面向綠色發展的超大城市生態文明治理體系與治理能力現代化的成都樣本

張軍

(成都市生態環境局, 成都 610042)

黨的十八以來, 特別是全國生態環境保護大會以來, 成都市堅持以習近平生態文明思想為引領, 始終把加強生態文明建設、 推動綠色發展融入治蓉興蓉各領域全過程, 協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護, 筑牢生態本底, 建設美麗宜居公園城市。作為生態環境部地方政策聯系樣本點, 成都市將堅持綠色驅動創新發展, 積極探索一條符合超大城市特點和規律的生態文明治理新路。

1 以綠色發展理念引領發展方式全方位變革

綠色發展的關鍵和重點是推進空間、 產業、 能源、運輸結構及生活方式的綠色轉型。成都市第十三次黨代會以來, 市委、 市政府堅定踐行 “綠水青山就是金山銀山” 理念, 堅持生態優先、 綠色發展, 促進人與自然和諧共生, 實現人、 城、 境、 業和諧統一。

一是實施主體功能區戰略, 優化城市空間布局。落實 “一尊重五統籌” 城市工作總要求和成渝城市群國家戰略, 修編 《城市總體規劃(2016—2035年)》, 實施“東進、 南拓、 西控、 北改、 中優”①“東進”區域是全域發展格局中的國際門戶、產業新城和城市永續發展新空間。“南拓”區域是創新驅動發展的新引擎。“西控”區域是打牢城市生態本底、確保城市可持續發展的重要保障。“北改”區域是保持城市特性,形成城市更新示范區,工業發展轉型區。“中優”區域是傳承巴蜀文明、發展天府文化,保持和彰顯成都的歷史文化特色。差異化功能布局,中心城區范圍由 “5+1” 擴展至 “11+2”, 面積增加3047 平方公里; 中優區域規劃人口調減185 萬, 打造貫穿48 公里河岸的錦江公園和環繞85 公里繞城高速的錦城公園; 西控區域覆蓋面積7185 平方公里, 占全市總面積的50.1%, 規劃建設用地規模調減20%, 制定實施西控區域生態價值轉化二十條措施; 東進區域淮州、 簡州、 空港新城、 簡陽城區和龍泉山城市森林公園 “四城一園” 空間框架初步成型, 推動城市空間格局實現從“兩山夾一城” 向 “一山連兩翼” 的千年之變, 構建“一心兩翼三軸多中心” 多層次網絡化城市空間體系,加快形成與城市資源稟賦和生態環境特征相匹配的城市空間布局。

二是推進產業功能區建設, 重塑城市經濟地理。落實高質量發展要求, 創新經濟工作組織方式, 先后召開了產業發展大會和五次產業功能區建設工作領導小組會議, 堅持產城融合、 集約高效、 有所為有所不為理念,統籌規劃建設66 個產業功能區, 協同支撐起17 個產業生態圈, 建立五大先進制造業、 五大新興服務業、 新經濟的 “5+5+1” 開放型現代化產業體系, 提升資源要素集約節約水平, 增強城市經濟和人口的承載能力。高新技術產業產值突破萬億大關, 2019年前三季度GDP 達12047.26 億元, 同比增長8.1%, 增速位居19 個副省級及以上城市首位且連續11 個季度保持在8%以上。每天超過110 家新經濟企業在成都誕生, 新經濟活力指數躋身全國前 3 位。“十三五” 以來, 單位 GDP 能耗、 二氧化碳排放分別降低11.24%、 15.25%。

三是強化清潔能源替代, 優化能源消費結構。嚴格能源消耗總量和強度 “雙控”, 打好清潔能源替代攻堅戰, 制定14 條能源利用政策, 重點推進生產制造、 交通運輸、 商業公服、 家庭電器四大領域電能替代, 大力發展大數據、 載能新材料、 電子信息、 新型電池、 氣體制備、 高端制造等綠色高載能產業, 加快發展清潔能源及替代裝備、 產品制造, 動態整治 “散亂污” 企業1.4萬余家, 淘汰落后產能, 化解過剩產能, 水泥、 平板玻璃、 火電等傳統行業實現超低排放, 2019年清潔能源占比將提升至60%以上。

四是打造空鐵海立體通道, 完善交通運輸結構。“一帶一路” 建設推動成都由內陸腹地躍升為開放前沿, 確立國際門戶樞紐城市戰略定位, 著力構建以空中絲路和陸海聯運雙走廊為支撐的立體通道網絡。“14+48+30”國際航空客貨運戰略大通道②覆蓋全球48 個重要航空樞紐城市、經濟中心城市的精品商務航線;形成覆蓋法蘭克福、芝加哥、辛辛那提、阿姆斯特丹等14 個全球重要物流節點城市的國際全貨運航線;形成30 條服務對外交往、國際消費的優質文化旅游航線,提高到全球商務城市、新興市場和旅游目的地的航班密度,實現至全球門戶機場“天天有航班”。、 “7+5” 國際鐵海聯運大通道加快形成③7 條國際鐵路通道和5 條國際鐵海聯運通道,形成以國際鐵路班列、國際鐵海聯運班列為支撐的陸上物流體系,優化國際班列“四向拓展”網絡布局,通過推動實施豐富班列產品、優化運行線路等措施,拓展國際班列線路覆蓋范圍,打造品牌優勢。。中歐班列(成都)串聯26 個海外城市,開行數量連續三年領跑全國。成都雙流國際機場開通國際(地區)航線121 條, 天府國際機場2021年上半年通航后將躋身全球十大航空樞紐。加快智能交通和公交都市、慢行交通系統建設, 2019年底軌道交通運營里程達300公里以上, 2020年將達500 公里以上, 公交專用道里程達953 公里。累計推廣應用新能源汽車9.2 萬輛, 投放共享單車約145 萬輛, 公共出行分擔率達53%。

五是培育低碳環保意識, 引導綠色生活方式。挖掘道法自然、 愛護環境的城市歷史特質, 積極構建成都生態文化體系。倡導節能行動、 低碳出行、 垃圾分類、 綠色消費、 綠色創建, 全面實行居民水、 電、 氣階梯價格, 騎行減排量居全球12 個樣板城市第3 位, 獲批國家首批裝配式建筑示范城市, 政府綠色采購比例達95%, 居民生活垃圾分類覆蓋率49.25%。5 個區縣創國家生態文明建設示范區, 14 個區(市)縣、 193 個鄉鎮、5 個村分別創國家生態縣、 生態鄉鎮、 生態村。培育志愿服務, 在全國率先建立環保志愿服務聯合會, 形成50 余萬名志愿者隊伍, 廣泛開展公益服務活動。

2 以公園城市取向推動治理體系全方位完善

習近平總書記在成都首先提出 “公園城市” 理念。我們確立建設美麗宜居公園城市的戰略目標, 極大地增強了城市美譽度、 市民幸福感。生態環境質量持續改善, 超大城市生態文明治理體系不斷完善。習近平總書記在長江經濟帶發展座談會上對成都強化頂層設計抓生態文明建設的舉措和成效給予了充分肯定。

一是 “綠水青山就是金山銀山” 的治理理念牢固樹立。深入學習貫徹習近平生態文明思想和習近平總書記對四川及成都工作系列重要指示精神, 市第十三次黨代會部署鐵腕治霾、 重拳治水、 科學治堵、 全域增綠“三治一增”; 市委作出加快推進高質量發展、 建設美麗宜居公園城市的決定, 召開全市生態環境保護大會, 制定全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰實施意見, 打響污染防治 “十大攻堅戰”; 市人大出臺加強環境保護推進美麗中國典范城市建設的決定。加快推動公園城市理論研究和實踐創新, 召開公園城市論壇發布成都共識, 擬訂 《成都市美麗宜居公園城市建設條例》,科學編制公園城市規劃建設導則、 行動方案、 指標體系, 形成了一批理論成果和實踐經驗。

二是 “生態環境保護一盤棋” 的治理格局基本形成。制定成都市環境保護職責分工方案, 全面落實 “黨政同責、 一崗雙責、 失職追責”。優化生態文明建設目標評價考核辦法, 設立50 項綠色發展評價指標和25 項生態文明建設考核目標, 將區(市)縣、 市級部門生態環境保護考核指標權重分別提高到23%、 15%以上。完成生態環境機構改革和省以下垂直管理改革, 在副省級城市中率先實現鄉鎮(街道)環保機構全覆蓋, 推進環保網格與綜治網格服務整合, 構建市、 縣、 鄉、 村四級環保網格監管體系。加快構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系, 已對21 個行業核發5301 張排污許可證, 環境信用評價已覆蓋1500 余家企業, 新的《環境保護法》 實施以來共查處環境違法案件8823 件,處罰金額4.69 億元, 資源環境刑事違法起訴248 起601人, 構建起 “黨委領導、 政府主導、 企業主體、 公眾參與” 的生態環境治理格局。

三是 “用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的治理制度日益完善。出臺 《成都市加快推進生態文明建設實施方案》 《成都市生態文明體制改革方案》, 統籌推進20余項改革任務, 體系框架初步構建。創新環評審批 “承諾制”, 全市環評報告表 “承諾制” 項目和登記表 “備案制” 項目占比達92%。出臺11 部地方性法規和規章, 《成都市環城生態區保護條例》 是首個為城市特定區域生態保護出臺的地方條例。嚴肅問題整改, 落實 “清單制+責任制+銷號制”, 中央環保督察反饋意見問題192項整改措施中已完成118項。

四是 “以人民為中心” 的治理方式精準有力。在全國副省級及以上城市中率先創建國家生態文明建設示范市, 深入開展國家低碳城市建設和環境與健康管理試點, 發揮四川 “主干城市” 作用推動成都平原經濟區生態環境保護一體化。聚焦污染防治攻堅戰主戰場, 制定實施成都 “治霾十條” 和大氣污染防治 “650” 工程、“治水十條” 和水污染防治 “626” 工程、 “增綠十條”和土壤污染防治 “620” 工程④“650”工程：壓減燃煤、治污減排、控車減油、清潔降塵、綜合執法、科技治霾“六大行動”。“626”工程：嚴重污染水體掛牌整治、污水收集處理設施建設與提標、農村面源污染綜合治理、工業企業治污減排、城市水生態提升工程、飲用水水源地規范建設。“620”工程：土壤環境監測預警、農用地分類管控、建設用地風險防范、綜合整治、綜合執法、土壤污染治理修復。。2019年空氣質量優良天數 287 天、 同比增加 36 天, PM10、 PM2.5濃度分別為68 微克/立方米和43 微克/立方米, 同比分別下降5.6%和6.5%; 2019年全市地表水水質總體呈優, 107 個地表水斷面優良水體比例為90.7%。榮獲全球首批綠色低碳領域先鋒城市 “藍天獎”, 餐飲門店清潔能源改造入選聯合國教科文組織推廣案例, 在全國率先建立非道路移動機械備案和標志管理制度。大力推進1.69 萬公里、世界最長的天府綠道和1275 平方公里、 全球最大龍泉山城市森林公園等標志性生態工程, 加快構建生態區、綠道、 公園、 小游園、 微綠地五級城市綠化體系。累計建成天府綠道3144 公里, 2018年人均公園綠地面積13.35 平方米, 全市森林覆蓋率達39.5%。

五是 “產業支撐、 科技賦能、 信息驅動” 的治理手段不斷提升。監管部門大抓環保產業發展, 實施 “一展、 一會、 一館、 一院、 一基金、 三基地” 措施, 推動環保產業高質量發展。2019年6月, 與全球最大環保展商德國慕尼黑國際環保博覽會合作, 成功舉辦首屆中國環境博覽會成都展、 環保產業高峰論壇, 規模在全球慕尼黑系列展會中排名第四; 規劃建設一座專業性的環保科技館, 探索建立環保產業研究院, 設立成都市環保產業發展基金; 推動環保裝備、 環保服務、 環保技術產業“三大基地” 集群發展, 龍泉長安靜脈產業園成功創建國家級資源循環利用示范基地。2018年, 成都市344 戶節能環保規模以上企業實現主營收入782 億元, 2020年將躋身千億級產業集群。擁有空氣質量自主預測預報能力, 7日預測準確率達90%, 建立了成都大氣復合污染研究與防控院士(專家)工作站, 獲批設立國家環境保護機動車污染控制與模擬重點實驗室(成都基地)。強化信息化大數據平臺、 污染源動態清單、 環保監測網絡體系 “三大基礎” 建設, 成都數智環境系統在第二屆數字中國建設峰會榮膺全國六個優秀案例之一。整合全市企業工商、 用電、 稅務數據, 編制11 大類27 萬余戶固定污染源動態清單, 與騰訊公司合作開發污染源電子地圖。在更大范圍推廣3D 氣溶膠激光雷達、 多尺度噴(淋)系統、 VOCs 走航等科技治污技術。

3 以超大城市特點導引治理能力全方位提升

成都當前服務人口2128 萬, 邁入超大城市行列。成都市將認真落實黨的十九屆四中全會精神, 堅持和完善四個方面制度, 全面提升八大治理能力, 力爭走出一條符合超大城市特點和規律的生態文明治理新路。

一是全面提升領導統籌 “高站位” 能力。堅決擔起“公園城市” 首提地的政治責任, 加強理論研究和舉措創新, 以 “景觀化、 景區化、 可進入、 可參與” 規劃設計管理理念建設美麗宜居公園城市, 加快制定實施公園城市建設條例, 優化完善公園城市建設目標考核, 加快建設踐行新發展理念的公園城市示范區。

二是全面提升綠色發展 “高質量” 能力。全面落實國土空間協調管控制度, 建立資源環境承載能力監測預警機制, 完善主體功能區差異化目標考核機制。構建“5+5+1” 現代化開放型產業結構, 積極培育鄉村旅游、體育賽事、 商務展覽、 文化創意等綠色消費業態, 加快建設 “三城三都”⑤“三城三都”：世界文創名城、旅游名城、賽事名城,國際美食之都、音樂之都、會展之都。, 形成以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系。

三是全面提升產品供給 “高品質” 能力。打好打贏藍天保衛戰等十大攻堅戰, 加快建設 “五級” 城市公園體系, 力爭2020年底前成功創建國家生態文明建設示范市。探索建立以不動產登記為基礎、 覆蓋全域的自然資源統一確權登記制度體系, 積極推動大熊貓國家公園體制試點, 構建保護珍稀野生動植物的長效機制。建立推進龍門山、 龍泉山、 都江堰精華灌區和川西林盤重要生態屏障保護和生態涵養功能提升制度。

四是全面提升生態價值 “高轉換” 能力。以天府綠道、 龍泉山城市森林公園、 川西林盤等地域特色生態資產為切口, 堅持政府主導、 市場主體、 商業化邏輯, 植入新業態、 新消費、 新場景, 推進生態價值多元轉化,拓展 “兩山論” 創新實踐。加快推進 “碳惠天府” 計劃, 構建碳減排量交易機制。建立多元化補償機制, 逐步擴大實施生態激勵補償政策領域, 結合主體功能區定位完善轉移支付制度。

五是全面提升監管執法 “高震懾” 能力。擬定近中遠期地方立法計劃, 加快推進美麗宜居公園城市建設、大氣污染防治、 道路交通管理、 濕地保護、 生態環境宣傳教育等立法進程, 完善行業環境準入、 污染治理、 達標排放等環境管理制度, 加大執法力度, 維護生態環境法律法規制度的剛性和權威。

六是全面提升科技創新 “高水平” 能力。堅持創新突破、 強化科技支撐, 建設一批國內領先的重點實驗室、 工程研究中心、 技術創新中心等創新平臺, 積極爭取國家大氣污染防治聯合攻關中心等分支機構落戶成都, 加快建立成都市生態環境保護產業基金, 出臺資金獎勵、 稅收優惠等政策激發企業技術自主創新活力。

七是全面提升風險防控 “高標準” 能力。堅持把生態環境安全放在維護城市和區域安全的重要位置, 對重點領域、 重點流域、 重點區域常態化組織安全隱患排查專項檢查行動, 建立環保基礎設施建設 “鄰避效應” 妥善處理機制, 強化重點領域環境風險預警和應對防護。

八是全面提升社會動員 “高凝聚” 能力。強化公眾生態環保價值認可, 開展綠色家庭、 綠色學校、 綠色社區、 綠色出行、 綠色商場等創建行動, 強制實行全面垃圾分類, 形成全民參與、 全社會自覺促進綠色發展的良好風尚與強大合力。