“8.18洪災”后對永城市基層防汛體系的幾點思考

邊江偉 李紅艷 朱磊峰 李 翔

（永城市水利局）

0 引言

2018年8月17日至18日，受臺風“溫比亞”的影響，永城市遭受了自1976年以來罕見的特大暴雨的襲擊，其中，最大降雨量出現在芒山鎮，總降雨量達到358.70 mm，全市29 個鄉鎮均遭受不同程度的洪澇災害。經災后統計，全市主要農作物積水面積最高達7.33萬hm2，受災房屋6 741戶1.90萬間，安置災民13 338 人，道路損毀1.90 萬m，直接經濟損失達4.70 億元。面對災難，全市上下團結一致，集全市之力搶險救災，實現了人員零傷亡、疫情零發生、河道零決堤、零受災群眾基本生活無保障的“四個零”目標，取得了抗洪搶險的最終勝利。

作為水利戰線的一員，筆者們曾赴防洪搶險一線，參與堤防巡查和指導沿河鄉鎮干群抗洪。切身體會到了廣大干部群眾萬眾一心、團結一致，共同抵御洪澇災害的頑強拼搏精神，同時也最直接地感受到永城市防汛體系中仍存在一些方面的問題和不足。文章針對存在的問題進行分析并提出相應措施，以期對完善永城市防汛體系能提供相應參考。

1 防汛體系現狀

1.1 防汛工程基本情況

永城市位于河南省最東部，地處豫、魯、蘇、皖四省結合部。全市總面積2 020 km2，耕地面積12 萬hm2，人口163.80 萬人，轄29個鄉鎮。境內溝河縱橫，流域面積10 km2以上的溝河92 條，其中100 km2以上的14 條，30～100 km2的25 條，10～30 km2的53條。主要骨干河道有四條：包河、沱河、王引河、澮河；中型攔河節制閘7座，小型涵閘116座，小型水庫1座。

1.2 防汛責任制落實情況

建立了以行政首長負責制為核心的各項防汛責任制，并根據實際情況及時調整和充實防汛抗旱指揮部成員，明確指揮部領導、成員防汛責任分工和成員單位職責。每年汛前，防汛各成員單位和各鄉鎮均需簽訂防汛抗旱責任書，對防汛任務和責任逐級進行分解。同時，各鄉鎮及重點企業也均成立了專門防汛指揮機構，在市防汛指揮部的統一領導下，開展防汛工作。

1.3 防汛搶險隊伍建立情況

全市29 個鄉鎮、9 座煤礦和18 個行業成立了56 個共計1 600人的應急搶險小分隊，并進行應急演練。

1.4 防汛物資儲備情況

市防汛指揮部每年汛前對防汛倉庫儲存的防汛料物進行清查，及時補充各類防汛物資。儲備物資主要有編織袋、木材、鐵絲、樁木、沖鋒舟、橡皮艇、搶險用水泵、土工布、救生衣救生圈、救災帳篷等防汛物資，總計價值80余萬元。

2 防汛體系存在的問題和不足

2.1 水利設施損毀嚴重

經過對永城市的水利設施摸底排查，建于20 世紀六七十年代甚至更早的水利設施仍有很多。由于當時建設標準偏低，長期年久失修或遭到人為破壞，尤其是涵閘表現的尤為突出，出現啟閉機、閘門缺失、閘門無法正常開啟等現象，涵閘不僅沒有發揮其防洪排澇的作用，甚至河道內超高洪水直接通過涵閘倒灌農田和村莊，加重了農田和村莊受災程度。而通過對出現較大險情的河段進行分析，出現險情的主要原因是由于修建農村公路造成了堤防破壞，堤防形成了缺口，一旦遭遇大洪水，堤防缺口處必定成為薄弱環節，容易出現險情。

2.2 防汛隊伍未能全面建立

按照《中華人民共和國防汛條例》等法律法規的規定，“有防汛任務的地方人民政府應當組織以民兵為骨干的群眾性防汛隊伍”。出現大的險情，固然由軍隊和警察去參與抗洪搶險。而小的險情或堤防巡查這種工作則需要各鄉鎮組織，在汛前檢查中，各鄉鎮均按照要求建立了防汛隊伍，然而在筆者參與防汛搶險過程中發現，一方面，部分村鎮危急時刻迅速建立一支有戰斗力的防汛隊伍也絕非易事。當前大部分農村青壯勞力外出務工，在村里留守的一般是老人和兒童，緊急情況下，很難快速組織一支有效的搶險隊伍。另一方面，即使有的鄉鎮組織了人數不少的防汛隊伍，但也存在防汛隊伍組織結構松散、組織性較差等現象。

2.3 防汛物資準備不足

防汛工作具有極強的時效性，需要在短時間內消耗大量的防汛物資。因此，充足的防汛物資準備是防汛工作得以高效實施的物質保障。而在汛前檢查中，往往存在防汛物資未能按照物資清單準備，或者從數量上看準備較為充足，但部分物資不能正常使用等現象。防汛物資準備不足，一旦發生險情，沒有充足的防汛物資作為保障，防汛工作很難能夠高效開展，甚至可能會因此而出現重大險情、造成重大損失。

3 產生問題的原因

3.1 防汛意識淡薄

由于40多年來，永城市從未遭遇過如此大的強降雨，部分干部和群眾滋生了一定程度上的僥幸心理和麻痹思想，當面對如此大的降雨和洪水時，依舊缺乏水患意識，對防汛工作重視程度不夠。甚至認為防汛全是水利部門工作范疇內的事，與自己沒有太大的關系。

3.2 水利設施資金投入不足

盡管國家和省市不斷加大對大型水利工程的投資力度，但是對與群眾日常生活密切相關的小型水利設施的建設及后期運行維護資金投入力度還不夠。一方面造成急需新建的小型水利設施不能及時建設；另一方面造成已經建成的水利設施由于后期運行維護缺乏資金保障，大部分年久失修或遭到人為破壞的水利設施難以得到及時維修和養護。

3.3 重建設輕管理

水利設施的投資一般較大，發揮效益較大，是實實在在的政績工程。單從政績工程的角度來看，工程的建設能夠起到立桿見影的效果，也更能激發各級領導和各部門工程建設的積極性。而建后的管理，則屬于一項長期性的工作，且政績效果不太明顯。因此，重建設輕管理的現象還普遍存在，往往在工程建設時，水利部門和屬地鄉鎮都很重視，耗費了大量的人力、物力和財力，建設場面轟轟烈烈。但是，工程建設完成后，由于管理不善，缺乏日常的保養和維護，一方面造成工程設施老化、損毀甚至被人為破壞；另一方面工程出現隱患問題而不能及時被發現或及時處理。一旦出現超大洪水，工程設施作用不能有效發揮。

4 完善防汛體系的措施

4.1 健全基層防汛責任制度

全面落實以行政首長負責制為核心的防汛責任制，建立市、鄉、村、組自上而下的防汛責任制度，尤其是處于責任制鏈條最末端的村組，要進一步落實村級防汛責任制，各村要成立防汛領導小組，比如：可以按片區或者河段進行分工，實行網格化管理，防汛責任制落實到每一個崗位、每一個人和每一個環節。與此同時還應建立健全防汛崗位責任制度，確保汛期期間任何一個區域和河段必須要有人負責，保證不出現防汛責任空白區域。

4.2 強化干群防汛意識

廣大干部群眾必須在思想上高度重視防汛工作，萬不可有麻痹思想和僥幸心理。一是加強宣傳，水利部門可利用中國水周、世界水日等重點宣傳時期以及每年的汛前，通過張貼標語、懸掛橫幅、微信推送、電視媒體等多種形式普及宣傳自然災害和防汛科普知識，進一步增強廣大干群防汛意識，提高應對水災、加強自救的能力。二是定期進行防汛演練，防汛指揮部應每年在汛前組織防汛演練，以提高防汛搶險的反應和應急處置能力，為實戰奠定基礎，確保一旦遭遇洪災，能夠從容應對、處亂不驚。三是做好防汛物資的儲備和管理，采取有力措施保證防汛物資儲備充足，要做到寧可備而不用、不可用而不備。確保一旦發生險情、災情，防汛物資能夠第一時間到位。

4.3 加大水利設施投入力度

各項水利設施的建設離不開資金投入保障，且水利設施一般投資較大。這就要求水利等有關部門，一是積極爭取中央和省級水利資金投入力度；二是積極向地方政府匯報，做好地方配套資金的落實；三是創新投融資模式，探索和拓寬投融資渠道。

4.4 明晰水利設施產權

重建設輕管理現象的出現，與水利設施產權不夠明晰的原因密不可分，大型骨干河道上的水閘、堤防等產權明晰，易于管理和調度。但非骨干河道上的水利設施，建成后產權歸水利部門還是歸鄉鎮還是集體，有時并未明確。這勢必造成主體責任方的缺失，必然導致用而不管、管護不力的不良后果。因此，必須由上級部門出臺相應文件和規定，對當前全市范圍內的防洪水利設施產權進行明確，比如：可按照河道的流域面積界定管理權限，達到一定流域面積的河道，原歸鄉鎮管理的涵閘交由水利局統一調度和管理，以提高其調度及時性和合理性。