農(nóng)村空置宅基地何去何從

郭煦

“老宅已經(jīng)空置了近10年，一旦翻蓋，至少需要幾十萬(wàn)，最關(guān)鍵的是，父母都已去世，翻蓋完也沒人住，但如果不翻蓋就有倒塌的風(fēng)險(xiǎn)。”王偉表示，老家的年輕人大部分外出打工或在縣城買了房子，老房子大都屬于閑置狀態(tài)。

前不久，中國(guó)社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》指出，21世紀(jì)第一個(gè)10年，農(nóng)村人口減少1.33億，農(nóng)村宅基地反而增加了3045萬(wàn)畝。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場(chǎng)價(jià)值約4000億元。有數(shù)據(jù)顯示，目前農(nóng)村空置宅基地有3000萬(wàn)畝，相當(dāng)于目前所有城市建成區(qū)的37%，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。

就此，全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民建議，拿出一小部分農(nóng)村空置的宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地，同時(shí)，允許農(nóng)村進(jìn)城落戶的人口在全國(guó)范圍內(nèi)出售宅基地的使用權(quán)，賦予農(nóng)戶對(duì)宅基地充分的用益物權(quán)，可以長(zhǎng)租、流轉(zhuǎn)、抵押、繼承，也就是說(shuō)，允許城市人下鄉(xiāng)購(gòu)買他們的宅基地使用權(quán)。

空置宅基地改革初試

宅基地是我國(guó)特有的土地制度，其特征可概括為“集體所有、成員使用;一戶一宅、限制面積;免費(fèi)申請(qǐng)、長(zhǎng)期占有;房地分開、差別賦權(quán)”。這在某種程度上保障了農(nóng)民的居住權(quán)，無(wú)論窮富都有一塊宅基地用于自建住房。

但隨著多年發(fā)展也出現(xiàn)了一些問題，如免費(fèi)申請(qǐng)和占有宅基地，導(dǎo)致一戶多宅、建新不拆舊等問題發(fā)生;同時(shí)，隨著農(nóng)村人口的外流以及老齡化程度的加劇，農(nóng)村空心化、農(nóng)房空置現(xiàn)象也越來(lái)越凸顯，甚至宅基地抵押、超范圍流轉(zhuǎn)、建造“小產(chǎn)權(quán)房”等法外現(xiàn)象大量存在。

數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為91612平方公里，而農(nóng)村建設(shè)用地面積為191158平方公里。農(nóng)村建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)村企業(yè)用地、公益性建設(shè)用地和宅基地三部分，其中宅基地面積占大頭。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，當(dāng)前進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民總數(shù)達(dá)2.8億人，加上近億人變成城鎮(zhèn)居民，大量的宅基地因此處于低效率利用狀態(tài)。

有關(guān)專家表示，如果政策不變，農(nóng)村的土地肯定盤活不了，時(shí)間久了就會(huì)造成土地荒蕪、宅基地地上建筑物老舊變壞。

一方面是大量閑置的宅基地，另一方面是大城市住宅用地供應(yīng)緊張，兩者之間能架起一座通道嗎？

《土地管理法修正案（草案）》此前提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)審議，在探索宅基地流轉(zhuǎn)方面， 草案62條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

但草案并未詳細(xì)規(guī)定，宅基地退給誰(shuí)？或者誰(shuí)可以買宅基地使用權(quán)？外界之所以關(guān)注宅基地改革，主要有兩大因素：一方面是隨著農(nóng)民進(jìn)城數(shù)量的增加，農(nóng)村宅基地大量閑置，而流轉(zhuǎn)范圍卻受到很大限制;另一方面則是閑置的宅基地能否轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫兀跃徑獬鞘蟹康禺a(chǎn)供應(yīng)問題。

在全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)草案的分組審議中，多位委員建議擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，鼓勵(lì)農(nóng)房與宅基地流轉(zhuǎn)。

中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村改革40年專題會(huì)上表示，這一制度安排對(duì)保障農(nóng)民基本居住權(quán)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮了基礎(chǔ)和關(guān)鍵作用。隨著農(nóng)村社會(huì)人口結(jié)構(gòu)的深刻變化，實(shí)踐中面臨許多新情況新問題，突出表現(xiàn)：一個(gè)是“亂”，一戶多宅、超標(biāo)占地等現(xiàn)象比較突出，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)地建房禁而不止;一個(gè)是“死”，流轉(zhuǎn)限制過多、退出機(jī)制缺失，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益難以實(shí)現(xiàn)。

據(jù)了解，我國(guó)在推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革方面已經(jīng)展開試點(diǎn)。2015年3月，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)啟動(dòng)，限定在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)。

宅基地制度改革主要任務(wù)有四項(xiàng)：一是改革完善宅基地權(quán)益保障和取得方式;二是探索宅基地有償使用制度;三是探索宅基地自愿有償退出機(jī)制;四是完善宅基地管理制度。目標(biāo)是建立依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。

據(jù)悉，截至2018年12月，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）騰退出零星、閑置的宅基地約14萬(wàn)戶、8.4萬(wàn)畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬(wàn)宗、111億元。宅基地制度改革保障了農(nóng)民土地權(quán)益，形成了多樣的農(nóng)民住房保障形式，有效滿足了農(nóng)民的多元化居住需求。農(nóng)房抵押、有償退出、流轉(zhuǎn)等制度設(shè)計(jì)，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。但這個(gè)進(jìn)度與外界預(yù)期仍有一段距離。陸昊也表示，宅基地“三權(quán)分置”的探索和實(shí)踐還不夠充分。

2018年12月23日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)七次會(huì)議聽取了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全國(guó)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》。該報(bào)告稱，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，允許進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部很難找到符合條件的受讓人，農(nóng)民住宅流轉(zhuǎn)受到較大限制。

地方經(jīng)驗(yàn)鏡鑒

記者注意到，在不突破“城市居民不得購(gòu)買宅基地”這一底線的基礎(chǔ)上，目前一些地方針對(duì)宅基地制度改革進(jìn)行了多種嘗試，并總結(jié)了一定的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)一些地方出臺(tái)的“三權(quán)分置”試點(diǎn)方案，相關(guān)農(nóng)戶可從宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中獲得租金、股息、紅利等多項(xiàng)收入。

以山東為例，2018年7月份，山東出臺(tái)《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見》，賦予村集體依法行使村莊規(guī)劃和宅基地分配、使用、退出、流轉(zhuǎn)等管理職責(zé)，使其權(quán)責(zé)一致。本著“對(duì)非法占用的行政強(qiáng)制退出、合法閑置的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)、自愿退出的合理補(bǔ)償激勵(lì)”的原則，探索有償轉(zhuǎn)讓、有償調(diào)劑、有償收回等方式，引導(dǎo)農(nóng)村宅基地以多種形式規(guī)范有序退出。

山東規(guī)定，按照房地一體的原則，試點(diǎn)地區(qū)要合理確定宅基地和農(nóng)民房屋通過轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予、繼承、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)的適用范圍，設(shè)定流轉(zhuǎn)期限、途徑和用途。明確“城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民可利用自有住宅依法從事休閑、旅游經(jīng)營(yíng)等。但不得違法買賣宅基地，嚴(yán)格土地用途管制，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建別墅大院和私人會(huì)館”。

此外，還明確規(guī)定了“三個(gè)不能破”：耕地紅線不能破，防止受利益驅(qū)使減少農(nóng)用地規(guī)模;轉(zhuǎn)讓紅線不能破，禁止宅基地農(nóng)戶資格權(quán)轉(zhuǎn)讓;購(gòu)買對(duì)象不能破，嚴(yán)禁城里人到農(nóng)村買宅基地。根據(jù)計(jì)劃，山東將在全省17個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）進(jìn)行“三權(quán)分置”試點(diǎn)工作，2018年12月底前形成初步的制度性成果，2019年6—12月，組織試點(diǎn)驗(yàn)收。

作為山東17個(gè)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)，青島市下轄的平度市于2018年9月28日下發(fā)了山東首張宅基地資格權(quán)證書，引發(fā)廣泛關(guān)注。據(jù)悉，當(dāng)天拿到宅基地資格權(quán)證書的19戶村民，可馬上憑證申請(qǐng)新的宅基地及新建住房系列補(bǔ)貼。

一位村民介紹，他在村里有兩處房屋，其中一套面積230多平方米的房屋閑置了十幾年，在拿到宅基地資格權(quán)證書后，他打算借著開發(fā)紅色旅游的機(jī)會(huì)，把閑置的房屋出租出去用作旅游民宿。如此一來(lái)，一年可以增加2.5萬(wàn)元的租金收入，與一年種地收入大致持平。

浙江義烏也被確定為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革的試點(diǎn)城市。在義烏農(nóng)村，有大量淘寶店、批發(fā)商需要租住宅基地、民房用于日常運(yùn)營(yíng)。如今，隨著農(nóng)村宅基地和農(nóng)房納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，拿到不動(dòng)產(chǎn)證的村民便可通過農(nóng)房辦理抵押。

在義烏，全國(guó)農(nóng)村土地制度改革的試點(diǎn)已經(jīng)推進(jìn)4年。從宅基地改革起步，看似波瀾不驚，卻已深植當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)融合發(fā)展的方方面面。從直接效果看，它增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，促進(jìn)了土地資源的節(jié)約集約利用，但更具改革深意的是，它把土地的受益權(quán)給了農(nóng)民，把選擇權(quán)給了農(nóng)民。

廿三里街道里兆村村民吳建東，在義烏國(guó)際商貿(mào)城做了多年生意。手頭雖算寬裕，多年來(lái)卻是“住房困難戶”——地處山區(qū)，村內(nèi)建設(shè)用地緊張，宅基地審批遲遲無(wú)法落地，為了給兒女改善居住條件，一家人只得在外租房。

義烏擁有全世界最大的小商品市場(chǎng)，卻面臨地處丘陵盆地、人多地少的現(xiàn)實(shí)，用地長(zhǎng)期存在缺口。再加上過去農(nóng)房建設(shè)較為粗放隨意，土地資源配置效率不高。2010—2017年，當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)商貿(mào)業(yè)和新興的電商業(yè)提供了大量就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，常住人口增長(zhǎng)了近37%。既要守住耕地紅線，又需要大量土地資源進(jìn)行城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可謂“捉襟見肘”。

有意思的是，緊缺中也有富余——義烏福田街道西張村、北苑街道柳二村等村莊，通過舊村改造，集中建設(shè)。在滿足農(nóng)戶建房需求后，宅基地反而還有閑置。

按照國(guó)家現(xiàn)行的土地制度，村民建房的宅基地只能在本村申請(qǐng)安置，除了下山脫貧和移民安置等特殊情形外沒有跨村安置的途徑。這就導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)村宅基地利用陷入怪圈：一邊是一些村莊土地資源閑置浪費(fèi)、只能堆積雜物，另一邊是吳建東這樣的村民，因?yàn)榇鍍?nèi)無(wú)地建房，無(wú)奈只能“漂”在縣城。

為了摸清“家底”，義烏市自然資源和規(guī)劃局曾組織過摸底調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的建房用地需求和閑置用地，是大體持平的。義烏全市已完成或基本完成新農(nóng)村建設(shè)的174個(gè)村中，有97個(gè)村可盤活總用地約2200畝;全市正在實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)的146個(gè)村中有用地缺口的約為103個(gè)村，按改造現(xiàn)狀需增加用地約2300畝。

在宅基地“三權(quán)分置”的頂層設(shè)計(jì)下，取得置換、抵押擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓交易、有償使用、有償退出等舉措連續(xù)出臺(tái)。但是，新問題也接踵而來(lái)：土地是農(nóng)業(yè)最重要的生活生產(chǎn)資料，在充分發(fā)揮市場(chǎng)之手、激活農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，該怎樣嚴(yán)守它的保障功能，同時(shí)提升農(nóng)民的生活條件和鄉(xiāng)村發(fā)展空間？

試點(diǎn)之初，義烏在規(guī)劃上把城與鄉(xiāng)的功能做出區(qū)分，203個(gè)村劃入城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍，進(jìn)行城市化的社區(qū)管理;329個(gè)村進(jìn)入村鎮(zhèn)規(guī)劃體系，實(shí)行總規(guī)模控制，鼓勵(lì)少占和不占耕地，目標(biāo)是建設(shè)富有特色的和美鄉(xiāng)村。

改革試點(diǎn)4年來(lái)，義烏共實(shí)現(xiàn)節(jié)地7208畝，村級(jí)組織共獲益75.06億元，農(nóng)民每年獲得的財(cái)產(chǎn)性租金收益超過40億元。紅利還在源源不斷產(chǎn)生——據(jù)測(cè)算，義烏全市有宅基地20余萬(wàn)宗，按平均每宗貸款50萬(wàn)元推算，理論上可盤活資產(chǎn)1000億元以上。加之當(dāng)?shù)貜?016年開始的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和土地征收制度改革，“人、地、錢”的問題逐一破解，正極大刺激農(nóng)村投資。

中國(guó)科學(xué)院大學(xué)國(guó)家土地科學(xué)研究中心主任董祚繼認(rèn)為：“義烏的實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地制度改革，仍可以釋放出巨大的制度紅利。”

在宅基地改革試點(diǎn)中，各地紛紛加大閑置宅基地盤活力度，探索宅基地自愿有償退出機(jī)制。自然資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年6月底，試點(diǎn)地區(qū)共騰退零星、閑置宅基地9.7萬(wàn)戶、7.2萬(wàn)畝。

法律保障是關(guān)鍵

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，近年來(lái)全國(guó)兩會(huì)上都有代表委員建議盤活農(nóng)村閑置用地，實(shí)現(xiàn)土地在城鄉(xiāng)間自由雙向流動(dòng)。

試點(diǎn) 隨著各地開展的試點(diǎn)工程，很多地方已經(jīng)明確提出了宅基地的金融借貸服務(wù)。

全國(guó)人大代表、清華大學(xué)教授蔡繼明在接受媒體采訪時(shí)曾表示，土地改革主要涉及征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市以及農(nóng)村宅基地制度改革，即俗稱的“三塊地”改革，推動(dòng)土地改革之時(shí)，有的地方試點(diǎn)集體建設(shè)用地入市，有的地方試點(diǎn)宅基地改革。也就是說(shuō)，土改試點(diǎn)割裂了“三塊地”之間乃至城鄉(xiāng)之間的內(nèi)在聯(lián)系，“三塊地”的改革應(yīng)該是三位一體的，而且應(yīng)該是城鄉(xiāng)互動(dòng)的。

而就在全國(guó)兩會(huì)召開之前發(fā)布的中央一號(hào)文件特別提出宅基地“三權(quán)分置”，目標(biāo)之一就是盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。這也意味著幾十年來(lái)形成的集體所有、無(wú)償分給農(nóng)戶占有使用的宅基地權(quán)利，由兩權(quán)細(xì)化成了三權(quán)。集體所有權(quán)不變，但農(nóng)戶的占有使用權(quán)，分解為資格權(quán)和使用權(quán)。

隨著各地開展的試點(diǎn)工程，很多地方已經(jīng)明確提出了宅基地的金融借貸服務(wù)。而將宅基地進(jìn)行確權(quán)，本就是一種“資產(chǎn)固定化”的表現(xiàn)，農(nóng)民也能夠拿著相關(guān)的證件，到銀行辦理借貸抵押服務(wù)。如今的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目吸引了很多農(nóng)村人的創(chuàng)業(yè)熱潮，但很多人都會(huì)困于資金的壓力，并不能很好地享受各項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策。放開了宅基地的抵押服務(wù)后，農(nóng)民可就真正享受到政策帶來(lái)的好處，也不會(huì)為了資金上的難題發(fā)愁。

對(duì)于當(dāng)前宅基地現(xiàn)狀，各界看法較為統(tǒng)一，但對(duì)于改革進(jìn)度的評(píng)價(jià)卻并不一致。

但根據(jù)當(dāng)前相關(guān)政策，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓尚設(shè)定在集體組織內(nèi)部成員之間，并未對(duì)城市居民放開。

有關(guān)專家指出，盤活農(nóng)村閑置宅基地資源、增加農(nóng)民收益，需要對(duì)原有的一些有關(guān)農(nóng)村宅基地的法律法規(guī)進(jìn)行重新修訂，以增強(qiáng)其流動(dòng)性，體現(xiàn)其資產(chǎn)價(jià)值和賦予合法宅基地使用權(quán)人從宅基地使用權(quán)和其上建筑所有權(quán)退出、轉(zhuǎn)讓、抵押和收益的權(quán)利。

現(xiàn)行法律對(duì)宅基地處置存在嚴(yán)格的限制。比如《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十三條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。第八十一條規(guī)定：擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，沒收非法所得，并處罰款。

同時(shí)，擔(dān)保法、物權(quán)法也對(duì)宅基地抵押進(jìn)行了限制。

基層干部建議，應(yīng)逐漸允許將宅基地轉(zhuǎn)讓范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（區(qū)）內(nèi)符合宅基地申請(qǐng)條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，允許宅基地上的房屋向本村集體以外居民出租。

具體來(lái)說(shuō)，可適當(dāng)鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法、自愿有償退出宅基地。騰退的宅基地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購(gòu)，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定整理利用。

目前宅基地退出的試點(diǎn)中，還存在很多問題。首先就是現(xiàn)行農(nóng)村宅基地退出方面存在法律和制度障礙。

由于當(dāng)前禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)，同時(shí)對(duì)農(nóng)村宅基地實(shí)行嚴(yán)格管理，因此，盡管各地區(qū)在農(nóng)村宅基地退出試點(diǎn)中取得了成效，但是難以實(shí)現(xiàn)大的突破與創(chuàng)新。

受政策法規(guī)的限制，宅基地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)成了缺少法律支撐的空架子，市場(chǎng)機(jī)制也難以進(jìn)入農(nóng)村宅基地退出系統(tǒng)中，政府主導(dǎo)下的宅基地退出機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。此外，增減掛鉤使得試點(diǎn)規(guī)模受限、操作困難，資金鏈條薄弱導(dǎo)致補(bǔ)償資金來(lái)源不穩(wěn)定，宅基地退出過程中農(nóng)戶該如何與政府實(shí)現(xiàn)“雙贏”等，都是未來(lái)宅基地退出政策要研究的重點(diǎn)。