我國實施環境保護產品控制政策的思考

曹鳳中

(生態環境部環境與經濟政策研究中心, 北京 100029)

從世界各國環境保護政策的發展歷史來看, 初期大都采取末端控制的辦法, 例如排污收費制度。隨著經濟的發展, 污染治理技術不斷發展, 污染控制政策不斷完善。

隨著經濟的增長和人們生活水平的提高, 人們對產品和服務的需求和消費量呈不斷上升趨勢, 與產品的使用和處置相關的環境問題也日漸凸現出來。而我們長期實施的工藝導向環境政策是以解決點源污染為主, 在解決產品等非點源污染方面很難有所作為, 不斷加劇的產品環境問題呼喚環境政策的創新。在這種情況, 根據生命周期分析理論, 對產品進行從搖籃到墳墓的全過程控制政策將逐步得到發展。

1 我國環境污染控制政策的發展趨勢

1.1 傳統的 “工藝導向的環境政策” 存在不足

傳統的環境政策以生產工藝的改善為中心, 主要關注的是點源污染的治理, 如控制企業的污染物達標排放, 確實對解決我國的環境問題做出了重要貢獻。但是我國環境保護形勢依然嚴峻, 尤其霧霾問題嚴重。根據發達國家解決霧霾的經驗, 英國從1952年的 “霧都事件” 到重現藍天用了50 多年, 德國用了30 多年,日本用了20 多年。而中國是一個發展中大國, 近14 億人口, 剛剛超過50%的城市化率, 高達50%的第二產業比重, 出口帶動的增長模式, 以及以煤炭為主的能源結構等等, 使得中國的環境問題比其他國家嚴重程度更深,范圍更大, 牽扯面更廣, 原因更復雜, 治理起來更困難。但是我們采取嚴格的執法手段, 僅用了10年左右時間就取得了明顯好轉。

與此同時, 產品環境問題卻沒有引起足夠的重視。例如農藥的污染, 我國蔬菜中的主要污染物有農藥殘留、 硝酸鹽、 重金屬等。其中農藥是目前生產品種最多、 使用量最大、 也最可能引起強烈中毒反應的污染物。塑料的污染已經污染了海洋, 直接威脅到人體健康。

前幾年我國多地發生反對建設PX 項目的公眾參與事件, 說明人們不但關注污染物的污染, 更關心產品的污染。因此, 探討對產品的環境污染控制, 成為公眾的緊迫需求, 也是環境保護政策亟待發展的重點領域[1]。

1.2 我國產品控制政策(環境保護綜合名錄)亟待發展

隨著產品環境問題日益突出和人們對產品環境影響認識的深化, 產品在當代環境政策中的重要性逐步得到強化, 如環境保護綜合名錄中的環境友好產品、 環境標志產品正在發展。

眾所周知, 油性涂料是形成霧霾的主要因素之一,屬于高污染、 高風險產品。在發達國家, 水性漆的普及率已達80%以上, 我國水性涂料發展也很快[2]。

2 歐盟整合性產品政策的發展

歐盟在20 世紀90年代末, 為解決產品的環境影響問題, 推出了整合性的產品政策, 致力于在產品生命周期的各個階段, 持續改進產品[3]。整合性產品政策是當代環境政策的重要發展趨勢。早在1999年歐盟非正式環境部長會議上就突出了 “整合” 的重要性, 并對“整合” 的含義進行了解釋, 具體包括四個方面的整合,即 “整合不同的環境載體、 整合產品生命周期、 整合多種方法工具、 整合各個領域的政策”。

歐盟整合性產品控制政策大致經歷了從醞釀萌芽、改革發展到最終形成三個發展階段。早在20 世紀90年代初期, 歐盟委員會就召開討論會, 研討有關整合性產品政策的目標、 概念及適用領域等問題。后又于1999年在歐盟非正式環境部長會議上, 將整合性產品政策確定為其工作重心, 隨后關于產品整合性政策的政府間會議多次進行, 為歐盟制定整合性產品政策奠定了堅實的基礎, 提供了政策上的支持。經過充足的研討和準備,歐盟委員會于2001年以 “綠皮書” 的形式發布了有關整合性產品政策的政治性討論文件, 隨后又發表了一份官方 “通訊”, 明確歐盟及其成員國發展和實施整合性產品政策的整體性戰略, 初步構建起整合性產品政策的基本框架。

在歐盟整合性產品政策演進與實踐過程中, 相繼形成了其特有的運作機制和法規體系, 如生命周期管理機制、 經濟激勵機制、 產品環境信息傳遞機制和產品生態設計機制, 并相繼推行了 《歐盟包裝與包裝廢棄物法》《歐盟電子廢棄物法》 和 《歐盟耗能產品生態設計法》等具體法案。這些運作機制和相關法案共同致力于持續改進產品整個生命周期總的環境影響。因此, 通過對歐盟整合性產品政策的研究, 能夠解決因法律政策層面和管理層面碎片化所導致的產品環境負效應, 對發展我國與產品相關的環境政策具有重要的意義。

在該政策不斷演進與實踐過程中, 相繼形成了其特有的運作機制和法規體系, 對于研究和解決我國日益嚴峻的產品環境問題, 對于環境保護綜合名錄的發展具有十分重要的借鑒意義

在歐盟委員會 “綠皮書” 中, 整合性產品(既包括人工制成品也包括服務)政策是通過政策整合的方式,對產品從生產源頭、 生產過程到銷售、 使用和廢棄各個階段進行協同管理, 以減低產品的負環境影響。整合性產品政策對產品環境影響的作用, 不僅在于其整合的手段或形式, 更在于其內含的理念和原則。整合不僅是一個靜態的規則, 也是一個在整合理念指導下的動態規制。以下期望通過對其內涵的分析, 汲取歐盟整合性產品政策的真諦。

3 中國產品控制政策的創新——環境保護綜合名錄

3.1 環境保護綜合名錄政策的發展

自2007年以來, 原國家環境保護總局(現生態環境部)開展了綜合名錄編制工作。2017年發布的綜合名錄包含兩部分：一是 “高污染、 高環境風險” 產品(簡稱“雙高” 產品)名錄, 包括 885 項 “雙高” 產品; 二是環境保護重點設備名錄, 包括72 項設備。其中, “雙高” 產品包含50 余種生產過程中產生大量污染物(如二氧化硫、 氮氧化物、 化學需氧量、 氨氮)的產品、 40 多種產生大量揮發性有機污染物(VOCs)的產品、 200 余種涉重金屬污染的產品和570 余種高風險產品。綜合名錄從全生命周期角度提出這些 “雙高” 產品和與此對應的環境友好產品。

3.2 環境保護綜合名錄的本質特征

(1)經濟激勵機制是實施環境保護綜合名錄政策的外力

環境保護綜合名錄政策需要以市場為基礎, 注重市場作用的發揮, 采取環境稅、 環境補貼、 綠色貸款等多種經濟激勵措施, 從而改變過去無償使用環境并轉嫁環境成本的作法, 最大可能地實現環境、 經濟與社會的持續發展。

(2)生命周期分析、 全過程控制是環境保護綜合名錄政策發展的內力

生命周期分析是對產品進行從搖籃到墳墓的全過程控制, 即對產品從原材料生產開始, 直至最終處置的環境影響的關鍵因素和對環境的潛在影響, 以及資源利用對人體健康的影響等的關注與分析。

4 環境保護產品控制政策的發展思路

4.1 探討環境保護產品控制政策的理論基礎, 進行頂層設計

產品導向環境政策是當代環境政策的重要發展方向, 它以產品為中心和出發點, 旨在降低產品整個生命周期總的環境影響, 為當代環境保護提供了一種新的政策范式。

隨著產品環境問題的發展和人們對產品環境影響認識的深化, 產品在當代環境政策中的重要性得到強化,并開始替代生產工藝成為當代環境政策的新視點。產品導向環境政策以產品為中心, 通過對產品整個生命周期環境影響進行全面考慮, 不僅能夠有效防止產品環境影響跨媒介和跨生命周期轉移的現象, 彌補傳統工藝導向環境政策的不足, 而且還能在多個方面促進環境保護的深入發展, 為當代環境保護提供了一種綜合性的政策方法。

在此基礎上進行頂層設計, 從而完善產品控制政策的運行機制。

4.2 構建政府跨部門協同運行機制

跨政府職能部門的治理目標均是旨在提高治理的能力和水平以增進公眾利益。如果各部門之間溝通不暢和協同不足, 環境污染治理的行政行為難以整合, 則會影響環境保護綜合名錄的實際成效。各不同職能部門之間應以平等合作的形式開展相關工作。

從三氯吡啶酚鈉雙定向工藝的推廣來看, 中央生態環保督察后, 少數地方環境污染行為又死灰復燃, 一些污染企業又開始生產。例如, 2018年初中央生態環保督察后, 某農藥廠本應淘汰的三氯吡啶酚鈉工藝技術, 還在生產中應用。

這說明中央生態環保督察工作需要建立長效機制。長效機制建設離不開制度構建, 應積極深化研究環保專項督察機制[4]; 推進大數據與大生態建設的大融合, 實施環保大數據精準化、 全覆蓋管理; 構建環境保護信息系統, 建立群眾舉報處理常態化機制等。

4.3 建立環境保護綜合名錄信息傳遞機制

為了保障消費者的產品環境信息知情權, 我們應采取多種保障措施, 保證產品環境信息及時和有效地傳遞。產品環境信息傳遞措施能夠使消費者充分了解產品所傳遞出來的環境信息, 保障消費者 “綠色” 消費, 從而調動消費者參與環境保護的積極性。同時, 能夠激勵生產者 “綠色” 生產, 鼓勵生產者沿著生產鏈不斷提供關鍵的環境信息給消費者。

4.4 向有關法律領域延伸

歐盟的產品環境信息傳遞機制和產品生態設計機制, 相繼在 《歐盟包裝與包裝廢棄物法》 《歐盟電子廢棄物法》 和 《歐盟耗能產品生態設計法》 等具體法案中推行和落實。這些運作機制和相關法案共同致力于持續改進產品設計。例如, 可以結合水漆發展的情況, 制定相關法律法規。

4.5 建立我國的產品控制政策

在推進環境保護綜合名錄向深度發展并在環境保護綜合名錄工作的基礎上, 進一步完善環境保護領跑者政策(主要針對產品), 完善環境標志政策[5]。同時整合有關的環境保護產品控制政策, 構建我國的環境保護產品控制政策[6]。

5 研究小結

綜上所述, 從世界各國環境保護政策的發展歷史來看, 初期大部分國家和地區都采取末端控制的辦法。但隨著社會經濟的發展和人們生活水平的提高, 人們對產品和服務的需求和消費量呈不斷上升趨勢, 與產品的使用和處置相關的環境問題也日漸凸現出來。與此同時環境污染控制政策也隨著不斷完善和發展。我們長期實施的工藝導向環境政策是以解決點源污染為主, 在解決產品等非點源污染方面很難有所作為, 不斷加劇的產品環境污染問題呼喚環境政策的創新。在這種社會經濟發展背景下, 根據生命周期分析理論, 對產品進行從搖籃到墳墓的全過程控制政策將逐步得到發展。

本文在回顧和論述環境保護綜合名錄發展現狀的基礎上, 基于歐盟整合性產品政策的實施經驗, 即通過政策整合的方式, 對產品從生產源頭、 生產過程到銷售、使用和廢棄各個階段進行協同管理, 以減低產品的負環境影響, 分析了中國產品控制政策的創新手段——環境保護綜合名錄的本質特征, 并提出了未來進一步推動生態環境保護發展的產品控制政策相關建議：第一, 探討環境保護綜合名錄工作的理論基礎, 進行頂層設計; 第二, 構建政府跨部門協同運行機制; 第三, 建立環境保護綜合名錄信息傳遞機制; 第四, 制定的目錄政策需要向法律延伸。