國家環境治理現代化制度建設的三個目標

王華

(中國人民大學環境學院, 北京 100082)

中國共產黨十九屆四中全會明確了推進國家治理體系和治理能力現代化為我國新時期的一項重大戰略任務。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現, 覆蓋政治、 經濟、 文化、 社會、生態文明等各個領域, 包括體制機制、 法律法規、 組織機構、 政策手段等所有內容, 各個環節緊密相連、 相輔相成, 共同推動著國家社會經濟向前健康發展。現代化要求系統化、 科學化、 規范化、 最優化。政治、 經濟、文化、 社會、 生態文明等各個領域都要圍繞國家現代化制度建設總體目標建立各自的制度體系, 既要改革現有不足, 又要不斷創新, 使各方面制度更加科學、 更加完善。

生態文明制度建設是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。從縱向看, 生態文明是繼農業文明、 工業文明之后的新的文明狀態, 需要向前推動; 從橫向看, 生態文明建設又要融入經濟建設、 政治建設、文化建設和社會建設的各方面和全過程, 構成國家建設“五位一體” 的總體布局, 促進全面、 協調、 可持續發展。生態文明不僅引領我國當代綠色價值觀、 發展觀,也為全球環境治理和全球可持續發展指出了前進的方向[1]。

國家環境治理體系和治理能力現代化是生態文明框架下國家治理現代化的有機組成部分。推動國家環境治理體系和治理能力現代化, 首先要搞好環境制度建設,要圍繞國家治理現代化整體目標, 立足可持續發展和生態文明建設, 完善當前的體制機制、 法律法規、 組織機構和政策手段。

在國家治理現代化整體目標要求下, 筆者認為, 我國環境制度建設要明確三個根本性目標：一是環境制度體系要具備推進可持續發展和生態文明建設的基本制度功能; 二是環境制度體系要能夠促進環境治理狀態到達經濟學意義上的最優狀態, 廣義經濟效率最高, 推動實現整體社會福利最大化; 三是環境制度體系要能夠促進社會學意義上的相對公平, 促進社會和諧與穩定。這三個目標應當成為我國當前環境制度現代化建設的努力方向。

1 環境制度體系必須具備推進可持續發展和生態文明建設的基本制度功能

制度是用來協調人類行為的一系列規則、 執行和組織的總稱, 包括正式和非正式的行為規范、 實施規則、行為準則等, 其目的是維護社會公共秩序的正常運行。制度是一個體系, 主體制度需要配套的、 補充的和支持性的制度協同, 才能發揮應有作用[2]。良好的制度對社會經濟的發展是不可或缺的, 如果制度不合理或者不健全, 社會經濟發展將會陷入困境或出現偏差。如在強調以經濟建設為中心的制度下, 我國經濟在短期內很快出現了繁榮, 但也帶來官員腐敗、 城鄉不平衡、 社會不穩定、 生態環境惡化等一系列危及社會安全穩定和國家可持續發展的問題[3]。

可持續發展是追求社會、 經濟、 人口、 資源、 環境相互協調和共同發展的一種長期發展模式, 它具有兩種范式：一是基于社會-經濟-環境之間要素可替代的弱可持續發展范式, 二是基于基礎社會-經濟-環境要素不可替代的強可持續發展范式。在許多社會-經濟-環境要素臨近甚至突破底線的情況下, 我國首先要追求走強可持續發展道路, 建立底線思維和底線規劃, 在底線范圍內, 追求經濟-社會-環境整體效益最大化, 也就是弱可持續發展。同時, 我國要進一步追求生態文明, 充分認識自然的重要性, 并給自然賦予更高價值, 實現社會和諧以及人與自然在更高位置上的和諧。

借鑒世界銀行研究發現[4], 一個現代化的制度體系, 如要能夠推動可持續發展、 促進生態文明, 至少要具備三個方面的基本功能：及時有效地捕捉信號、 全方位地平衡利益、 有效高效地實施決議。

現代化的制度體系首先要能夠及時有效地捕捉到社會-經濟-環境系統中的各種信號, 特別是偏遠地區和弱勢群體的相關信號, 并進行有效的反饋和預測。信號產生和接收的過程包括以各種方式確定和探究各種現象, 得到信息, 最后引起決策者的注意。信號的捕捉狀況受到社會和政治關系的影響, 而只有信號變成信息并促成行動時, 它們才會變得有意義[4]。國家環境治理體系和治理能力現代化強調治理主體多元化, 政府、 企業、 社區、 個人、 家庭、 社會組織、 媒體等均是參與者, 不同利益主體間的多向互動推動了信息互通, 便于及時捕捉信號, 了解需求以及問題。同時, 互聯網技術的快速發展及其開放性、 匿名性、 同步性以及互動性等特征, 使得信號捕捉和信息傳遞更加簡化和快捷; 自媒體已成為國家治理現代化捕捉信號的重要手段之一。

全方位平衡利益既是制度設計和實施的目標, 也是影響制度可持續性和可執行性的重要因素之一[5]。利益平衡首先要保證公開透明, 良好的信號捕捉功能很大程度上能保證不同利益主體間信息的透明性。利益平衡也要有有效的溝通和談判機制, 只有充分的溝通和協商才能有更好的利益表達, 到達利益平衡。在國家環境治理現代化要求下, 突出治理方式和治理途徑的多元化, 建立和加強環境信息公開、 環境圓桌對話、 公眾參與和監督等環境社會治理機制, 為利益相關者提供不同層面的溝通協商平臺, 通過多方意愿表達、 利益博弈, 促進集體行動的產生, 最終各方接受協商結果, 減少甚至消除利益沖突, 實現利益平衡。平衡利益還意味著要求不同主體的深度參與, 強調包容性和民主性, 以保證多方利益長久平衡。

有效、 高效地實施決策是可持續發展制度體系的基本要求。一個既能反映系統需求又能平衡利益的決策如果不能得到有效執行、 高效執行, 制度的作用就得不到發揮, 可持續發展的目標就不可能實現。有效、 高效地實施決策是國家治理能力的集中體現, 實施決策既要有效有成果, 又要有效率、 成本最小化。

若干年以來, 我國環境制度體系在捕捉信號、 平衡利益和實施決策等方面取得了長足的進步。政府和企業的環境信息公開, 環境聽證會制度的建立和實施, 環境網絡舉報機制的建立, 科學研究成果的廣泛發布和分享等, 都為信號的產生和信息的發現、 傳播與使用創造了更好的條件。在平衡利益方面, 不同利益群體和不同區域的不同利益者的利益在許多情況下能夠不同程度地反映在環境決策中; 環境影響評價制度的建立, 生態補償和環境損害賠償制度的探索, 經濟發展和環境保護之間平衡的討論和決策, 都象征著我國在追求可持續發展和生態文明的過程中平衡利益方面的努力。雖然存在著效益效率不高的問題, 我國政府在執行決策的效力方面一直具有正面積極的形象, 但是我國環境制度體系在捕捉信號、 平衡利益和實施決策等方面仍存在許多問題, 不能支撐我國的可持續發展和生態文明建設, 離國家環境治理體系和治理能力現代化的要求仍然有很大距離。這些不足首先表現在捕捉信號方面, 社區層面有關資源、污染、 健康等方面的風險信號和信息還不能及時有效地傳送或反饋到決策系統中, 信號收集和反饋機制還未有效建立, 特別是在農村和邊遠地區, 導致環境事故和社會沖突時有發生; 一些環境決策可能導致的不良影響在決策前和決策后常常不能及時有效地反映或反饋到決策體系中。在平衡利益方面, 許多正當的利益訴求被制度體系忽略; 從社區到基層政府到中央政府, 平衡利益工作沒有做到制度化, 許多地方存在法規、 政策、 機制、機構上的空白, 導致環境決策有時無法實施或無法全面實施, 有時由于利益考慮不周, 導致社會反彈。在執行決策方面, 許多時候效率較差, 成本太高; 有時也由于多方面原因, 決策無法實施下去。

2 環境制度體系必須追求環境社會經濟最優狀態, 推進社會福利整體最大化

環境制度體系是國家治理體系的一部分, 它的一個目標是要追求國家整體社會福利最大化, 各種環境決策要追求經濟學意義上的最優狀態, 達到經濟效率最高。所謂經濟學意義上的最優狀態, 廣義地講, 是指經濟、社會與環境協調和平衡發展的一種狀態, 在這種狀態下, 能夠實現社會福利最大化, 這個平衡狀態不會在任何其他平衡條件下使社會福利得到進一步優化。狹義地講, 對一種污染物的控制, 經濟學意義上的最優狀態是該種污染物的邊際治理成本等于該種污染物排放的邊際社會損害, 任何偏離都會導致社會福利的下降。社會福利最大化是一個跨越時間和空間的整體性和全局性的概念, 通常情況下, 最優化只能盡可能逼近, 而無法確認達到。因此對各類決策方案進行經濟學分析以期幫助確定決策優化方向。

追求最優經濟效率和社會總體福利最大化, 將要求對人類生活生產方式、 價值觀念、 態度行為、 社會結構、 政府治理體系等諸方面進行系統分析和模擬, 對不同經濟主體, 包括企業、 消費者、 投資者、 政府部門等, 進行行為規范。在最優目標明確的情況下, 國家可以圍繞目標進行部署, 條件許可時可建立市場來實現社會治理成本最小化。在目標不明確的情況下, 可以采取經濟刺激手段, 譬如環境稅、 資源稅等, 根據社會邊際損害的價值量大小來推動。

在市場經濟發展過程中, 微觀主體多以利潤最大化或效用最大化為決策目標, 宏觀主體則應關注經濟、 社會與生態全局。生態環境具有明顯的公共物品屬性, 其非競爭性和非排他性等特征常常造成 “搭便車” 現象,因此需要必要的制度安排, 調節利益主體關系, 使其在博弈中達到合作平衡狀態。同時在國家環境治理現代化建設過程中也存在中央與地方信息不對稱等問題, 易出現地方曲解中央制度目標, 謀取市場經濟利益最大化,不利于社會福利整體最優的情況。環境制度要逐步調整中央和地方關系, 推進有效溝通, 協同共治, 實現整體最優。

在追求社會-經濟-環境整體效益最優、 實現社會福利最大化方面, 國家已經做了許多努力, 如積極開展經濟結構調整、 推動綠色生產和消費、 建立排污交易市場、 開展生態補償、 建立環境稅制度等等, 推動了經濟發展與社會和環境的進一步協調, 增加全民福利。但經濟學最優的概念仍未被廣泛理解、 得到應用, “最嚴”“優先” 等不符合經濟學最優的概念和口號仍然不時出現于我國的政策文件和學者論斷之中。

3 環境制度體系必須追求社會學意義上的相對公平, 促進社會和諧穩定

在追求經濟學意義上的最優效率的同時, 環境制度體系還要追求社會學意義上的相對公平, 推動社會和諧穩定。所謂社會學意義上的相對公平, 是指各個社會階層或群體彼此之間達到一種相對利益均衡。在這一均衡中, 社會各階層和諧相處, 不發生矛盾和沖突, 從而保障全社會整體利益, 維護社會的相對穩定。公平總是相對的和具體的, 是與國家社會發展階段和生產力發展水平相適應的[6]。在環境領域, 公平體現在每個人都有享受良好環境質量、 不受不良環境損害的權利, 對造成環境損害的責任和對環境保護的義務要相對稱。

國家治理現代化的終極目標是社會和諧, 至少是不沖突。環境治理追求人與自然的和諧, 而人與自然的和諧又從屬于人與人的和諧, 因為人與自然的和諧是反映在不同人群中的, 不同的人具有不同的自然觀, 對自然的價值認識不同。具有不同自然價值的人能夠和諧相處, 至少是不沖突, 就反映出某種可接受的人與自然的和諧狀態。

環境制度建設要立足于環境公平, 推動社會和諧和穩定。我國環境制度建設在追求社會學意義上的相對公平、 推動社會和諧穩定方面在過去一段時間內做了許多工作。但是, 環境社會治理仍是我國國家環境制度建設的最大短板, 需要大力加強。沒有良好的環境社會治理, 也就不可能有我國的環境治理現代化。當前, 我國環境社會治理的法律法規還有許多空白, 體制機制還不健全, 政策手段還有待開發, 利益群體的互通互動機制嚴重缺乏, 大多數黨政領導干部對環境社會治理的必要性、 可行性及其作用還沒有充分的認識。

4 結 語

國家治理現代化要求現代化環境制度建設。環境制度體系必須具備捕捉信號、 平衡利益、 實施決策等促進可持續發展和生態文明建設的基本制度功能, 必須追求經濟學意義上的效率最優; 推動實現社會福利最大化,必須追求社會學意義上的相對公平, 推動實現社會和諧和穩定。目前我國環境制度體系離現代化制度體系還有較大距離, 需要從概念上、 理念上、 理論上、 知識上進行全方位梳理, 對現在的狀況做系統分析和總結, 對未來的目標做全方位認證, 繼而形成改革創新計劃, 建立起適合我國可持續發展、 生態文明建設、 國家治理現代化需要的環境制度體系, 為實現中華民族偉大復興的中國夢做出應有的貢獻。