生態環境政策統籌發展思考

夏光

生態環境政策是國家為了完成生態環境保護目標和任務而制定的各種制度規范和保障條件。本文所說的生態環境政策主要是指法律法規之外、 由政府機關制定實施的生態環境政策。制定和實施生態環境政策是一項需要從宏觀構架和微觀落地等多層面進行統籌思考的系統性工作, 是一篇需要集中廣泛智慧共同來做的 “大文章”。

1 生態環境政策是重要的 “傳動系統”

生態環境政策在當前具有特殊重要性, 這是由生態環境政策的特定功能和作用決定的。

生態環境保護是具有許多新的歷史特點的偉大斗爭和宏大事業。如果我們把生態環境保護看作是一部不斷前進的 “戰車”, 那么高層決策部署是 “發動機”, 改善環境是 “車輪轉動”, 生態環境政策就是連接發動機與車輪之間的 “傳動系統” — “擋位”。我們知道, 對于一部完整的戰車, 必須各個系統功能完善才能正常作戰。如果傳動系統缺失(掛空擋), 那么即使馬達轟鳴,車輛也紋絲不動。可以說, 中央關于污染防治攻堅戰和建設美麗中國的決策部署相當于提供了強大動力, 制定和實施生態環境政策就相當于 “掛擋”, 把這個動力傳輸到包括地方、 部門、 企業、 公眾等在內的各個行動主體上去。

當前, 我國已進入打好污染防治攻堅戰決勝之年和為 “十四五” 生態環境保護謀篇布局之年, 生態環境政策擔負著實現既有目標任務、 同時為未來生態環保發展提供儲備措施的重任。特別是當前處在打好污染防治攻堅戰的最后階段, 《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護

堅決打好污染防治攻堅戰的意見》 提出了明確的理念、 目標和任務, 尤其需要生態環境政策的支撐?？梢哉f, 污染防治攻堅戰的理念、 目標、 任務等大政方針已定, 政策的重要性凸顯, 這是一個政策為“王” 的時代。

目前我國已經建立了比較完整的生態環境政策體系, 發揮了重要的作用, 就是說, “政策” 這個傳動系統是存在的, 但政策完善永無止境, 打好污染防治攻堅戰和建設美麗中國的新目標新任務要求進一步完善生態環境政策體系。

2 按 “三大動力” 思路完善生態環境政策體系

中央關于污染防治攻堅戰和建設美麗中國的決策部署提供了開展生態環境保護工作的強大動力, 這些動力可以分為 “推動力、 拉動力、 行動力”, 相應地, 完善生態環境政策就是要從完整地傳遞這三大動力來著手。

(1)推動力是指以各種制度規范來推動各級黨政領導者、 企業家等承擔生態環境保護責任, 其特點是限制性和強制性, 具有底線要求的含義, 又稱為 “從嚴從緊的管制政策”。這些政策的實現形式是產業政策、 生態環境管理政策(如環評、 達標管理、 生態紅線等)、 生態環境保護督察、 黨政領導干部責任追究制度等。這類政策通常以政治約束、 行政管理和法治管理等方式來實施, 需要付出較高的監管成本。

(2)拉動力是指對人們的生態環境保護行為給予正面激勵, 引導出現 “誰環保誰受益, 越環保越受益” 的局面, 其特點是引導性和自愿性等, 又稱為 “綠色環保的激勵政策”。這類政策包括生態環境保護創建活動(生態文明試驗區、 生態工業示范園區等)、 生態補償、環境治理優惠政策、 財政補貼、 環保裝備減免稅、 環境損害賠償、 綠色金融、 綠色環保創新獎勵、 干部升遷激勵等。通常以經濟獎勵、 技術支持、 干部任用等方式來實施, 政策實施的成本較低。

(3)行動力是指增強全社會的生態環境意識, 鼓勵公眾參與生態環保行動, 其特點是基礎性和持久性, 又稱為 “綠色導向的社會政策” (俗稱 “群眾路線”)。這類政策包括綠色環境教育、 環境信息公開、 環境信用評價、 社會輿論監督、 環保公益訴訟、 綠色生活實踐、 綠色(社區、 學校、 家庭)創建、 鼓勵公眾參與環保活動等。這類政策通常以公共教育、 社會動員的方式進行,需要較高的政策成本, 但成本被社會所分散和攤薄。

總之, 生態環境政策作為 “傳動系統”, 主要功能是把中央生態環境保護的決策部署(動力)轉化為具體的落實行動(效果), 因此, 對這個傳動系統的要求就是把動力最大限度地傳輸出去, 盡可能減少動力損耗。

3 “協同推進、 整體優化” 的政策發展路徑

推動力、 拉動力、 行動力三者合一, 共同形成生態環境保護的驅動力。以此為出發點而制定的三類政策分別對應了強勢環保、 智慧環保、 全民環保的生態環境保護工作取向。這些政策是結構性組合方式, 各有側重,都很重要, 應相機而用。

(1) “協同推進” 是生態環境政策發展的方式方法, 指本著與時俱進、 不斷改革的精神, 對三類政策都有所完善, 有的以鞏固提升為主, 有的以擴大范圍為主, 有的以加強探索為主, 避免主觀排斥和人為偏廢。

對于從嚴從緊的管制政策, 主要方向是優化。這是依據我國政治特色和優勢所采取的政策, 在生態環境問題嚴重、 違法亂象突出的時候, “治重癥用猛藥”, 果斷推行, 效果明顯, 應予堅持, 同時要看到其監管成本較高, 應控制規模和范圍, 提升效率。

對于綠色環保的激勵政策, 主要方向是深化。這是未來主要的政策發展領域, 要擴大生態環境保護的經濟和技術支持, 同時要看到財政支持的難度比較大, 應努力開拓市場的潛力。

對于綠色導向的社會政策, 主要方向是強化。這是生態環保的長久之計, 要努力構筑綠色環保的社會基礎, 同時要看到社會動員的風險因素, 注重對公眾參與的有序引導和法治管理。

(2) “整體優化” 是生態環境政策發展的總體目標, 指用盡量小的政策成本達到盡量好的政策效果。如同行車一樣, 路況好的時候掛高擋, 快速前進, 路況差的時候掛低擋, 保證安全。在當前國際貿易形勢不利、經濟運行面臨困難的特殊時刻, 生態環境政策也應相機而動, 調節速度, 保持力度, 最終的結果是使生態環保工作度過困難時間, 重新進入快行道, 這是整體思維的結果。

4 完善生態環境政策工作機制

為了做到生態環境政策整體優化, 必須對整個生態環境政策體系進行機制化管理, 在這方面, 主要有儲備、 評估和清理等幾項工作。

生態環境政策儲備, 就是進行前瞻性的政策研究和試點, 為未來生態環境保護工作提供可能使用的政策手段。例如, 未來生態環境保護工作將更加重視經濟結構調整的作用, 那么為了激發行業和企業對結構調整的積極性, 就需要提前研究價格、 補貼、 獎勵等相應的經濟激勵政策, 及時把綠色環保要求納入以供給側結構性改革為主線的經濟工作中去。

生態環境政策評估, 就是指對將要出臺或已經出臺的生態環境政策進行分析評價, 對政策出臺的必要性、相關依據、 實施效果、 疊加影響、 成本效益、 社會風險、出臺時機等進行事先或事中的研判, 提出預防性或修正性的對策措施。政策評估是對政策體系的 “體檢”, 以及時調整政策偏差, 防止政策空轉或政策副作用過大。

生態環境政策清理, 就是不斷對生態環境政策進行梳理和甄別, 對由于歷史條件變化或出現新形勢新要求而不再適用的政策進行淘汰或調整。政策清理的目的是減輕政策體系負擔, 降低政策成本, 提高政策效率, 因此主要做法是做減法。前面所說的政策協同推進, 包含的重要內容之一就是政策清理, 通過把過時和冗余的政策進行去除, 有利于政策體系的清晰和有效。

為了做到以上政策的機制化管理, 必然提出兩個生態環境政策的能力保障需求：一是強化相關組織機構的統合職能, 加強對生態環境政策制定出臺工作的統籌,改變政出多門局面。二是注重建設生態環境政策研究力量, 按照新形勢下高端人才隊伍建設標準, 培養壯大視野開闊、 理論扎實和面向實踐的政策人才隊伍。

總體來看, 我國生態環境政策經過多年發展已經初具規模, 效果彰顯, 今后的工作重點應放在優化結構、深化內容、 強化力度上, 使生態環境政策產生更好的實踐效果。