水利規劃體系建設及實施保障措施探析

張 敏

(遼寧省法庫縣農業技術推廣與行政執法中心，遼寧 法庫 110400)

0 引 言

以遼寧某市為例，通過水資源評價和深入調研，對市水資源進行優化配置，對各縣市區用水進行統一調度，優化細化分配方案[1]。對干流蓄水量進行摸底，通過模型模擬開展利用研究，確定保障生態的利用方案。通過對上游水庫協調，確定該地區的水資源調配機制。逐級細化水庫引調水量分配方案，保障水庫的供水效益。通過水資源承載力研究，確定各縣市區的經濟發展規模，提出各縣市區三產規模限制指標。

依法建立了水資源使用權的登記制度，形成了所有權，權利和責任明確的水資源資產產權制度[1]。依托各縣水權交易試點經驗，全面推進全市水權和水市場體系建設，規范水權交易市場，積極探索各種形式的水權交易流通方式，使水權交易得以實現。

在通過建設節水項目增加農業節水的同時，加快推進工業節水技術改造，發布全省重點工業行業用水標桿企業和標桿指標，大力推進循環利用、高效冷卻、分質供水，加快淘汰落后用水工藝、技術和項目，鼓勵工業園區實行統一供水，集中處理和廢水回收利用，促進城市服務業和生活用水節約，加強供水管網的維護和改造，加強公共建筑和住宅小區的節水配套設施建設[2]，加強服務業節水改造，加強節水型社區、節水型學校、節水型機關創建活動。

1 推進規劃體系建設，提升防洪減災管理能力

1.1 健全防汛抗旱管理體系

由市縣逐步延伸到所有鄉鎮和重點水利工程，健全市縣專業防汛搶險隊伍和抗旱服務隊，建立專業防汛抗旱隊伍、解放軍、武警部隊和民防隊伍四位一體的防汛抗旱機制。全面落實防汛抗旱行政首長負責制、河庫及在建工程安全度汛責任制、防汛抗旱督查制度、防汛抗旱考核及責任追究制度[3]。

1.2 開展旱澇災害風險管理

進一步健全完善該市主要河流、重點大中型水庫、重點城市以及國家級蓄滯洪區洪水風險分析，確定風險區發展功能定位，相應科學防災減災，實施有效管理，減少洪水風險。健全洪水超限、干旱等級和水利工程出險應急響應三項機制，減少水旱災害損失[3]。建立蓄滯洪區分類管理制度，探索建立洪水保險制度。

1.3 創新管理機制，提高水利建設保障能力

嚴格落實前期工作“三項管理、三項責任、三項制度”，嚴格執行水利建設項目前期論證制度[4]。統籌考慮經濟社會發展要求、當前發展階段特征以及資金需求與可能、土地環境約束、技術經濟比較等各方面因素，立足當前，著眼長遠，科學比選、擇優上馬水利建設項目。

1.4 深化水利投融資機制改革

在不斷向水利部反應我市財政不足的實際情況，積極爭取國家政策支持的同時，振興大型水利工程現有國有資產，選擇一批通過股權轉讓，委托運營，整合重組等方式吸引社會資本參與的項目[4]，為新工程建設籌集資金，除按規定實行國有獨資或控股的重要河流控制性工程、跨重要河流調水水源及干線工程等項目外，其他重大水利工程全面向社會資本開放。

1.5 創新農田水利建設機制

實行農田水利行政首長制度，完善績效考核機制，促進以獎代補[5]、先建后補等建設新模式。出臺申報、審批、考核、監督指導意見，推動多元化建設主體實施農田水利項目，探索開展具備條件的農民專業合作社、家庭農場等新型主體開展小型農田水利設施建管一體化試點。

1.6 強化河湖庫管理

完善水域岸線管理利用規劃，確定河湖兩岸，海岸線，保護和管理范圍，并闡明對水域功能定位和保護的要求。依法劃定河湖管護范圍，推進水利工程劃界確權，基本完成國有水管單位管理的水利工程管護范圍劃定與確權登記工作。加強河流，湖泊和水庫的利用，對建設項目占用的水利設施建立補償制度[5]，堅持試點，實行江湖分級管理，落實江湖管理主體，管理和保護責任，以及管理和保護經費，建立江湖長效管理機制。

1.7 深化小型水利工程產權制度改革

配合省水利廳出臺小型農田水利設施、水土保持設施運營管護指導意見和績效考核辦法，配套實施方案，積極爭取試點建設，通過試點引領，支持農民合作社，家庭農場，大型專業戶，農業企業和其他新的經營實體投資建設農田水利和水土保持設施，由財政投資補貼形成的小農田水利和水土保持項目資產可由農民用水合作組織和管理[6]。

1.8 深化國有水利工程管理體制改革

建立長效的工程管理財政資金投入機制，到2020年，國有大中型水利工程管理單位基本人事支出以及工程維護和維護資金將基本落實，完成小型水利工程管理體制改革，明確管理主體和職責，落實管理人員和經費，逐步建立小型水利工程管理體制和運行機制，科學的管理， 推進水利工程規范化，精細化，現代化管理，探索實行物業管理模式[6]。在確保工程安全、公益屬性和生態保護的前提下，通過財政資金購買公共服務的方式，鼓勵企業、社會組織參與公益性水利工程管護，健全完善水利工程管護體系。

1.9 加強重要河湖生態文明制度建設

開展主要河道等重要河湖健康評估，建設適合我市水情的河湖健康評價體系。加強河湖庫生態調度研究，健全生態用水統籌調配機制，促進流域與區域經濟社會協調發展[7]。逐步提高水資源費征收標準，建立與水資源稟賦條件相適應、促進水資源高效節約和優化配置的水資源費征收標準形成機制，平均征收標準不低于國家出臺的最低標準[8]。

1.10 強化地下水管理與保護

實行地下水水量和水位雙重控制，依法劃定地下水禁區，實行嚴格的地下水抽取和限制審批制度， 建立地下水區管理制度，明確分區管理和保護措施。嚴格控制礦泉水、地熱水及地溫空調開發利用。

1.11 強化水土保持預防監督

依法確定水土流失防治重點領域，實行水土保持方案有限審批制度，制定地方人民政府水土保持目標責任制和考核制度。全面落實生產建設項目水土保持“三同時”制度，嚴格控制水土資源流失[8]。

1.12 創新水利科技體制機制

健全完善優化科技資金投向、促進科技資源整合、推動創新鏈條融合的體制機制,集中財政資金用于水資源節約開發、水生態環境保護、水災害防治等重大水問題研究及公益性水利科研、關鍵共性技術研究，對科技創新基地給予重點支持，將水利科技示范園區建設納入水利基本建設計劃，進一步增強水利科技創新活力。

1.13 加強水利人才隊伍建設

建立以能力、業績為導向的考核機制和用人機制，大力引進、培養和選撥各類人才[8]，不斷培育壯大水利黨政干部隊伍和技術人才隊伍。健全人才向基層流動、向艱苦地區和崗位流動、在水利一線創業的激勵機制。加強水利設計和科研單位與各大水利院校和合作交流，推動深化校企合作，探索建立水利系統干部及專業技術人員培訓基地，進一步加強水利職工教育。加強黨風廉政建設、思想作風建設和水文化建設，深入開展精神文明創建活動，大力弘揚“獻身、負責、求實”的水利行業精神。

1.14 加強水利公共服務能力建設

創新水利公共服務方式。積極穩妥引入競爭機制，通過政府購買等方式，將水利工程運行管理、維修養護、科技服務等水利公共服務，逐步委托給市場和社會組織， 加強基層水利服務體系基礎設施建設，完善管理體系，到2017年，基本完成基層水利管理服務能力建設和規范化建設；農民用水合作組織及防汛抗旱供水專業服務組織服務覆蓋面達到80%以上，2020年前基本建立健全專業化、市場化、社會化的水利公共服務管理體系。

1.15 加強法制建設，夯實水利法治保障能力

堅持科學立法，民主立法，加強水立法制度的頂層設計，加強前期立法工作，完善公眾咨詢制度，專家咨詢制度和立法評價制度，整合立法資源，統籌推進重點項目立法，依法保障水利改革發展。配套該市各項法律法規的實施辦法并健全規范性文件備案與審查制度。

1.16 有效化解水事矛盾糾紛和涉水行政爭議

完善水事糾紛預防調處工作機制，逐步形成政府負責、部門配合、社會協調的工作格局。加強源頭控制和隱患排查，妥善處理各種水事矛盾糾紛。建立跨行政水務咨詢制度，加大重大水糾紛調解力度，維護社會和諧穩定[9]，完善水行政復議審查機制，堅決糾正違法或者不正當的水行政行為，努力解決水行政糾紛，提高水行政機構的公信力。

1.17 規范高效行使水行政權力

依法全面履行各項水利管理職能，建立依法行政責任制，推進水利行政機構、職能、權限、程序、責任法定化，完善水行政權限清單，制定和規范行政權限運作流程。合理劃分省市縣水管理事權，逐步理順事權關系。按照國家和省部署，持續推進水利行政審批制度改革，進一步取消和下放審批項目，規范審批行為，提高審批質量和效率[9]。健全決策機制，完善決策程序，堅持依法科學民主決策，建立水利重大決策責任追究制度和責任倒查機制。強對重大行政決定，重大執法決定和法規文件編制的合法性審查，建立法律顧問制度。全面推進政務公開，加大信息公開力度。

2 實施保障措施

2.1 切實加強組織領導

各級政府必須加快水資源的改革和發展，突破水的瓶頸制約，確保水安全為促進科學發展和轉變經濟發展方式的重要任務，必須將它們置于更加突出的位置，并將其作為優先發展領域，有必要進一步加強組織領導，細化目標責任的分解，并在逐個環節和崗位的基礎上履行責任[9]，建立定期的水利工作調度機制和審議決策機制，定期研究解決水利改革與發展有關的重大問題，有效發揮政府在水利改革與發展中的領導作用。

2.2 科學制定工作方案

堅持科學規劃設計理念，全面落實依法協調用水管理，科學用水和用水管理的要求，堅持促進經濟發展和改善民生的結合，協調城鄉地區，堅持工程措施和非工程措施相配套，開展水利規劃設計[9]。按照基本建設程序的要求，有效地通過了項目建議書，可行性研究，初步設計等各個環節，經過專家評審和評估，逐層檢查，集體決策，避免決策錯誤，努力實現水利工程建設效益的最大化，進一步加強對項目執行情況的監督檢查，及時發現并解決問題。

2.3 保障水利投入

繼續把水利作為公共財政投資的重點領域和基礎設施建設的優先領域，全面落實水利建設資金的征收，管理和使用制度，以及從土地出讓金中提取農田水利建設資金的政策，促進建立中長期水利和低成本貸款機制，積極爭取財政貼息政策，拓寬水利建設項目的抵押品和質押范圍及還款來源，并允許水利，水電，給排水資產及相關收入權作為還款來源和合法抵押品，加強水利投融資載體建設，注入適當的財政資金作為資本，專用于水利工程建設。

2.4 著力強化協調配合

建立部門之間的協調機制，及時協調和解決水利開發改革中的重大問題和突出矛盾，各級水利部門要認真增強責任心，主動履行職責，協調水利規劃建設，江湖水利工程建設，深化水利改革，水資源管理和水利公共服務，有關部門和單位應當按照職責分工，制定行政審批，資金投入，用水土地，移民安置，考核獎懲，政策扶持等措施，切實履行職責，促進水利事業的發展和改革。

2.5 合力推進治水興水

加強宣傳和引導，進一步提高全社會對水患意識，節約用水和水資源保護的認識，營造全社會關心水利，支持水利，發展水利的良好氛圍[9]。完善水行政管理部門牽頭的水利決策機制，公眾參與和專家論證，充分聽取各方意見和建議，積極引導全社會參與水利建設管理，依法促進水利事務公開，及時發布水利信息，有效增強全社會對水事的了解和監督權，建立及時發布信息和通報信息的制度，明確各項計劃的應對機制，增強社會應對突發事件和水風險的能力。

3 結 語

水利發展規劃的核心是水安全，城鄉居民飲水安全、防洪減災財產安全、優化配置生產安全、強化監督工程安全、責任意識管理安全、依法行政人員安全[10]。全面保障城鄉供水一體化工程的的實施到位，保障城鄉居民飲水安全。切實抓好防洪除澇工程建設，特別是要保證河流重點工程建設，保障人民群眾的財產安全，重點對影響工農商業生產的供水問題著力解決，如通過水庫供水專線建設，重點引調水工程安排等項目對供不上水地區進行水資源優化配置工程建設，保障生產安全。通過“四制”和創新管理模式，建立市縣協調的質量監督機制，保障工程安全。通過管理體制改革和工程運行督察制度，明確管理主體，強化責任意識，保障工程運行管理安全[11]。通過法律體系建設，加強依法行政，用制度保障水利工作的人員安全。