《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》修改芻論

龔 勇，李太英，孫德武，蔡永超

（1.信陽(yáng)市畜產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)中心，河南 信陽(yáng)464000；2.信陽(yáng)市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所；3.河南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所）

1 新時(shí)代是《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》修改的時(shí)代背景

中國(guó)進(jìn)入了新時(shí)代，“三農(nóng)”工作也進(jìn)入了新時(shí)代，這是一個(gè)全新的客觀命題。新時(shí)代有新的開篇布局，在“三農(nóng)”領(lǐng)域，鄉(xiāng)村振興的旗幟迎風(fēng)飄揚(yáng)。當(dāng)下隨著地方動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)動(dòng)物監(jiān)督職責(zé)剝離到同級(jí)地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、新時(shí)代又出現(xiàn)了新實(shí)際、新情況、新問題。現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》不能對(duì)當(dāng)下的新變化進(jìn)行概括與調(diào)整，修改《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱《動(dòng)物防疫法》）是大勢(shì)所趨、客觀所急。《動(dòng)物防疫法》的修訂，筆者以為應(yīng)該在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，堅(jiān)持以人民為中心的主題主旨，堅(jiān)持以生態(tài)文明建設(shè)為準(zhǔn)的，同時(shí)兼顧實(shí)體與程序，對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的最新改革成果予以具體規(guī)范，使其成為今后一個(gè)時(shí)期在農(nóng)業(yè)疫病防控領(lǐng)域有一定影響力的基本法。基于此，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法草案》進(jìn)行了審議（以下簡(jiǎn)稱《防疫法草案》），將《防疫法草案》全文公布在全國(guó)人大網(wǎng)上，向社會(huì)公開征求意見。筆者結(jié)合自己的專業(yè)背景和工作經(jīng)歷，對(duì)《防疫法草案》進(jìn)行了解讀，希望拋磚引玉。

2 《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》修改應(yīng)該需要確定的幾個(gè)問題

2.1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)調(diào)整

《防疫法修訂草案》第九條規(guī)定；“縣級(jí)以上人民政府的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作。”該條是將原屬于地方動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的防疫監(jiān)督和監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)剝離到了地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，剝離后的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)只有動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫兩項(xiàng)法定職責(zé)。筆者以為，地方動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)已經(jīng)沒有了“動(dòng)物防疫監(jiān)督”的法定職責(zé)，更沒有對(duì)違法行為的任何行政強(qiáng)制權(quán)，不應(yīng)該再保留地方動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的名稱稱謂，應(yīng)該統(tǒng)一改成“官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)”較好。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是保障畜產(chǎn)品安全的重要手段，多年來(lái)經(jīng)過上下的努力，機(jī)制體制已經(jīng)基本暢通，綜合執(zhí)法能力明顯穩(wěn)步提升，現(xiàn)突然剝離到地方農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)，原動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員如何安排，地方動(dòng)物監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何與地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門銜接，這點(diǎn)在《防疫法修訂草案》里沒有提及。《防疫法修訂草案》第九條表述“縣級(jí)以上人民政府的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，這個(gè)表述可以理解為縣級(jí)以上動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是本級(jí)地方人民政府的附屬機(jī)構(gòu)或直屬事業(yè)單位，但是在地方的現(xiàn)實(shí)情況是，地方動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是法人事業(yè)單位，接受本級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的領(lǐng)導(dǎo)和管理，因此《防疫法修訂草案》第九條的表述是值得商榷的。

2.2 大農(nóng)產(chǎn)品安全與畜牧業(yè)發(fā)展

大農(nóng)產(chǎn)品安全，包括農(nóng)產(chǎn)品安全和畜產(chǎn)品安全，《動(dòng)物防疫法》的修訂，更應(yīng)該針對(duì)實(shí)際，回應(yīng)人民群眾對(duì)舌尖上安全，特別是美好幸福生活的新期待。筆者以為《動(dòng)物防疫法》的修訂，一是保護(hù)人體健康。這是《動(dòng)物防疫法》最根本的立法目的和方向，即是通過對(duì)動(dòng)物疫病的預(yù)防、控制和消滅，加強(qiáng)檢疫等手段，根本落腳點(diǎn)是群眾的身體健康。二是要維護(hù)公共衛(wèi)生安全，促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展。新冠疫情的爆發(fā)，是對(duì)公共安全的嚴(yán)重威脅，全國(guó)人大已經(jīng)以“決定”的方式對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)加以特別規(guī)定，修改后的《野生動(dòng)物保護(hù)法》更是強(qiáng)化了對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)和善待。在保護(hù)動(dòng)物、促進(jìn)動(dòng)物生態(tài)平衡方面，《動(dòng)物防疫法》更不能缺位，《動(dòng)物防疫法修訂草案》沒有對(duì)動(dòng)物特別是待屠宰的動(dòng)物作出有利于“動(dòng)物福利”方面的規(guī)定。

2.3 疫情報(bào)告制度

《動(dòng)物防疫法修訂草案》第二十九條規(guī)定：“發(fā)現(xiàn)動(dòng)物染疫或者疑似染疫的，應(yīng)當(dāng)立即向當(dāng)?shù)貏?dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)報(bào)告，并迅速采取隔離等控制措施，防止動(dòng)物疫病擴(kuò)散”。第十六條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)和疫情預(yù)警制度。”筆者以為，對(duì)動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)是動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)僅僅是技術(shù)性的事業(yè)法人單位，對(duì)動(dòng)物采取“隔離等措施”是類似于對(duì)財(cái)物進(jìn)行查封的行政強(qiáng)制措施，按照《行政強(qiáng)制法》第十七條：“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施不得委托的規(guī)定。”動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)實(shí)施隔離等措施。對(duì)于疫情的報(bào)告，筆者以為如果一旦發(fā)生疫情，應(yīng)該向地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門報(bào)告更為妥當(dāng)，省去了中間的諸多環(huán)節(jié)。”發(fā)生報(bào)告事項(xiàng)，向法定的行政機(jī)關(guān)及時(shí)報(bào)告是理所當(dāng)然的，有利于及時(shí)處置和控制疫情。

2.4 檢疫與檢驗(yàn)

《動(dòng)物防疫法》第四十一條規(guī)定：“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法和國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施檢疫。”可見檢疫合格是動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品出售、運(yùn)輸?shù)谋貍錀l件。《食品安全法》第三十四條第八款規(guī)定：“禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)下列食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，未按規(guī)定進(jìn)行檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格的肉類制品。”對(duì)肉類制品的檢驗(yàn)通常由商業(yè)部門實(shí)施，檢驗(yàn)應(yīng)該是對(duì)肉類品質(zhì)的判定，但是在實(shí)際工作中，對(duì)于肉類，官方獸醫(yī)和檢驗(yàn)人員同時(shí)分別進(jìn)行檢驗(yàn)和檢疫，于食品安全而言，雖然嚴(yán)格，但是確是對(duì)公共資源的一種浪費(fèi)。新的《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》不該回避這樣的問題，應(yīng)該用法律清晰勾勒檢疫和檢驗(yàn)的界限或者關(guān)系。

2.5 基層檢疫機(jī)構(gòu)應(yīng)該在《動(dòng)物防疫法》中得以體現(xiàn)

動(dòng)物的傳染病防控與一般病的防控一樣重要，把疫病消滅在源頭是動(dòng)物疫病防控的關(guān)鍵。《防疫法草案》雖然規(guī)定較全面，對(duì)“鄉(xiāng)村獸醫(yī)”都有很好的體現(xiàn)，但是沒有對(duì)地方基層動(dòng)物監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)定。基層檢疫是產(chǎn)地檢驗(yàn)開展實(shí)施的基本力量，在縣域境內(nèi)，如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一級(jí)的動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)人員參與動(dòng)物檢疫，而緊緊依靠縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)去統(tǒng)一實(shí)施動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫，力量顯然是不夠的。動(dòng)物防疫是一張相互交織的大網(wǎng)，基層動(dòng)物防疫監(jiān)督是大網(wǎng)上最重要的一環(huán)，對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)疫情，處置疫情意義重大。《防疫法草案》第七條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府對(duì)動(dòng)物防疫工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)基層動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，建立健全動(dòng)物防疫體系，制定并組織實(shí)施動(dòng)物疫病防治規(guī)劃。”動(dòng)物防疫體系的構(gòu)建，縣鄉(xiāng)村是一線貫穿的體系，沒有鄉(xiāng)村嚴(yán)密的動(dòng)物防疫體系的夯實(shí)，做好動(dòng)物防疫是缺乏基礎(chǔ)的。在現(xiàn)實(shí)工作中，鄉(xiāng)級(jí)基層動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)的定崗定編是亟須解決的現(xiàn)實(shí)問題，問題不解決，牢固動(dòng)物防疫體系的夯實(shí)就是空花水月。村級(jí)動(dòng)物防疫員的權(quán)益保障須有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持，基層防疫隊(duì)伍要穩(wěn)定，“三定”工作務(wù)必認(rèn)認(rèn)真真落到實(shí)處。《防疫法草案》“總則”第七條是不妥當(dāng)?shù)模瑧?yīng)該將該條在分則予以細(xì)化。

3 《動(dòng)物防疫法》修改應(yīng)該關(guān)注的幾個(gè)問題

3.1 官方獸醫(yī)

筆者一直在關(guān)注《動(dòng)物防疫法》中有關(guān)官方獸醫(yī)的實(shí)施問題，在現(xiàn)實(shí)工作中，官方獸醫(yī)身份的流程一直是省級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)確認(rèn)和備案。《防疫法草案》沒有對(duì)官方獸醫(yī)的規(guī)定進(jìn)行過多的變動(dòng)，筆者從工作的角度考量，官方獸醫(yī)不應(yīng)是“動(dòng)物檢疫員”的華麗轉(zhuǎn)身，職能定位不該是思維定式下的身份轉(zhuǎn)變，從官方獸醫(yī)本身來(lái)看，一是要體現(xiàn)其身份的官方屬性，即是附屬于政府機(jī)構(gòu)。二是體現(xiàn)其獸醫(yī)的技術(shù)身份。對(duì)官方獸醫(yī)的任職基本資格的問題，現(xiàn)行的《動(dòng)物防疫法》沒有規(guī)定，《防疫法草案》也沒有規(guī)定。對(duì)官方獸醫(yī)的認(rèn)定問題，筆者以為必須是在獸醫(yī)身份基礎(chǔ)上的認(rèn)定，即對(duì)于官方獸醫(yī)的身份，有資格認(rèn)定的部門應(yīng)該采取兩部走，第一步是獸醫(yī)的基本資格，如是否是全日制獸醫(yī)及相關(guān)專業(yè)的學(xué)歷。在基本資格符合的基礎(chǔ)上，實(shí)行考核認(rèn)定制，頒發(fā)官方獸醫(yī)資格證書。官方獸醫(yī)與農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是否可以銜接，在現(xiàn)行的《動(dòng)物防疫法》實(shí)施體系下官方獸醫(yī)通常以動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的身份開展動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，這在法律上是沒有任何法律障礙的。《防疫法草案》剝離了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的職能，官方獸醫(yī)的身份將來(lái)可能回歸到動(dòng)物檢疫員的時(shí)代，一旦發(fā)生非洲豬瘟、禽流感這樣的重大動(dòng)物疫情，“動(dòng)物防疫監(jiān)督”是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法下的一個(gè)子目，不具備執(zhí)法身份的官方獸醫(yī)，參與動(dòng)物防疫監(jiān)督執(zhí)法沒有法律的支持規(guī)定。將來(lái)官方獸醫(yī)是否可以以動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督員的身份參加到動(dòng)物疫病的預(yù)防控制中去，《防疫法草案》也應(yīng)該明確，畢竟《動(dòng)物防疫法》是一部控病法，應(yīng)該把所有的積極因素都動(dòng)員起來(lái)。如果《防疫法草案》回避上述問題，將來(lái)進(jìn)行動(dòng)物防疫監(jiān)督執(zhí)法的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員可能是“小白”的情形，而真正的具有良好專業(yè)素養(yǎng)的官方獸醫(yī)因?yàn)樯矸菹拗茮]有資格參與到動(dòng)物防疫監(jiān)督中去的。

3.2 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法

地方農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)進(jìn)入收尾階段，本屬于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職責(zé)已經(jīng)剝離到新成立的地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，即動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督已經(jīng)列入了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的大家庭，成為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法家庭的重要成員之一。現(xiàn)行《動(dòng)物防疫法》第六十條規(guī)定：“官方獸醫(yī)執(zhí)行動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查任務(wù)，應(yīng)當(dāng)出示行政執(zhí)法證件，佩戴統(tǒng)一標(biāo)志。《防疫法草案》第七十六條規(guī)定：“執(zhí)法人員執(zhí)行動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查任務(wù)，應(yīng)當(dāng)出示行政執(zhí)法證件，統(tǒng)一著裝，佩戴統(tǒng)一標(biāo)志。”從“官方獸醫(yī)”執(zhí)行動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查任務(wù)到“執(zhí)法人員”執(zhí)行動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查任務(wù)，是此次《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》修訂的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變，順應(yīng)了地方農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的改革，但是我們不得不認(rèn)清一個(gè)現(xiàn)實(shí)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是一個(gè)專業(yè)性的執(zhí)法，需要專業(yè)的人來(lái)辦專業(yè)的事，面對(duì)突發(fā)的“非洲豬瘟”、“禽流感”等疫情，必須投入專業(yè)的人才可以加以有效處置。如果執(zhí)法人員執(zhí)行動(dòng)物防疫監(jiān)督任務(wù)，沒有相當(dāng)?shù)墨F醫(yī)流行病學(xué)基礎(chǔ)、沒有經(jīng)過嚴(yán)格的動(dòng)物防疫培訓(xùn)且經(jīng)考核合格，對(duì)處置疫情是不利的。站在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的角度來(lái)審視，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法包括農(nóng)產(chǎn)品、飼料獸藥、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督等領(lǐng)域的執(zhí)法，《防疫法草案》規(guī)定的執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝問題，是著的是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的裝，還是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督標(biāo)志的裝，這點(diǎn)《防疫法草案》也是沒有規(guī)定清楚。

3.3 執(zhí)業(yè)獸醫(yī)

《防疫法草案》第六十七條第一款規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度。”執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度的規(guī)定，對(duì)規(guī)范動(dòng)物診療領(lǐng)域的行為很有必要，但是每年執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的報(bào)名人數(shù)不高是個(gè)基本事實(shí)，主要是兩點(diǎn)沒有落實(shí)，一是執(zhí)業(yè)獸醫(yī)與官方獸醫(yī)沒有有效銜接起來(lái)。二是執(zhí)業(yè)獸醫(yī)沒有與現(xiàn)有職稱制度銜接起來(lái)。現(xiàn)其他領(lǐng)域規(guī)定取得一級(jí)建造師、監(jiān)理工程師可以直接被聘任為工程師，鑒于執(zhí)業(yè)獸醫(yī)尷尬的現(xiàn)實(shí)，打通執(zhí)業(yè)獸醫(yī)與獸醫(yī)師聘任的渠道還是可行的。這些制度，最好是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以部門規(guī)章的形式加以固定下來(lái)。

3.4 無(wú)害化處理

《防疫法草案》第五十二條規(guī)定：“經(jīng)檢疫不合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，貨主應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門監(jiān)督下依照本法和國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的規(guī)定處理，處理費(fèi)用由貨主承擔(dān)。”無(wú)害化處理是指將有害環(huán)境的介質(zhì)通過一定的方法使其沒有危害。此處的檢疫不合格指動(dòng)物具有傳染病或寄生蟲病的現(xiàn)實(shí)危害性，通過焚燒、掩埋等無(wú)害化方式予以處理。動(dòng)物疫病需要凈化，使其在小范圍內(nèi)消滅，無(wú)害化處理需要專業(yè)的處理方式。現(xiàn)行的《動(dòng)物防疫法》規(guī)定官方獸醫(yī)是開展檢疫的實(shí)施者，檢疫結(jié)果有嚴(yán)格的判斷標(biāo)準(zhǔn)和程序，一旦官方獸醫(yī)在現(xiàn)場(chǎng)判定其不合格，官方獸醫(yī)就是無(wú)害化處理的現(xiàn)場(chǎng)見證人，以便于對(duì)結(jié)果加以處理，《防疫法草案》第五十二條的規(guī)定，檢疫不合格的無(wú)害化處理由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門監(jiān)督實(shí)施，缺乏可操作性。即便認(rèn)定“無(wú)害化”處理是廣義的行政執(zhí)法，具有官方獸醫(yī)身份的人去監(jiān)督實(shí)施，是法律在時(shí)點(diǎn)上的執(zhí)法授權(quán)，也是有法理支持的。無(wú)害化處理規(guī)定的費(fèi)用，在未暴發(fā)疫情的前提下，由貨主對(duì)檢疫不合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品無(wú)害化處理，是市場(chǎng)主體履行企業(yè)主體責(zé)任的應(yīng)有之義，此處可以不必表述。