中國環境戰略與政策發展進程、 特點及展望

吳舜澤, 申宇, 郭林青, 邢晶晶

(生態環境部環境與經濟政策研究中心, 北京 100029)

自1972年聯合國人類環境會議開始, 中國生態環境保護與治理之路至今已走過40 余年。伴隨著經濟發展、 社會進步以及公眾環境意識的提高, 中國確立了保護環境基本國策, 實施 “五位一體” 總體戰略、 可持續發展戰略, 探索走生態優先、 綠色發展新路, 建立并形成了行政管制、經濟激勵、 公眾參與綜合運用的環境政策體系。

1 中國環境戰略政策發展階段

1.1 探索起步階段(1972—1983年)

1972年5月, 聯合國在斯德哥爾摩召開了第一次人類環境會議, 中國派代表參加, 開始意識到環境問題會對經濟社會發展產生的影響。1973年8月, 第一次全國環境保護會議在北京召開, 會議通過了 《關于保護和改善環境的若干規定(試行)》, 中國環境保護事業開始起步[1-2]。這個階段環境保護逐漸得到重視, 國家開始運用法律法規等手段實施環境保護, 先后出臺了 《工業“三廢” 排放試行標準》 《中華人民共和國防止沿海水域污染暫行規定》 等法規標準, 1979年9月, 通過了《中華人民共和國環境保護法(試行)》, 環境保護開始有法可依[3-4]。這個階段, 國家在工業 “三廢” 處理等方面進行了初期探索, 確定了北京、 杭州、 蘇州、 桂林等重點治理城市, 但由于受國家經濟發展、 意識理念等因素限制, 環境政策并未發揮太大作用, 國家只有少量命令控制型政策出臺。

1.2 初創建立階段(1984—1991年)

1983年底, 第二次全國環保會議召開, 會上提出將環境保護上升到基本國策, 明確了環境保護在中國經濟社會發展中的重要地位。1984年, 國務院出臺 《關于環境保護工作的決定》, 提出了環境保護的有關政策、規劃, 推動了環境保護的發展。1989年, 國務院召開第三次全國環保會議, 確立了 “三大政策” “八項制度”。這個階段環境保護地位有所提升[2], 被寫入了政府工作報告, 納入了國民經濟和社會發展計劃。環境法律、 法規進一步完善, 環保法經過試行后進行了修訂并頒布實施。截至1991年, 國家共制定并頒布了 《水污染防治法》 《大氣污染防治法》 《環境噪聲污染防治條例》 等在內的十余部資源環境法律、 20 多件行政法規、 20 多件部門規章[5-7], 環境政策得到完善, 政策體系初見雛形。“三大政策” “八項制度” 初步構成了中國環境管理政策體系, 特別是目標責任制、 排污收費制度、 “三同時”、 環境影響評價制度政策影響深遠。

1.3 框架完善階段(1992—2002年)

1992年, 中國派代表參加在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會, 頒布 《中華人民共和國環境與發展報告》 和 《關于出席聯合國環境與發展大會的情況及有關對策的報告》, 提出施行可持續發展戰略。1994年, 國務院通過 《中國21 世紀議程》, 提出要實現資源的可持續利用。這一階段, 環境保護地位進一步提升, 國家提出了建立和完善適應社會主義市場經濟體制的環境政策、 法律、 標準和管理制度體系, 提出了“一控雙達標”, 實施了 “33211 工程”[8-9]。環境經濟政策和經濟手段發揮了作用, 國家明確了環保投資的渠道, 排污許可制度開展試點, 在太原、 柳州、 貴陽、 平頂山、 開遠和包頭6 個城市進行大氣排污交易政策試點工作。同時, 大力推進清潔生產, 推行環境標志制度,國家實行環保產業減稅、 提高排污收費標準等。

1.4 提升發展階段(2003—2012年)

2003年, 中國共產黨十六屆三中全會提出科學發展觀。2005年, 黨的十六屆五中全會首次把建設資源節約型和環境友好型社會確定為國民經濟與社會發展長期規劃的一項戰略任務, 同年, 國務院發布了 《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》, 把環境保護提到更加重要的戰略位置[10]。這一階段, 國家在 “九五” 計劃的基礎上, 加強了污染物總量控制, 實行約束性目標管理, 環境經濟政策蓬勃發展, 產業政策相繼出臺, 生態補償、 綠色信貸、 綠色保險、 綠色證券等環境經濟政策開始試點[7,10]。環境與貿易、 氣候與能源受到關注,中國加入WTO(世界貿易組織), 開始積極參與WTO 環境與貿易、 自由貿易協定、 APEC 環境產品清單等相關談判, 同時, 《中國應對氣候變化國家方案》 出臺。隨著國家層面環境戰略方針的進一步明確, 環境保護政策出臺力度加大, 綜合環境政策體系逐步建立。

1.5 改革突破階段(2013年至今)

黨的十八大以來, 中國把生態文明建設放在突出地位, 將生態文明建設納入中國特色社會主義事業 “五位一體” 總體布局, 努力建設美麗中國, 實現中華民族永續發展[11]。2015年, 新環保法正式施行, 對企事業單位排污行為實施嚴懲重罰。2018年, “生態文明” 寫入憲法, 召開全國生態環境保護大會, 正式確立習近平生態文明思想, 生態環境保護事業進入了新的歷史發展階段。這個階段, 國家頒布實施水、 氣、 土三個十條, 強化生態環保問責機制, 大力推動綠色發展, 改革環境經濟政策, 推進建設綠色金融體系。改革排污許可制度,推行企事業單位環境信息公開, 創立實施生態紅線管控, 以中央生態環境保護督察為代表的黨委政府及其有關部門責任體系基本建立, 形成了大環保格局。

2 中國環境戰略與政策發展特點

經過40 多年的發展, 中國環境戰略與政策已經形成了較為完整的體系架構, 在戰略理念、 政策導向、 政策手段等方面都發生了重大轉變。

在環境戰略理念方面, 目前我國已經由 “先污染后治理、 邊污染邊治理、 經濟發展優先于環境保護” 向“保護環境與經濟增長并重、 協同推進經濟高質量發展與生態環境高水平保護、 ‘綠水青山就是金山銀山’ ”轉變[12]。在政策導向方面, 正在從總量為主向質量為核心、 兼顧總量、 防范風險轉變, 從行政區域為主向強化區域流域綜合調控轉變, 從全面平推向突出重點、 差異化施策轉變, 從小環保到管生產、 管發展、 管行業的必須管環保的大環保格局轉變。在政策手段方面, 從行政執法向執法、 司法、 社會信用、 經濟手段綜合運用轉變, 著力構建黨委負責、 政府主導、 企業主體、 社會組織和公眾共治的環境治理體系。

3 中國環境戰略與政策展望

從站起來到富起來再到強起來, 中國工業化、 城市化處于新階段、 有新特征, 新時期我國環境保護戰略與政策要應對新情況、 解決新問題, 必須更加著眼于滿足人民群眾美好生活的需求, 更加重視推動制度重構和綠色轉型。

3.1 推動走上生態優先、 綠色發展的新路

目前中國的環境與經濟問題日益交織, 進入了一個復雜而敏感的新階段。因此, 環境戰略與政策的發展需要實現環境與經濟關系從被動到主動、 倒逼到內化、 外掛到融入的問題, 在營造有利于生態環保的社會氛圍的同時, 加強實操指導, 讓 “美麗經濟” 成為普遍追求,讓綠色發展成為普遍形態[13]。針對現階段生態環保與經濟關系的分化現象, 未來環境政策要強化進行中短期不同影響傳導機制和作用機理對比研究, 尤其是在欠發達地區, 把統籌經濟和環保做實, 實現多效多贏; 加強對 “綠水青山就是金山銀山”轉化機制和路徑研究, 挖掘自然資本價值, 提煉欠發達地區如何兌現的可操作、可復制的路徑和政策, 實現生態環境優質優價、 劣質低價。

3.2 著力強化制度政策的內生動力

現階段, 中國已經具備較為完整的政策體系, 環境管理政策、 經濟政策、 社會政策并用, 未來需要打通戰略與政策通道, 以政策受體為對象優化建立政策簇和制度鏈, 激勵與約束并重, 結合國情和社會文化尋找綠色發展方式和生活方式更具操作性的政策抓手, 促進生態文明建設在經濟、 政治、 文化、 社會等方面內化、 固化, 推動生態文明建設走向更加自覺、 更加主動的新階段。在環境管制政策方面, 重在政策落地, 強調政策的有效性; 環境經濟政策重在激勵, 切勿一味追求創新而迷失政策方向, 要按照目標導向和效果導向、 問題導向推動經濟政策發展; 環境社會政策重在引導, 解決社會意識高但行動力低的問題, 做到知行合一, 把生態環境保護變為一種價值觀, 變為公民的行為準則, 推動黨委政府、 企業、 社會共治, 深度參與政策制定的全過程。

3.3 加強政策統籌協同

黨的十九屆四中全會提出, 堅持和完善生態文明制度體系, 促進人與自然和諧共生。完善制度體系就需要各類政策統籌、 協同, 按照源頭、 過程、 后果嚴管, 進行系統分析, 避免政策之間相互矛盾、 疊加、 放大、 拮抗等問題。因此, 要加強環境政策與經濟政策、 社會政策的統籌, 加強資源、 生態、 環境聯動, 對技術經濟政策推行分析論證。同時要建立單項環境政策的統籌評估, 注重政策實施的成本和條件, 解決政策疊加的綜合影響問題, 實現政策協同增效, 強化政策的可預期性。建立政策評估技術體系, 注重形勢分析與政策工具箱儲備研究, 加強前瞻性、 預判分析, 盡早健全生態文明新時代的系統、 科學、 高效的生態環境政策體系, 著力提升環境治理效能, 使制度優勢轉化為治理成效。