河長制背景下丹江口水庫庫區管理協同策略分析

陳澤濤 許斌 付昕

摘要：丹江口水庫是南水北調中線工程水源地，水庫消落區是水庫生態安全體系的重要組成部分，具有重要的生態屏障功能，但目前水庫消落區缺乏統一管理和有效保護，對水庫水質、水土保持和防洪安全等構成了潛在威脅。針對丹江口水庫庫區管理中存在的問題，結合河長制落實的大背景，提出了以“丹江口水庫運行管理單位配合、地方政府管理”為主的丹江口水庫管理協同體系，并對其可行性、協同管理體制和管理方式及存在的風險等進行了分析。研究成果對實現丹江口水庫庫區協同管理具有一定參考價值。

關鍵詞：庫區管理;協同管理;河長制;丹江口水庫

中圖法分類號：TV697

文獻標志碼：A

文章編號：1006-0081（2020）12-0034-05

1丹江口水庫庫區管理現狀

1.1庫區概況

丹江口水庫位于漢江上游，地處鄂西北、豫西南交界處的大巴山、秦嶺與江漢平原過渡地帶，屬北亞熱帶季風氣候，具有四季分明、光能充足、熱量豐富、降雨集中、立體氣候等特點。丹江口水庫庫區由漢江庫段和丹江庫段兩部分組成，漢江庫段接納漢江及其支流的上游來水，丹江庫段接納丹江及其支流老灌河的上游來水。丹江口水庫大壩壩址位于漢江與其支流丹江匯合口下游800m處的湖北省丹江口市，控制流域面積9.52萬km²，多年平均入庫水量387.8億m³;漢江流域面積在1000km²以上的河流有21條，100km²以上的河流約220條。漢江干流較大的支流，左岸有沮水、褒河、清水河、酉水河、子午河、月河、旬河、金錢河、丹江、老鸛河等，右岸有玉帶河、漾家河、牧馬河、任河、嵐河、黃洋河、壩河和堵河等。丹江口水庫庫區地理位置如圖1所示。

丹江口水庫庫區范圍在行政區劃上涉及河南省淅川縣，湖北省丹江口市、武當山特區、鄖陽區、鄖西縣、張灣區等6個縣（市、區），水域面積及岸線長度如表1所列。

1.2庫區管理現狀

丹江口水庫庫區實行流域管理與區域管理相結合的管理體制。流域層面負責管理的部門主要為長江水利委員會（以下簡稱“長江委”），區域管理層面主要為庫區所在地的各級地方政府。在具體執行層面，長江委下屬的南水北調中線水源有限責任公司（以下簡稱“中線水源公司”）、漢江集團等是庫區運行管理單位。

長江委作為水利部派出的流域機構，按照《水法》等有關法律法規和水利部授權，對丹江口水庫行使水庫調度、水政監察、水行政執法和水資源管理等行政管理職能。湖北省、河南省縣級及以上地方人民政府（含水行政主管部門）按照規定，負責本行政區域內丹江口庫區水資源管理與水質保護、庫區河道管理、水土流失預防和治理、控制污染源排放等工作。

根據《南水北調工程供用水管理條例》等法律法規，丹江口水庫運行管理單位的主要管理內容包括：丹江口水庫的日常巡查;負責對丹江口水庫消落區、岸線進行管理;負責在丹江口水庫庫區管理范圍邊界設置圍欄或警示標志;南水北調中線工程供水水費征收;按照法律規定或者授權開展丹江口水庫管理和保護的其他工作等。

南水北調中線工程自2014年12月12日正式通水以來，截至2018年年底，已不間斷地安全供水1481d，向北京、天津、河北和河南等4省（直轄市）累計供水超過190億m³，惠及沿線19座大中城市的5300多萬居民，充分發揮出了工程在保障水安全、修復水生態、改善水環境、優化配置水資源等方面的社會、經濟、生態等綜合效益。

1.3河長制背景下的水庫管理新形勢

河湖長制是以習近平同志為核心的黨中央從人與自然和諧共生、加快推進生態文明建設的戰略高度，對河湖管理作出的重大決策，是破解我國新老水問題、保障國家水安全的重大制度創新，是積極踐行“節水優先、空同均衡、系統治理、兩手發力”治水思路的重要行動。當前，河湖長制進入到全面推行的新階段，即推動河長制從“有名”到“有實”轉變，形成了丹江口水庫管理的新形勢和新抓手。

2017年1月和5月，湖北省和河南省分別印發了《<關于全面推行河湖長制的實施意見>的通知》《河南省全面推行河長制工作方案》，對兩省全面推行河長的目標、職責等內容進行了規定，標志著兩省全面推行河長制工作啟動實施。之后，庫區相關市縣也分別建立了市級和縣級河長制，并提出了河長制建立的主要任務和管理體系。

1.4庫區管理存在的主要問題

丹江口水庫庫區管理取得了顯著成效，但仍存在諸多問題。

（1）丹江口水庫消落區是水庫生態安全體系的重要組成部分，具有重要的生態屏障功能，但目前缺乏統一管理和有效保護。一方面，由于人力、財力等方面的限制，丹江口水庫運行管理單位對消落區管理缺少有效控制手段;另一方面，地方政府在消落區的利用上缺乏統一規劃和管理，大多是農戶自發的農業種植、水產養殖等，對丹江口水庫水質、水土保持和防洪安全等構成潛在威脅。

（2）丹江口水庫運行管理單位通過巡查發現違法違規活動，如水庫消落區存在土地開發利用、阻礙行洪的活動，未經審批的圍湖造地、影響水源區水源水質的行為，在水庫灘地和岸坡堆放與存貯固體廢棄物等。但只能采取勸離、協商、請求上級主管部門協助、通報地方政府相關部門等方式解決，執行效率較低。

2丹江口水庫庫區協同管理可行性分析

針對丹江口水庫管理過程中存在的運行管理單位、地方人民政府相關部門協同性較差的問題，以協調理論為基礎，提出該水庫庫區的協同管理策略。

2.1協同理論

2.1.1協同含義

協同指系統各子系統之間相互協作，形成微觀個體所不具備的系統整體性和特征，即各子系統總和的效應小于系統的整體效應，可以理解為1+1>2。協同思想源遠流長，從詞意分析，同步、和諧、協調、協作、合作等，均具有協同的內涵。

協同理論是系統科學的重要分支理論，其研究的是遠離平衡態的開放系統在與外界進行物質或能量交換時，通過系統內部各要素或子系統的非線性作用，自發形成有序結構的過程。

2.1.2協同理論構成

協同理論由5部分組成。

（1）序參量。子系統參與協同運動的集中程度稱為序參量。序參量主要通過系統內部的子系統自發產生（自下而上），或由系統的管理者有意識的選擇或制定產生（自上而下），從而使系統朝著期望的方向發展。序參量的出現并急劇增大，是系統質變最顯著的標識。

（2）漲落。當序參量不顯著時，系統的各子系統一般處于各自的獨立運動中，這些運動的宏觀表現即各子系統的瞬時值偏離它的平均值的起伏，這種起伏稱為漲落。得不到其他大多數子系統響應的漲落會很快衰減下去，反之會形成序參量，引導系統演化至新的有序狀態（即相變）。因此，漲落是有序之源動力。

（3）自組織。若相變前后系統的外部環境并未發生質的變化，而是在一定的情境下由系統內部通過信息反饋來控制和強化形成組織有序的成果，這種情況稱為自組織。自組織的形成，必須有環境提供充足的能量流和物質流，系統相變才可能發生。

（4）服從原理。系統通過自組織形成有序結構的基礎，是子系統之間的服從原理，即子系統之間并非完全平等，而是由部分子系統起主導作用，它支配其他子系統的運動，決定系統的宏觀行為。

（5）協同效應。協同效應是系統形成有序結構的內部驅動力，即在外界能量流和物質流的作用下，系統達到相變之前的臨界值時，系統各子系統之間相互作用的狀態。在相變發生時，產生協同效應，系統完成新結構的演變。系統內各子系統的協調程度稱為有序度，復合系統內各系統的協調程度稱為協同度。

2.2庫區管理協同效應分析

將丹江口水庫庫區管理作為一個系統進行分析，水庫各管理部門可以視為該管理系統的子系統。結合丹江口水庫庫區水域面積極廣、岸線超長、涉及多個行政區劃等特點，根據協同理論，丹江口水庫庫區管理的協同效應可概括為：由于外部環境（政策、法規、經費等）輸入不足等原因，目前庫區管理系統各子系統漲落幅度較低，難以形成系統協同的序參量;同時，由于各子系統之間權利和責任、管理和利益等沖突，缺少統籌協調機構;各子系統之間尚未形成服從狀態，缺乏引導系統通過自組織完成相變形成新的穩定狀態，協同效應較弱。

2.3庫區協同管理可行性

（1）管理目標的高度統一。作為國家重要的戰略水源地，丹江口水庫運行管理單位在水庫管理上的目標可以表述為保庫容、保水質和護生態，實現“一庫清水永續北上”。中線水源公司目前在庫區管理中開展的工作均是圍繞保護水生態環境、預防水污染開展的。雖然各級地方政府關于河湖長制在丹江口水庫庫區管理目標表述上可能存在差異，但也都是圍繞著水污染防治、水生態修復、水環境治理以及相關責任在河長層面的落實上。因此，河湖長制與水庫運行管理單位在丹江口水庫庫區的管理目標上，具有高度一致性。

（2）管理事項的相互契合。圍繞著水污染防治、水生態修復和水環境治理，水庫運行管理單位目前的管理事項主要包括對庫區水質水生態可能產生影響的各種人類活動，包括對有毒有污染建設項目、高殘留高毒農藥化肥、危險化學品等有毒有害物質的裝卸和儲存，傾倒掩埋廢棄物，圍墾河道和灘地，禽畜養殖場修建，采石、挖沙、捕魚等行為采取嚴格禁止的態勢。各級地方政府河湖長制落實到丹江口水庫庫區的主要管理內容上時，其主要管理事項基本與水庫運行管理單位相同。因此，河湖長制與運行管理單位在丹江口水庫庫區的管理事項上，相互十分契合。

（3）高效管理的迫切要求。各級地方政府河湖長制雖然已經從“有名”向“有實”轉變，建立了相應的管理制度和機制，但目前還存在著編制、經費不足等嚴重制約河湖長制效能發揮的因素，且由于財政資金撥付不足等因素影響，庫區目前仍存在很多河道管護、治理不到位的情況。法律法規僅賦予了水庫運行管理單位責任和義務，然而在開展庫區管理和保護的過程中，面對危害庫區水生態環境的行為時，管理單位只能采用協商或者請求上級主管部門執法的方式維護庫區水事秩序。因此，實現丹江口水庫庫區的高效管理，是河湖長制與丹江口水庫運行管理單位融合的迫切需求。

3丹江口水庫庫區協同管理策略

3.1庫區協同管理體制

針對丹江口水庫管理中存在的主體不明、權限不清及能力不足等難點和痛點，為了能充分發揮管理各方的優勢，提出丹江口水庫庫區協同管理采用“統一監督、屬地管轄、分級負責”的管理體制。

（1）統一監督。根據《水法》等法律法規的規定，流域機構在庫區防洪、庫區消落地開發利用、庫區管理范圍劃定等方面，與地方政府開展協同，并對地方政府進行監督。水庫運行管理單位作為長江委的下屬單位，需要接受長江委的監督和管理。綜上，可由長江委統一履行丹江口庫區管理的監督職責。

（2）屬地管轄。以河湖長制為代表的地方政府部門，具有機構健全、執法手段多樣等優勢，有利于水庫管理工作的高效開展，但也存在人員編制不足、工作經費短缺等制約其發揮管理效能的問題。因此，可將水庫運行管理單位的管理職能統一到以河湖長制為代表的地方政府部門，加強丹江口水庫庫區管理的屬地管轄權，運行管理單位可以對其提供技術、人員和資金等方面的支持。

（3）分級負責。在強調屬地管轄的基礎上，需要進一步明確丹江口水庫庫區管理責任。根據《水法》等法律法規的規定，長江委在丹江口水庫庫區的主要事權有取水許可全額管理、漢江和丹江水工程規劃同意書審核、漢江干流漢中至丹江口段大型建設項目工程建設方案審批等，除此之外的其他事權均為地方事權，應由相關地方政府及其水行政主管部門負責管理。

3.2庫區協同管理方式

根據庫區協同管理體制，庫區協同管理的方式可以理解為職責協同管理，共分為3個層次。

第一層次，協同管理職責并分工明確。庫區運行管理單位與區縣級人民政府河長辦之間建立協同和依托的關系，由庫區運行管理單位將庫區管理職責融入到各級河湖長制之中，通過生態環境、水利、國土、農業、林業等河長辦組成單位之間的密切合作，承擔起庫區管理的主體責任，發揮其屬地管轄的優勢。庫區運行管理單位則發揮其庫區管理信息收集上的優勢，配合河長辦開展庫區管理工作，主要負責對庫區出現問題的核實及溝通。

第二層次，地方政府河湖長辦強化庫區管理。以河湖長辦為依托，縣級人民政府依據庫區管理要求，統籌協調河湖長制成員單位之間以及河湖長辦與運行管理單位之間的庫區管理工作，打通部門權限分割造成的封閉環境，強化不同部門之間的溝通和職能協同，針對庫區管理相關事宜，包括消落地、庫區水環境、采砂管理等，形成協同管理模式，并不斷完善。在管理過程中，庫區運行管理單位可提供技術和資金等方面的支持。

第三層次，庫區管理效果反饋及反饋迭代。由長江委負責建立管理效果的監督、反饋制度，使河湖長制成員單位、庫區運行管理單位在開展庫區管理工作時，長江委能夠通過控制斷面水質監測、衛星監控、現場巡查等措施，對管理過程中具體的實施效果進行監督，總結管理過程中的不足并形成意見直接反饋給省級河湖長辦，由其指導地方河長辦開展工作，強調整改落實效果。長江委負責督促管理各方進一步完善各部門之間的溝通和協同效果，最終實現庫區管理單位和縣級人民政府之間的管理協同。

通過協同管理，使參與丹江口水庫管理的各子系統之間，最終形成以水庫運行管理單位配合、地方政府管理為主的丹江口水庫管理協同體系，如圖2所示。

4結論

本文針對丹江口水庫庫區管理中存在的管理協同問題，提出了以水庫運行管理單位配合、地方政府管理為主的丹江口水庫管理協同體系，主要結論如下。

（1）河湖長制與水庫運行管理單位在水庫水域（消落區）、岸線管理和保護的管理上，具有管理目標上的高度統一、管理事項的相互契合、高效管理的迫切需求，因此，河湖長制與運行管理單位在丹江口水庫庫區的管理上相互融合，具有可行性。

（2）丹江口水庫庫區協同管理采用“統一監督、屬地管轄、分級負責”的管理體制，可充分發揮管理各方的優勢，并通過職責協同管理，形成以運行管理單位配合、地方政府管理為主的丹江口水庫管理協同體系。

（3）水庫運行管理單位在協同體系中應積極參與地方政府的庫區管理活動，并努力通過層層壓實河長的庫區管護責任、呼吁調整現行法律法規中有關責任劃分依據的相關條款等方式，減少自身承擔的風險。

（編輯：李慧）