荊州市長江岸線管理員制度設計與初步實踐

韓煉 張力 胡俊

摘要：2018年，荊州市率先在全國試行長江岸線管理員制度，初步建立了長江岸線管理員制度體系和標準，試點運行以來，效果良好。介紹了長江岸線管理員制度框架，包括人員組成、職能定位、管理體制等內容，結合實踐分析了長江岸線管理員制度中的實踐難點及改善措施。長江岸線管理員制度是一種長江岸線監管的有效方式，具有較強的推廣借鑒意義。

關鍵詞：岸線管理員;制度設計;長江岸線監管;荊州市

中圖法分類號：TV882.2

文獻標志碼：A

文章編號：1006-0081（2020）12-0044-04

2018年4月，習近平總書記在湖北考察長江時強調，長江經濟帶建設要共抓大保護、不搞大開發，不是說不要大的發展，而是首先立個規矩，把長江生態修復放在首位，保護好中華民族的母親河，不能搞破壞性開發。長江污染物的主要源頭在岸線，管好了岸線，才能改善長江生態環境。荊州市管理范圍內的長江岸線長623km。根據水利部、國土資源部發布的《長江岸線保護與開發利用總體規劃》（水建管[2016]329號）對荊州段岸線功能區規劃顯示：長江荊州段岸線保護區320.55km（含武漢市漢南左岸部分區域），保留區302.06km，控制利用區121.88km，開發利用區10.37km。總體而言，長江荊州段大都屬于需要控制開發利用程度或開發利用方式的岸線區段。因此，荊州市長江岸線管理任務極其繁重。荊州市率先在長江岸線管理制度上尋求突破，探索建立長江岸線管理員制度，制度建設就是立規矩。本文旨在梳理荊州市長江岸線管理員制度的整體政策和實踐進展，分析當前長江岸線管理員制度實踐的發展趨勢以及存在的問題，為更好地發揮岸線管理員在長江大保護工作中的積極作用提供參考。

1長江岸線管理員制度的建立

2018年7月，荊州市江陵縣、監利縣相繼以荊州市長江河道管理局所屬的江陵分局、監利分局堤防管理員為基礎，率先在長江直接擋水堤段試點建立長江岸線管理員制度，賦予堤防管理員一定的岸線保潔工作職能，逐步擴大到岸線環境綜合管理職能。同年10月，荊州市委市政府出臺了《荊州市長江岸線管理員實施辦法（試行）》（荊辦發[2018]20號）。荊州市長江河道管理局根據職責劃分，相繼配套出臺了《荊州市長江河道管理局長江岸線管理員工作實施方案》和《荊州市長江河道管理局長江岸線管理員工作考評辦法》等文件，建立了河道專管部門的長江岸線管理員制度框架和體系標準。

1.1制度設計目的

荊州長江河道長達483km，占湖北省的45.6%，其干流岸線是湖北省長江岸線最長的市州，所轄8個縣（市、區）均依江而立。特殊的地理區位和資源稟賦決定了荊州在長江大保護中的特殊地位，擔負著重要使命。當務之急是解決長江岸線不合理開發和違法違規利用給生態環境帶來的不良影響，克服長江岸線管理屬地不清、職責不明、監管不力等問題。必須按照生態優先、規劃統籌、綜合治理、綠色發展的原則，將長江岸線管理和保護納入荊州市發展規劃和綜合治理目標，嚴格落實河（湖、庫）長責任。

1.2岸線管理范圍

荊州市長江岸線管理范圍包括：長江堤防及禁腳、干流兩岸堤防之間的岸線（有外垸的合理確定界線）等。有堤防河道的管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地（包括可耕地）、行洪區、兩岸堤防及護堤地。無堤防河道的管理范圍根據歷史最高洪水位或設計洪水位確定。

1.3岸線管理人員組成

按照屬地管理、專兼職相結合的原則，荊州市組建了由572名長江岸線管理員組成的隊伍。按照相關法律法規，在水行政主管部門、水利工程管理單位、國家級自然生態（濕地）保護區、交通港航等部門管理范圍內，由相關部門確定人員，擔任兼職岸線管理員;對無專門管理機構管理的長江岸線實行屬地管理，由鄉鎮人民政府聘請人員實行專職管理。專兼職岸線管理員由縣（市、區）人民政府統一聘任。每名岸線管理員原則上管理1～2km，分段設立岸線管理公示牌，實現長江岸線管理全覆蓋。

1.4岸線管理員工作職責

岸線管理員是長江干流及沿岸共抓大保護的巡查員、信息員和監督員。主要職責是加強長江岸線的巡查、監督、報告，每周不少于3次巡查責任斷面，發現問題要及時主動制止，并記錄、拍照上傳報告岸線管理指揮部。

（1）負責巡查長江沿線水體情況。包括集中式飲用水水源保護區環境污染、違法設施、飲用水源水質監測和信息公開等;在長江干流內非法投肥、投飼料、投藥，非法圍墾、攔汊養殖，圍網養殖;長江水體發生異常變化，渾濁、黑臭、有異味，有集中藻類、飄浮垃圾，以及水葫蘆、水花生等。

（2）負責監督長江岸線違法建（構）筑物情況。包括破壞長江水利工程設施、觀測設施，非法修建穿堤過江建筑物;非法在長江及江灘內圍墾、圍堤、挖筑魚塘，修建攔河壩、漫水橋、渠道，修建橋梁、碼頭、渡口、道路及通航設施，修建取、排水口及臨時性設施，埋設纜線、管道，爆破、鉆探、開采地下資源或考古發掘;非法在長江岸線管控范圍內修建房屋，搭建棚舍或其他建（構）筑物;在長江及江灘內燒窯、埋墳、蓋房、種植阻礙行洪的高稈作物（護堤護岸林除外）以及堆放阻礙行洪的物料。

（3）負責巡查長江堤防工程情況。包括重要險工險段、重要涉水工程及設施、河勢變化敏感區、地質災害易發區出現的隱患、險情等問題;長江岸線界樁和標識牌破損、毀壞等。

（4）負責監督長江沿線固體廢物污染情況。包括向長江傾倒礦渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾，以及非法填高灘地等。

（5）負責巡查、監督長江岸線綠化情況。勸阻和報告破壞長江護堤護岸林和江灘綠化的行為，向有關部門及時通報信息，報告違法采伐長江岸線林木、破壞長江生態環境等違法行為。

（6）負責巡查長江洲灘禁牧、水域禁漁和非法捕撈等情況。包括漁船集中停靠地、江灘濕地、岸線景觀帶等嚴禁放牧區域;禁牧設施破損、毀壞;在長江非法捕撈，設置攔河漁具及電、毒、炸魚等違法行為。

（7）負責巡查、報告長江河道非法采砂、非法排污、污染船舶和港口等問題。

（8）負責巡查、報告長江干流及沿岸發生的其他違法違規行為。

1.5岸線管理員管理機制

（1）荊州市、縣（市、區）、鄉（鎮）三級分別成立荊州長江岸線管理指揮部。市、縣、鄉三級分別由市長、縣（市、區）長、鄉（鎮）長任岸線指揮長，分管副市長、副縣（市、區）長、副鄉（鎮）長任副指揮長，由水利、河道、交通、海事、環保、農業（水產）、林業、公安等部門組成指揮部。指揮部辦公室分別掛牌設置在市、縣、鄉三級河（湖、庫）長制辦公室。

（2）實行巡查報告制度。岸線管理員巡查發現問題，及時做好記錄取證工作，并第一時間報縣（市、區）岸線管理指揮部，由指揮部協調處理，重大問題報上級處理。

（3）建立聯動機制。指揮部各成員單位既履行長江大保護中的部門職責，又在指揮部統一調度下工作，及時處理岸線管理員發現的問題。水利局負責長江防洪安全、水資源保護、水土保持等監督管理，依法查處非法采砂等行為;長江河道管理局負責荊江大堤、南線大堤等長江干支堤防、護岸工程、涵閘及其附屬設施的建設管理維護，加強河勢控制工程，抓好護堤護岸林的更新改造，監督、檢查河道管理范圍內的涉河建設項目;交通運輸局負責規劃港口岸線監督管理，依法查處非法碼頭、違法使用港口岸線的行為;海事局負責船舶污染監督管理;環保局負責長江沿岸大氣、水、土壤污染防治的統一監督管理，依法查處非法排污、破壞飲用水源地等行為;農業水產部門負責長江漁業生態環境、水生生物資源的保護和監督管理，依法查處長江非法電、毒、炸魚及涉水工程建設等行為;林業局負責長江岸線護堤護岸林和濕地的保護管理，依法查處違規砍伐護堤護岸林、破壞長江生態濕地等行為;公安局負責依法打擊破壞長江岸線資源、環境等違法犯罪行為。

2荊州市長江河道管理局的初步實踐

荊州市長江河道管理局長江岸線管理員人數達到465人，占全荊州市岸線管理員總人數的81%，全部劃分了管理責任段面，基本實現1～2km配備1名岸線管理員的目標。岸線管理員實行“三統一”，即“統一備案、統一標識、統一監管”，管理工作實行“三上墻”，即“岸線管理員責任段面上墻、工作職責上墻、管理考核問責辦法上墻”。按照“511”原則，岸線管理員每周對責任段面巡查不少于5次，分管領導每月不少于1次，主要領導每季不少于1次。岸線管理員統一工作服裝，持證上崗，部分縣市還配置了統一的岸線巡查交通工具，用于每日堤防岸線巡查。在堤防岸線顯著位置，設立有岸線管理員公示牌，公示工作職責和聯系方式，接受社會公眾監督。每名岸線管理員通過岸線巡查信息化平臺及時將巡查結果上報各級指揮部。他們既是巡查員、保潔員，又是偵察員、監督員，確保每一寸長江岸線有人管、有人查，岸線監管無死角。

在岸線保護與有序利用管控方面，長江岸線管理員利用“住堤管堤”緊鄰長江區位優勢，緊盯采砂船舶和新建市級采砂船舶集中監管點，隨機對全市26艘采砂工程船舶實行全天候24h岸邊巡查，針對“三無”吸砂船舶，發現一艘立即報告一艘，由采砂管理部門一律拖吊上岸對船體實施肢解。強化協作聯動，開展聯合巡查。僅2019年，全市先后開展聯合清江行動160余次，查獲涉砂違法船舶200余艘，效果較好。

在長江禁漁、禁牧和禁燒方面，岸線管理員根據季節特點，在敏感時段和位置加大巡查頻次，對長江捕撈、牲畜放牧、焚燒草皮等行為口頭勸說，不聽從勸阻的及時上報所在縣鄉岸線管理指揮部，力爭在違法違規行為發生初始階段阻止上述情況發生。荊州市長江干流水質檢測結果（見表1）顯示，與2018年9月同期相比，全市5個長江干流水質監測斷面有2個斷面水質由Ⅲ類轉成Ⅱ類，說明長江岸線管理員制度實施以來，嚴格控制住岸源污染對改善長江水質環境具有較大作用。

實踐1a多來，荊州市長江河道管理局長江岸線管理員向各級岸線管理指揮部累計報告長江沿岸各類問題1837個，上報各級岸線管理員指揮部1837個，報告率100%，已徹底解決1695個，完成率達92%。岸線管理工作已由試行初期著力于事后報告向預防為主、防查并重轉變。

3制度的實踐思考

3.1長江岸線管理員權限不足

荊州市長江岸線管理員來自眾多部門和單位，大多是兼職人員，少量為鄉鎮街道聘請公益性崗位人員。人員來源不同導致各自的權限和工作能力差異，雖然有政府文件賦予了其一定的岸線管理權限，但沒有執法主體資格，不具備執法權。遇到突發危急事件，岸線管理員往往“不想管、不敢管”，可以考慮地方立法授予岸線管理員一定的執法權，增加岸線管理員監管威懾力。

3.2岸線管理缺乏可持續穩定的經費保障

雖然明確長江岸線管理員工作由市縣兩級財政每年預算安排專項經費，但實踐工作中岸線管理員隊伍龐大，且地方財政經費有限，經費落實較為困難。尚未建立岸線管理員獎懲機制，無法調動岸線管理員工作積極性。建議出臺全荊州市統一的長江岸線管理員考核問責實施細則，以賞罰分明、獎懲適宜為原則，建立岸線管理員工作獎勵、懲罰機制，保證岸線管理員工作有效開展。

可以考慮將岸線管理員崗位設置納入國家相關重大戰略的專項資金支持，探索“綜合財力補助+專項”方式的資金來源渠道，建立根據長江岸線管理效果完善中央資金支持的動態評估調整機制。各區縣和鄉鎮可根據崗位的工作職責對相關職能資金來源進行整合，針對岸線管理員的績效補助，各區縣和鄉鎮也可以從中央、省級各類轉移支付以及市縣相關配套等資金進行統籌解決。同時拓寬社會籌資渠道，探索社會資本參與，為岸線管理員提供巡查、交通、監測等設備配套支持，如可在航道疏浚棄砂綜合利用項目收益使用中列出長江岸線管理員工作經費，統一劃撥到市級河道專管部門，人財結合歸口管理，彌補地方財政不足，真正實現棄砂項目收益“取之于長江，用之于長江”。

另外，考慮岸線資源稀缺程度、河道治理成本、市場供求關系、生態環境損害成本等因素，把岸線當做經營性資產來管理，建立岸線資源有償使用制度，促進岸線資源的節約、集約利用。國家層面出臺長江岸線資源有償使用指導意見，明確岸線資源使用權登記、岸線資源稅費征收制度及岸線資源綜合評價指標體系、征收標準。在指導意見出臺前，地方政府依據相關規劃，按照“科學布局，集約利用”的原則，可探索采用招標、拍賣、掛牌等市場手段對長江岸線資源進行有償出讓。

3.3岸線管理范圍劃分較為寬泛

荊州市長江岸線權屬劃分十分復雜。部分洲灘民垸屬于農場、鄉鎮管理，長江荊州段的3處國家級自然保護區岸線屬于自然保護區管理，港口岸線屬于港口業主所有，還有部分岸線屬于河道專管部門管理。長江岸線管理員責任段面存在不足：①綜合監管形成監管交叉，出現監管重位、空位和不到位情況;②部分岸線管理員管理半徑過大，對責任段面情況了解較少，不利于及時發現問題隱患。因此，一定要根據實際情況合理劃分岸線管理區域和明確岸線管理員職責范圍，這也是提高長江岸線管理有效性的關鍵。

4結語

荊州市長江岸線管理員制度成效明顯，同時在實踐探索過程中遇到的問題可以得到有效解決。荊州市長江岸線管理員制度以岸線管理為抓手，著眼于長江事務綜合保護和管理，是河長制在基層單位和長江流域的有效擴充和實踐，是一種長江岸線監管的有效方式，具有較強的推廣借鑒價值。未來可以在強化信息化技術應用上尋求突破，岸線管理員日巡模式可升級為“人防+技防”可視化管理模式，深化和完善岸線巡查信息平臺，在重要的險工險段、涵閘、水源地以及工程建設的實施場地等重點部位安裝24h不間斷視頻監控，借助無人機開展大規模岸線巡查，實現現場信息的實時傳輸。通過現代化信息手段，提高了岸線管理員工作效率，可為長江大保護工作提供更大便利和技術支撐。

（編輯：唐湘茜）