機構改革新形勢下加強污染物與溫室氣體協同控制的對策研究

馮相昭, 王敏, 梁啟迪

(生態環境部環境與經濟政策研究中心, 北京 100029)

當前, 我國生態環境保護工作同時面臨著國內環境質量改善、 全球氣候變化應對等多重嚴峻挑戰。在2018年3月國務院機構改革中, 應對氣候變化職能劃入新組建的生態環境部, 從體制機制層面打通了一氧化碳和二氧化碳的管理職能, 為污染防治和氣候變化協同應對提供了重要的機制保障。同年5月召開的全國生態環境保護大會, 以及7月國務院發布的 《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》 均對污染攻堅和應對氣候變化工作提出了更高的要求。在這種新形勢下, 如何秉承協同優化高效原則, 統籌強化污染物減排與溫室氣體控制工作已成為生態環境管理部門的重點關注問題。為進一步做好職能和機構調整后應對氣候變化相關工作, 使應對氣候變化工作更好地融入生態環境保護工作中, 有必要對國內污染物與溫室氣體協同控制的現狀進行梳理, 分析面臨的主要挑戰, 堅持問題導向和目標導向, 提出縮短機構改革“陣痛” 期、 強化污染物與溫室氣體協同控制效果的對策建議, 以促進國內綠色低碳發展、 提升生態文明水平和建設美麗中國諸項戰略目標的實現。

1 協同控制現狀

自2001年IPCC 發布第三次氣候變化評估報告以來, 污染物與溫室氣體協同控制便成為國內外學者關注的重點領域之一。從 “十一五” 以來, 針對污染物與溫室氣體協同控制的作用機理、 政策模擬、 效益分析等方面的科學研究和成果發表日益增多, 國內外相關機構以重點行業、 典型城市、 重大工程等為案例分別開展了協同控制方面的分析研究[1-5]。同時, 與協同控制相關的政策法規等也得以推動發展。

1.1 協同控制政策法規起步發展

在法律層面, 2015年修訂的 《大氣污染防治法》第二條明確提出 “對顆粒物、 二氧化硫、 氮氧化物、 揮發性有機物、 氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”; 第七條規定 “公民應當增強大氣環境保護意識,采取低碳、 節儉的生活方式, 自覺履行大氣環境保護義務”; 第四十九條對甲烷排放管理做出了規定, 即 “工業生產、 垃圾填埋或者其他活動產生的可燃性氣體應當回收利用, 不具備回收利用條件的, 應當進行污染防治處理”。

在規范性文件方面, 2018年7月國務院發布的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》 明確提出了 “大幅減少主要大氣污染物排放總量, 協同減少溫室氣體排放”的目標。調整產業結構、 能源結構、 運輸結構等主要任務和措施行動具有顯著的協同控制特征。

在標準規范方面, 原環境保護部先后頒布了幾個協同控制方面的標準或技術指南, 如2008年針對煤炭開采活動的甲烷排放制定了 《煤層氣(煤礦瓦斯)排放標準(暫行)》 (GB 21522—2008); 為防范二氧化碳捕集、利用與封存活動潛在的環境風險, 2016年頒布了 《二氧化碳捕集、 利用與封存環境風險評估技術指南(試行)》; 為推動工業領域污染物與溫室氣體排放協同管控工作, 2017年發布了 《工業企業污染治理設施污染物去除協同控制溫室氣體核算技術指南(試行)》; 2016年12月發布、 2020年7月1日實施的 《輕型汽車污染物排放限值及測量方法(中國第六階段)》 和2018年6月發布、 2019年7月實施的 《重型柴油車污染物排放限值及測量方法(中國第六階段)》, 提出了汽車發動機進行型式檢驗時, 須增加標準循環穩態工況和瞬態工況條件下二氧化碳排放的測試。此外, 為開展綠色低碳認證的需要, 在 “十二五” 期間, 原環境保護部陸續發布了12 項環境標志低碳產品標準(主要涉及家用電動洗衣機、 照明光源、 水泥等產品)。

1.2 協同控制實踐在探索推進

在統計核算方面, 在 “十二五” 環境統計指標體系中增加了溫室氣體核算相關統計指標, 核算了基于環境統計報表的全國水泥、 火電和鋼鐵三個重點行業的二氧化碳排放量。

在溫室氣體排放監測方面, 依托內蒙古呼倫貝爾、山東長島、 青海門源3 個溫室氣體區域背景監測站, 以及我國內地31 個直轄市和省會城市(自治區首府)建立的溫室氣體源區監測站, 形成了二氧化碳、 甲烷和氧化亞氮三類溫室氣體實時上傳小時均值的自動在線監測網絡系統。此外, 針對火電、 水泥、 硝酸等重點行業也開展了溫室氣體排放監測試點。

在城市協同控制層面, 將 “年均PM2.5濃度下降”納入低碳試點工作績效評估體系, 對全國第一批、 第二批的42 個試點進行系統評估; 依托低碳城市試點, 積極推進深圳、 濟南等城市開展空氣質量達標和碳排放達峰 “雙達標” 工作。

1.3 協同控制效果不容小覷

我國現階段采取的許多節能減排政策與行動, 在實踐中已經產生了顯著的協同減排效果。有研究表明,“十一五” 期間, 通過節能和污染物結構減排等措施,累計實現約15 億噸二氧化碳、 470 萬噸二氧化硫和430萬噸氮氧化物的協同減排[6]。針對 《大氣污染防治行動計劃》 的相關評估研究結果顯示：2013—2017年期間,電力、 鋼鐵、 水泥、 平板玻璃、 焦炭等行業分別淘汰及壓減產能 1423 萬千瓦、 53234 萬噸、 26891 萬噸、 16903萬重量箱和8655 萬噸, 相應減少二氧化碳排放7.367億噸[7]。

2 面臨的主要機遇和挑戰

實施污染物與溫室氣體協同控制面臨諸多機遇：一是國家對污染防治和應對氣候變化工作的高度重視為協同控制提供了堅強的政治保障; 二是應對氣候變化職能納入生態環境部, 為溫室氣體管控更好地納入污染防控體系提供了堅強的體制機制保障; 三是新時期國家針對改革完善生態環境治理體系、 實施生態環境統一監管的新要求為推進協同控制提供了新動能[8]; 四是二者的具體措施和工作抓手存在較大一致性, 如優化能源結構、節能提高能效等。

不過, 如何有效利用生態環境部在法規標準、 監測、 統計、 監管、 執法、 宣教、 環評等方面的管理優勢, 促進應對氣候變化工作盡快融入生態環境保護主戰場并非易事, 污染物與溫室氣體協同控制仍面臨諸多挑戰。

2.1 溫室氣體的屬性亟待明確

現有環境管理的法律和制度體系主要是針對污染風險防范、 污染物排放治理而構建, 其管控對象為二氧化硫、 氮氧化物、 顆粒物、 揮發性有機物等常規污染物,并未包括溫室氣體中的二氧化碳、 氧化亞氮和六氟化硫等氣體。因此, 大氣污染防治的相關法律、 制度和政策很難直接用于控制溫室氣體排放工作。若認定溫室氣體為污染物, 那么將溫室氣體同常規污染物納入統一的監管制度沒有障礙; 若堅持 “溫室氣體不是污染物” 的屬性判斷, 那么根據相關生態環境法律法規, 將溫室氣體管控直接納入現行污染防治政策和制度體系則存在一定問題。

2.2 應對氣候變化法律基礎薄弱

自2009年全國人大常委會在關于積極應對氣候變化的決議中明確提出加強應對氣候變化的法治建設以來, 有關部門機構在推進應對氣候變化立法進程中做了大量努力, 但迄今尚未出臺任何形式的應對氣候變化的法律法規, 且根據2018年9月十三屆全國人大常委會對外公布的未來五年立法規劃, 氣候變化立法也沒有包含在三類116 件立法項目中。目前應對氣候變化領域的專項法律法規缺失, 且現有的多為效力較低的規范性文件和部門規章, 控制溫室氣體的重大制度、 法律責任等缺乏法律支撐, 不利于相關政策的實施, 并在一定程度上也制約著協同控制工作的開展。

2.3 控制溫室氣體排放的綜合協調職能弱化

由于應對氣候變化的工作重點是控制能源領域的二氧化碳排放, 以往國內應對氣候變化工作與能源結構調整、 節能、 能效管理等政策措施具有較多協同, 而此次機構改革將會導致能源領域方面工作推進由原先部內協調變為部際協調, 協調管理難度增大。短期內可能會影響 《 “十三五” 控制溫室氣體工作方案》 的部門分工落實成效[8], 長期來看, 承擔議事協調職能的國家應對氣候變化和節能減排領導小組(一個機構兩塊牌子)若未進行實質性改革, 優化成員單位職責分工, 將有可能弱化能源領域的溫室氣體控制力度。

2.4 現有制度銜接存在較大難度

現有環境質量管理體系有兩個重要特征：一是管理目標以環境質量改善為核心, 逐步淡化之前的總量控制制度; 二是管理體系以排污許可制度為核心, 其他制度都將逐步與排污許可制度銜接協調, 且相關制度所需要的環境管理數據都會從排污許可制度中獲取。而碳排放交易作為國內應對氣候變化的核心工作, 目前覆蓋的行業范圍也是以固定排放源為主, 溫室氣體排放核算、MRV 制度建設與排污許可、 環境統計、 環境監測、 評價考核、 環境執法等業務工作交集頗多, 理論上可為協同監管提供諸多選擇。不過, 由于碳交易與排污許可制度的制度架構、 監管思路、 核算方法、 測量報告等方面存在較大差異, 可直接實現統一管理的環節有限, 兩項制度的協同推進亟須機制創新、 科學評估。

2.5 地方推進協同控制工作動能不足

污染物與溫室氣體協同控制最終需要地方政府擔負主體責任。不過, 現階段地方生態環境管理部門污染防治壓力較大, 溫室氣體管控意識不強、 能力不足、 人力財力配備有限, 推進污染物與溫室氣體協同控制難免會力不從心, “木桶效應” 凸顯, 短板亟待補齊。

3 未來加強污染物與溫室氣體協同控制的對策建議

針對加強污染物與溫室氣體協同控制面臨的挑戰和機遇, 建議以優化高效為目標導向, 堅持分類施策、 務實重行、 漸次推進的工作思路, 具體建議如下：

3.1 摒棄零和博弈思維, 擱置溫室氣體屬性爭議

目前, 關于溫室氣體是否為污染物的屬性判斷仍存在一定爭議, 現實情況下建議暫時擱置關于溫室氣體是否為污染物的討論, 以提高溫室氣體排放管理效率為出發點, 以務實推進應對氣候變化工作為目標指引。

3.2 加快機制創新, 健全應對氣候變化管理決策機制以適應新形勢要求

在應對氣候變化決策部署環節, 建議深入踐行污染物與溫室氣體協同減排的戰略思維。對 “二合一” 的國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組構成、 成員職責分工以及議事決策機制應擇機調整, 強化應對氣候變化主管部門綜合協調職能, 充實調整國家應對氣候變化領導小組下設的國家應對氣候變化專家委員會, 增補熟悉氣候變化領域的生態環境保護專家。

3.3 借力污染防治攻堅戰和藍天保衛戰, 確保能源領域溫室氣體排放管理不放松要求

為打好污染防治攻堅戰和打贏藍天保衛戰, 生態環境部通過建立有效的跨部門協作機制、 良好的工作機制、 詳細的實施方案、 高效的保障機制, 加上推進產業結構調整、 能源結構改善、 運輸結構優化等重要舉措均可以實現污染物與溫室氣體協同控制。因此建議在實踐中, 承擔應對氣候變化和污染防治攻堅重任的業務部門要強化合作, 務實推進能源領域協同減排工作。同時,為平衡能源活動二氧化碳減排壓力, 應加強甲烷等非二氧化碳類溫室氣體管控, 特別是煤礦開發、 油氣開發以及廢棄物處置領域的溫室氣體排放管控, 研究制定非二氧化碳類溫室氣體總量控制方案, 分階段明確非二氧化碳類溫室氣體減排目標和監管范圍。

3.4 協同推進碳交易與排污許可制度建設

固定源 “一證式” 管理是整合排污許可和碳排放權交易的最佳手段, 可實現總量控制、 測量報告核查體系、 監督監管的有機結合。建議加強相關制度研究, 探討將我國溫室氣體減排統一納入排污許可的 “一證式”管理, 實現排污許可、 排污權交易和碳排放權交易制度的有機融合。結合溫室氣體排放基礎數據管理需求, 完善環境統計核算體系, 增加企業碳排放核算所需基礎數據指標, 促進協同控制數據共享體系建設。推動排污許可和碳交易數據支撐平臺的信息整合, 加快數據監測核證工作的有機融合, 強化環境資源要素優化配置和市場監管效率。

3.5 以移動源為切入點, 循序推進污染物與溫室氣體協同控制標準體系建設

針對 《重型柴油車污染物排放限值及測量方法(中國第六階段)》 有關二氧化碳和甲烷相關內容進行研究, 適時將其變為強制性要求。該重型柴油車污染物排放限值標準中提出 “有關二氧化碳排放的要求將適時發布”, 二氧化碳排放和油耗已被列入型式檢驗項目。在發動機標準循環排放限值中, 瞬態工況(WHTC)下甲烷指標已經被納入, 同時明確提出, “在同一次發動機標準循環測試時, 應同時測定發動機的二氧化碳排放和燃油消耗量, 并同時記錄測量結果”。這些為二氧化碳和甲烷的強制管控奠定了非常好的基礎。所以建議以移動源管控和重型車污染攻堅為突破口, 盡快將有關二氧化碳和甲烷排放的限值要求適時發布并作為強制執行要求。

3.6加強地方生態環境部門應對氣候變化基礎能力建設

應對氣候變化工作目前存在 “上熱中溫下涼” 的境況, 地方層面是氣候變化工作的短板, 特別是氣候變化職能歸入生態環境部門時間不長, 地方生態環境部門應對氣候變化方面能力更是欠缺。溫室氣體和污染物協同控制是地方應對氣候變化工作的重要抓手。應以地方機構改革為契機, 協調編制, 增加應對氣候變化的機構設置, 加強人才隊伍建設。要加強市、 縣生態環境部門應對氣候變化能力建設, 積極開展氣候變化宣傳教育和培訓活動。同時要上下聯動, 加強對地方協同控制工作的指導和支持。