮過渡政府時期通過過渡立法議院頒布的法令僅有12 項， 這12 項法令具體名稱及發布日期如表二。

表二 過渡政府法律目錄

這些法令中比較重要的是第5 號過渡政府法律， 它規定立法議院議員選舉的相關事項， 美軍政府于1948 年3 月17 號發布的第175 號軍政法令， 即國會議員選舉法正是基于此法令制定的。 第5 號過渡政府法律是右翼主導的政府議院在美軍政府壓力下制定出來的， 它與之后的175 號軍政法令都是相對公平的選舉法， 這兩項法令為全國普選奠定了法律基礎， 影響了韓國第一屆制憲國會選舉。 美國軍政府十分重視第一屆國會選舉， 需要確保選舉在自由的氣氛中進行， 這就需要關于自由選舉、 警察執行、 自由信息和政治犯的法律。①Leon Gordenker， The United Nations， the United States Occupation and the 1948 Election in Korea， Political Science Quarterly， 1958(73)， p.440.基于這種認識， 美軍政府強調選舉的自由與民主， 制定了比較公正的選舉法， 這也提高了南部人民參與選舉的熱情。

總體看來， 這些法令都是美軍政府認可后發布的， 同時仔細對比這12 項法令和美軍政府法令， 可以發現， 除了第7 號和第10 號外，其他法令的內容與軍政法令的內容是重合的。 由此可以看出朝鮮過渡政府是被美軍政府架空的權力外衣， 其發布的法令是用來緩和南部人民憤怒情緒的象征性措施。

四、 結 語

美軍政府在占領朝鮮半島南部地區期間的立法措施涉及了政治、經濟、 文化、 司法、 軍事等各個領域， 對韓國的歷史發展產生了深遠的影響， 而且負面影響頗多。

美軍政府入駐朝鮮半島南部后， 對該地區缺乏充分的認知， 在立法上缺乏周密的計劃和詳細的安排， 脫離南部地區的社會實際情況，使支離破碎的社會更加動蕩， 經濟凋敝， 民生繚亂， 沖突此起彼伏。許多法令都是草草頒布， 無章可循， 有些法律頒布不久又修訂或廢除， 這說明美軍政府對立法并沒有詳細的計劃和考慮， 加上行政執法體制又不成熟， 影響了對法律的解釋及其穩定性， 結果導致普通民眾的法律意識扭曲。

美軍政府的立法及法律在實施上致力于把南部地區與蘇聯控制的北部地區分隔開來， 反共主義取向使得政府立法的偏轉和亂用， 帶有反共冷戰色彩的法律進一步加大了朝鮮半島南北方的距離， 可以說軍政府的立法加劇了朝鮮半島的分裂。 排斥左翼與扶植右翼使得南部地區長期以來以右翼保守勢力為中心， 左翼及中間派只能在夾縫中生存， 導致社會政治凝聚力低， 社會各政治力量也難以平衡。

解放后的朝鮮半島還沒有擺脫日本的殖民文化， 朝鮮半島南部地區的法律制度深受日本法的影響， 同時政府又保留了許多日殖法律，沿襲了大陸法系的立法體系、 法律概念和術語， 而美軍政府的立法又帶來了較多的英美法系的法律文化， 使得韓國的法律文化兼有兩個法系的特征， 成為東西方法律文化的混血兒， 在法律史上影響深遠。

美軍政府的立法措施奠定了當今韓國社會的政治、 經濟、 司法、文化教育等基礎， 促使朝鮮半島南部地區擺脫封建殖民的舊時代， 開啟現代化國家建設的新道路， 從這個角度而言， 還是具有一定的積極意義的。