論拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急措施有關(guān)行政處罰的適用

王彬, 楊生光

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心, 北京 100029)

我國1987年《大氣污染防治法》 第十四條規(guī)定,“在大氣受到嚴(yán)重污染, 危害人體健康和安全的緊急情況下, 當(dāng)?shù)厝嗣裾仨毑扇?qiáng)制性應(yīng)急措施, 包括責(zé)令有關(guān)排污單位停止排放污染物”。但是, 由于沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任, 上述強(qiáng)制性應(yīng)急措施的執(zhí)行缺乏法律的保障。

2015年8月29日修訂的 《大氣污染防治法》 專章設(shè)立了重污染天氣應(yīng)急制度, 第九十六條第一款規(guī)定了具體的重污染天氣應(yīng)急措施; 第一百二十一條第二款規(guī)定了拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急措施的法律責(zé)任, 即處一萬元以上十萬元以下的罰款。此外, 一些地方依據(jù) 《治安管理處罰法》 或者通過地方性法規(guī)授權(quán), 對(duì)拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急措施的責(zé)任人實(shí)施行政拘留。

但是, 對(duì)上述法律條款的適用, 存在一些爭議。2018年1月24日原環(huán)境保護(hù)部部長信箱對(duì)部分問題進(jìn)行了答復(fù)。本文對(duì)部長信箱答復(fù)問題以及其他問題進(jìn)行分析。

1 《大氣污染防治法》 第一百二十一條第二款中的 “等” 為什么是 “等內(nèi)”?

《大氣污染防治法》 第九十六條第一款規(guī)定, “縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級(jí),及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案, 根據(jù)應(yīng)急需要可以采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、 限制部分機(jī)動(dòng)車行駛、 禁止燃放煙花爆竹、 停止工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工、 停止露天燒烤、 停止幼兒園和學(xué)校組織的戶外活動(dòng)、 組織開展人工影響天氣作業(yè)等應(yīng)急措施”。

《大氣污染防治法》 第一百二十一條第二款規(guī)定,“違反本法規(guī)定, 拒不執(zhí)行停止工地土石方作業(yè)或者建筑物拆除施工等重污染天氣應(yīng)急措施的, 由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門處一萬元以上十萬元以下的罰款”。

第一百二十一條第二款規(guī)定中的 “等”, 是 “等外”即包括第九十六條第一款規(guī)定的所有情形, 還是 “等內(nèi)”即限于該條款規(guī)定的兩種情形, 地方執(zhí)法部門存在困惑。針對(duì)部長信箱提問, 原環(huán)境保護(hù)部部長郵箱明確答復(fù)：此條款中的 “等” 字作等內(nèi)理解, 即只適用于 “拒不執(zhí)行停止工地土石方作業(yè)或者建筑物拆除施工”。

《現(xiàn)代漢語詞典》 中, 用在列舉之后的 “等” 有兩種相反的含義：(1)表示列舉未盡(可以疊用)

, 如北京、 天津等地, 紙張、 文具等等, 此即 “等外等”：(2)表示列舉后煞尾, 例如長江、 黃河、 黑龍江、 珠江等四大河流, 此即 “等內(nèi)等”。在法律法規(guī)中, 法律規(guī)范是授權(quán)性規(guī)范的, 原則上 “等內(nèi)”。

要正確理解法律中的 “等” 字, 就應(yīng)當(dāng)遵循法律解釋學(xué)的一般規(guī)則, 運(yùn)用合適的解釋方法。法律解釋必須從文字開始, 文義解釋 “是按照行政法條文用語等文義及通常使用方式和結(jié)合語法規(guī)則來闡述行政法規(guī)范的意義內(nèi)容的一種解釋方法”。如果通過文義解釋能夠得出唯一定論, 就無須使用其他解釋方法。如果通過文義解釋仍有爭議, 需要運(yùn)用其他解釋方法, 例如體系解釋、歷史解釋、 目的解釋等[1]。筆者將運(yùn)用多種解釋方法分析 “等” 字的法律含義。

從文義角度解釋, 對(duì)比文字可以發(fā)現(xiàn), 《大氣污染防治法》 第一百二十一條第二款規(guī)定的行政處罰兩種情形, 是從 《大氣污染防治法》 第九十六條第一款規(guī)定的多種情形中特別選擇出來的, 自然排除 “停止露天燒烤、 停止幼兒園和學(xué)校組織的戶外活動(dòng)、 組織開展人工影響天氣作業(yè)等應(yīng)急措施” 這三種不適宜進(jìn)行處罰的情形, 在剩余四種情形中, 排在前面的三種情形即 “責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、 限制部分機(jī)動(dòng)車行駛、 禁止燃放煙花爆竹” 被忽略了, 其后的 “停止工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工” 兩種情形被選中了。

從目的角度解釋, 2015年修訂 《大氣污染防治法》重點(diǎn)針對(duì)的問題是 “機(jī)動(dòng)車保有量急劇增加, 我國大氣污染正向煤煙與機(jī)動(dòng)車尾氣復(fù)合型過渡, 區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出, 霧霾等重污染天氣頻發(fā)”。作為立法主要依據(jù)的政策文件——2013年國務(wù)院發(fā)布的 《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》, 規(guī)定的是 “按不同污染等級(jí)確定企業(yè)限產(chǎn)停產(chǎn)、 機(jī)動(dòng)車和揚(yáng)塵管控、 中小學(xué)校停課以及可行的氣象干預(yù)等應(yīng)對(duì)措施”, “揚(yáng)塵管控” 排在 “企業(yè)限產(chǎn)停產(chǎn)、 機(jī)動(dòng)車” 之后。“工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工” 作為 “揚(yáng)塵管控” 的具體措施, 管控的主要是可吸入顆粒物PM10而不是細(xì)顆粒物PM2.5, 立法者怎會(huì)避重就輕, 單獨(dú)為此沒有代表性的行為設(shè)立行政處罰? 但是, 這也暗示, 立法者是有相關(guān)考慮的。

從立法歷史角度考慮, 當(dāng)時(shí) 《大氣污染防治法》 修訂草案曾因規(guī)定普遍適用的機(jī)動(dòng)車限行條款引起社會(huì)爭議。當(dāng)時(shí)修訂草案第四十五條規(guī)定, 省、 自治區(qū)、 直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動(dòng)車排放污染狀況, 可以規(guī)定限制、 禁止機(jī)動(dòng)車通行的類型、 排放控制區(qū)域和時(shí)間, 并向社會(huì)公告。公開征求意見過程中, 有些部門、 地方和社會(huì)公眾提出對(duì)機(jī)動(dòng)車采取限行、 禁行的措施, 涉及對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制, 建議對(duì)此規(guī)定更加嚴(yán)格的程序。全國人大憲法和法律委員會(huì)研究后, 建議可先增加規(guī)定, 限制機(jī)動(dòng)車通行的類型、區(qū)域和時(shí)間應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、 企業(yè)事業(yè)單位、 專家和公眾等方面的意見, 同時(shí)對(duì)這個(gè)問題再繼續(xù)深入研究。最后, 法律沒有規(guī)定機(jī)動(dòng)車限行條款, 只在重污染天氣應(yīng)急措施中規(guī)定了 “限制部分機(jī)動(dòng)車行駛”, 具體授權(quán)地方法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。至于 “責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)”, 造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響更大, 如果法律授權(quán)通過行政處罰強(qiáng)制推行, 難免造成嚴(yán)重的 “一刀切” 現(xiàn)象。從以后的法律實(shí)施情況看, 不規(guī)定行政處罰是合適的。

2 下位法可否對(duì)拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急措施的行為創(chuàng)設(shè)行政處罰?

檢索地方性法規(guī)發(fā)現(xiàn), 北京、 天津、 內(nèi)蒙古、 浙江、 湖南、 湖北、 福建等很多地方通過地方性法規(guī), 授權(quán)對(duì)工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工之外的違反重污染天氣應(yīng)急措施的行為規(guī)定了行政處罰, 主要是對(duì)企業(yè)的限產(chǎn)、 停產(chǎn)措施。例如, 《北京市大氣污染防治條例(2018 修正)》 第九十一條規(guī)定, “違反本條例第二十條第三款規(guī)定, 有關(guān)排污單位拒不執(zhí)行市人民政府責(zé)令停產(chǎn)、 限產(chǎn)決定的, 市或者區(qū)環(huán)境保護(hù)行政主管部門可以查封排污設(shè)施, 處一萬元以上十萬元以下罰款; 拒不執(zhí)行停止工地土石方作業(yè)、 建筑拆除施工或露天燒烤的應(yīng)對(duì)措施的, 由城市管理綜合執(zhí)法部門處一萬元以上十萬元以下罰款”。第二十條第三款要求有關(guān)排污單位執(zhí)行的應(yīng)急措施包括 “責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、 限制部分機(jī)動(dòng)車行駛、 禁止燃放煙花爆竹、 停止工地土石方作業(yè)和建筑拆除施工、 停止露天燒烤、 停止幼兒園和學(xué)校戶外體育課等”。

這是否與上位法的規(guī)定抵觸? 這需要分析 《行政處罰法》 的有關(guān)規(guī)定。

《行政處罰法》 對(duì)行政法規(guī)、 地方性法規(guī)、 部門規(guī)章、 地方政府規(guī)章等下位法規(guī)定行政處罰, 作了兩種授權(quán)：第一, “法律對(duì)違法行為已經(jīng)做出行政處罰規(guī)定”,下位法可以在法律 “規(guī)定的給予行政處罰的行為、 種類和幅度的范圍內(nèi)做出具體規(guī)定”。第二, “尚未制定法律的”, 下位法可以根據(jù)立法權(quán)限創(chuàng)設(shè)處罰, 即：行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰; 地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、 吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰; 國務(wù)院部、 委員會(huì)以及國務(wù)院授權(quán)的具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)制定部門規(guī)章, 對(duì)違反行政管理秩序的行為, 可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰, 罰款的限額由國務(wù)院規(guī)定; 省、 自治區(qū)、 直轄市人民政府和省、 自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的地方政府規(guī)章, 對(duì)違反行政管理秩序的行為, 可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰, 罰款的限額由省、 自治區(qū)、 直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。

那么, 《大氣污染防治法》 第一百二十一條第二款規(guī)定的行政處罰, 是屬于 “尚未制定法律的”, 還是“法律對(duì)違法行為已經(jīng)做出行政處罰規(guī)定”? 從地方性法規(guī)實(shí)踐看, 存在兩種理解：理解為 “尚未制定法律的”, 即法律對(duì)其他情形是否進(jìn)行處罰沒有明確, 地方立法補(bǔ)充規(guī)定了行政處罰; 理解為 “法律對(duì)違法行為已經(jīng)做出行政處罰規(guī)定” 的, 地方性法規(guī)對(duì)其他情形沒有規(guī)定, 有的執(zhí)行法律規(guī)定或者對(duì)行政處罰中的罰款在法律規(guī)定的幅度內(nèi)做出調(diào)整。在原環(huán)境保護(hù)部解釋出臺(tái)前后, 沒有發(fā)現(xiàn)地方的相關(guān)立法和執(zhí)法有重大變動(dòng)。

從上一部分的分析可以看出, 立法者當(dāng)時(shí)單獨(dú)對(duì)違反 “工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工” 管控措施規(guī)定行政處罰, 是綜合考慮的環(huán)境質(zhì)量改善效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響的。從2015年《大氣污染防治法》 修訂至今,地方性法規(guī)相繼規(guī)定針對(duì)企業(yè)限產(chǎn)、 停產(chǎn)重污染天氣應(yīng)急措施的行政處罰, 而省級(jí)人大常委會(huì)和全國人大常委會(huì)的立法備案審查沒有糾正可以看出, 這一做法得到了立法者的許可。例如, 2019年8月28日呼倫貝爾市人大常委會(huì)通過、 2019年11月28日內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的 《呼倫貝爾市大氣污染防治條例》 第四十三條規(guī)定, “違反本條例第三十九條規(guī)定, 對(duì)拒不執(zhí)行責(zé)令停產(chǎn)、 限產(chǎn)決定的企業(yè), 旗(市區(qū))以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門可以查封排污設(shè)施, 處1 萬元以上10萬元以下罰款; 拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急措施的, 由旗(市、 區(qū))以上人民政府確定的監(jiān)督管理部門處1 萬元以上10 萬元以下罰款”。該條例第三十九條規(guī)定的應(yīng)急措施范圍相當(dāng)廣泛：(一)責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)、 限產(chǎn)或者錯(cuò)峰生產(chǎn); (二)限制部分機(jī)動(dòng)車行駛; (三)停止施工工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工; (四)停止露天燒烤;(五)停止幼兒園和學(xué)校組織的戶外活動(dòng), 必要時(shí)可以停課; (六)組織開展人工影響天氣作業(yè); (七)國家和自治區(qū)規(guī)定的其他應(yīng)急響應(yīng)措施。

3 拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急措施的, 能否行政拘留?

有些地方對(duì)拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急措施的, 采取了行政拘留措施。其依據(jù)是 《治安管理處罰法》 第五十條第一項(xiàng)的規(guī)定, 即拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、 命令的, 處警告或者200 元以下罰款; 情節(jié)嚴(yán)重的, 處5日以上10日以下拘留, 可以并處500 元以下罰款。例如, 《中國環(huán)境報(bào)》 曾報(bào)道, 因拒不執(zhí)行廊坊市政府在大氣污染Ⅱ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)緊急狀態(tài)下發(fā)布的停工令, 廊坊市公安局依據(jù) 《治安管理處罰法》 第五十條第一款第一項(xiàng)(拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、 命令的)規(guī)定, 依法對(duì)工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)人齊某、 周某做出了行政拘留的決定。

根據(jù) 《治安管理處罰法》, 行為人拒不執(zhí)行人民政府在 “緊急狀態(tài)” 情況下依法發(fā)布的決定、 命令才構(gòu)成該違法行為。

根據(jù) 《大氣污染防治法》 第九十四條, “縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將重污染天氣應(yīng)對(duì)納入突發(fā)事件應(yīng)急管理體系”, 按照應(yīng)急預(yù)案采取重污染天氣應(yīng)急措施,即 《大氣污染防治法》 第九十六條第一款規(guī)定的 “責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、 限制部分機(jī)動(dòng)車行駛、 禁止燃放煙花爆竹、 停止工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工、 停止露天燒烤、 停止幼兒園和學(xué)校組織的戶外活動(dòng)、 組織開展人工影響天氣作業(yè)等應(yīng)急措施”。

根據(jù) 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 第六十九條, “發(fā)生特別重大突發(fā)事件, 對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、 國家安全、 公共安全、 環(huán)境安全或者社會(huì)秩序構(gòu)成重大威脅, 采取本法和其他有關(guān)法律、 法規(guī)、 規(guī)章規(guī)定的應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制、 減輕其嚴(yán)重社會(huì)危害, 需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的, 由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定”。即依據(jù) 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 及其他有關(guān)法律、 法規(guī)、 規(guī)章規(guī)定包括應(yīng)急預(yù)案不能妥善處置的 “特別重大突發(fā)事件”, 才有必要進(jìn)入 “緊急狀態(tài)”。

我國尚未對(duì)實(shí)施緊急狀態(tài)的程序進(jìn)行具體規(guī)定, 雖然2009年就已經(jīng)有全國人大代表提出了制定 《緊急狀態(tài)法》 的提案。但是 《中華人民共和國憲法》 對(duì)進(jìn)入緊急狀態(tài)的權(quán)限做出了規(guī)定, 即：全國人大常委會(huì)決定全國或者個(gè)別省、 自治區(qū)、 直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài); 中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會(huì)的決定和全國人大常務(wù)委員會(huì)的決定, 宣布進(jìn)入緊急狀態(tài); 國務(wù)院依照法律規(guī)定決定省、 自治區(qū)、 直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。

綜上, 依據(jù) 《大氣污染防治法》 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》, 根據(jù)各級(jí)政府批準(zhǔn)的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案采取的重污染天氣應(yīng)急措施屬于常規(guī)的 “突發(fā)事件”, 不屬于“緊急狀態(tài)”, 不適用 《治安管理處罰法》 第五十條第一項(xiàng)規(guī)定的情形。