揚子江高質量發展對策建議
——以南京市為例

秦海旭 于忠華 秦潔瓊 孫瑞玲 王龔博 路云霞

（南京市生態環境保護科學研究院，江蘇南京 210013）

1 引言

長江是中華民族的母親河，世界第三大河，長江經濟帶覆蓋江蘇、上海等11 個省市，人口和生產總值均超過全國的40%，生態地位重要，綜合實力較強，發展潛力巨大。推動長江經濟帶發展是黨中央做出的重大決策，是關系國家發展全局的重大戰略。“共抓大保護、不搞大開發”，是習近平總書記關于長江經濟帶建設的一系列重要指示和講話的精神主線和實踐要求，是習近平總書記關于長江經濟帶建設思想的高度凝練。保護是基礎，高質量發展是目標，南京處于長江經濟帶最繁華的地方，也是長三角一體化最重要的地方之一，有擔當也有能力走出一條高質量發展之路。

2 區域概況

揚子江（南京以下至入海口長江河段）城市群占江蘇國土面積50%，經濟貢獻占全省80%，是江蘇省和長三角地區經濟的“發動機”和增長極。然而，揚子江流域生態環境保護形勢十分嚴峻，環境質量與生態系統功能亟待改善，生態文明建設面臨巨大的困難與挑戰。

南京是長江進入江蘇的第一站，也是江蘇省內唯一跨江布局的城市。伴水而生、因水而興，南京坐擁275 km 長江岸線，干流岸線197 km，長江既是南京自然生態環境的重要資源，也是全市800 多萬人民賴以生存的生命線，長江對南京乃至江蘇全省的可持續發展都至關重要。當前，南京市經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，2018 年，南京市人均GDP 已超2.3 萬美元，達到發達經濟體水平；人均可支配收入達52 916 元人民幣，已經進入中高收入階段；服務業增加值占GDP 比重持續上升，已達61%，進入后工業化時期。近年來，南京一直把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，以長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發”總體要求為指導，認真貫徹落實黨中央的決策部署，扎實推動長江經濟帶綠色發展，取得了階段性成效。市委、市政府陸續出臺《南京市長江岸線保護辦法》《南京市濱江生態環境保護要點》《南京市長江經濟帶生態環境保護實施方案》等系列文件，即將出臺《南京市建設長江嚴管示范帶工作意見》《南京市長江保護修復攻堅戰行動計劃實施方案》等文件，明確長江大保護工作要求與計劃；密集實施“清廢”、“綠盾”、飲用水水源、岸線清理等專項行動，實施“警示片”披露問題全面排查與整改，致力把長江南京段打造成為綠色生態帶、轉型發展帶、人文景觀帶、嚴管示范帶。

3 高質量發展的內涵

中國特色社會主義進入了新時代，當前我國經濟發展已進入新常態，由原來的高速增長階段邁向中低速增長階段，黨的十九大首次提出了高質量發展的新表述，隨后國家的一系列政策部署均圍繞高質量發展展開。我國的高質量發展的特征主要是第三產業、創新和消費對于經濟增長的貢獻顯著增加，總體結構優化，是一種包容性、普惠式的增長［1］。高質量發展就其本質和內涵而言，是一種新的發展理念，是一種新的發展方式，是一種新的發展戰略，是經濟發展理論的重大創新，是習近平新時代中國特色社會主義經濟思想的重要內容，進一步豐富了“發展是硬道理”的科學內涵［2］。

總的來說，高質量發展應是經濟發展質量的高級狀態和最優狀態，不是簡單意義上物質財富的增多，更注重經濟結構和產業結構的優化升級，是發展品質的提升，是數量和質量的有機統一，是生態環境友好型的發展模式，也是核心技術突破的創新型發展模式。高質量發展應以新的發展理念為指引，創新是高質量發展的第一動力，協調是高質量發展的內生特點，綠色是高質量發展的普遍形態，開放是高質量發展的必由之路，共享是高質量發展的根本目標。高質量發展是經濟發展的有效性、充分性、協調性、創新性、持續性、分享性和穩定性的綜合，是生產要素投入低、資源配置效率高、資源環境成本低、經濟社會效益好的質量型發展。高質量的發展是中國經濟發展的升級版，是通過質量變革、效率變革、動力變革來實現生產效率提升，以實體經濟發展為核心，以科技創新、現代金融、人力資本協同發展的產業體系為基礎，以市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制為特征［3］。

4 制約南京市高質量發展的主要問題

南京市生態環境質量持續改善面臨較大壓力，重化工結構、時段性超標、煤炭消費量大、機動車保有量大、單位面積排放量高等問題沒有實質性改善。岸線開發利用強度大，沿江工業污染物排放量大，安全風險隱患多。主要入江支流水質較差，考核斷面水質類別偏低，城市河道存在季節性黑臭。生態文明體制機制有待完善，長江大保護的合力有待提高，生態系統退化趨勢未得到有效遏制，信息共享機制亟待健全。

4.1 長江岸線保護利用水平不高

長江岸線開發利用強度大，項目違規占用岸線現象依然存在，岸線清理整治任務尚未完成。沿江排口情況復雜，入江入河排污口這個最重要的基礎性的“底數”不清。部分生產性岸線的后方是城市生活區，易造成生產和生活的交叉污染，城市生活受沿江生產性區域限制，缺乏必要的開敞空間。生態系統退化趨勢未得到有效遏制，生物多樣性面臨威脅，沿江地區生態隔離和污染防護林功能不夠完善，濱江綠色界面仍未連貫。

4.2 產業結構和布局不合理

化工圍江困境亟待破題，長江岸線兩側分布著四大重化工企業組團，另外，還盤踞著兩大鋼廠，集中了“兩鋼、四化、六電”等大型企業，重工業占比超過77%。原油加工量、生鐵和粗鋼產量、鋼材產量、水泥產量和發電量均居江蘇前列，帶來較為嚴重的水、土以及大氣污染問題及風險，對長江流域的生態保護造成壓力。

4.3 入江污染物排放量大

南京市沿江分布著眾多重化工園區和企業，大量的工業廢水排入長江。濱江生活污水入江通量大。主要入江斷面中劣Ⅴ類水質比例居高，金川河寶塔橋、外秦淮河三汊河口等斷面水質有待提升。部分內河水體黑臭問題還難以徹底解決，水體整治成果難以鞏固。環境基礎設施對水環境質量改善的支撐作用短期內難以滿足需求。

4.4 環境安全隱患多

沿岸危化品碼頭、企業分布密集，?；愤\輸量大，轉運、裝卸等環節事故風險帶來的環境安全隱患突出。?；愤\輸次生環境風險高，沿江?；反a頭、企業多，進出長江南京水域的載運危險貨物船舶進出港頻次高，危險品運輸船流量持續增加。船舶污染收集設備、岸上污染物處理設施和接收配套設施不健全。風險企業點多面廣，存在區域性、布局性、結構性環境安全隱患。長江飲用水水源地環境安全保障壓力大，80%以上的供水來自長江，突發性、流域性環境污染事故一旦發生，可能會對飲用水水源地安全構成威脅，繼而影響社會穩定。

4.5 科技支撐能力不足

環?？萍贾文芰Σ蛔阋彩侵萍s高質量發展的核心問題之一，一方面，南京的科教實力位居全國前茅，高校云集，還有包括中科院下屬在內的很多科研院所，環境學科實力雄厚，但相對都比較分散，沒有形成系統的整體的方向；另一方面，南京的環保產業缺乏核心技術，上市公司數量少，排位也比較靠后，品牌和國際影響力有限。

4.6 協同保護機制不完善

岸線利用管理亟須進一步加強，缺乏系統的政策支持，還存在各自為戰、單兵作戰的現象，齊抓共管、協同治污、高效聯動的體系仍有待完善。依法治污尚不到位，有法不依、執法不嚴等問題依然存在，基層執法機構隊伍建設有所欠缺。信息共享機制亟待健全，各類監控手段分散在各部委辦局，數據不通、信息不共享的現象有待破題。

5 南京市高質量發展的對策

5.1 加快創新驅動發展

依托南京科教資源和環境力量，打造創新走廊、生態走廊，梳理南京綠色發展、高質量發展的技術創新短板，引進一批相應領域頂級專家團隊，大力培育新型研發機構，促進綠色發展、轉型發展。選擇重點產業領域重點項目，推進建設一批引領性、示范性工程，加快新產品應用，積極建立“首購首用”機制，加大新產品新工藝“首購首用”推進力度，以產業需求為導向，進一步促成揚子江流域巨大的環境治理市場容量與本土新型研發機構的深入融合，跨界聯接創新鏈、產業鏈、資金鏈，形成協同創新的新格局。打造國家級技術轉化服務平臺，打通實用技術應用的“最后一公里”，依托南京的環境學科優勢和本土環保企業，強化核心技術創新，進一步做大做強南京市環保產業。

5.2 推進產業轉型升級

堅持走綠色、低碳、環保的產業發展之路，優化調整產業結構，大力發展循環經濟、低碳經濟，促進產業生態化、生態產業化，加快建設綠色低碳環保的現代產業體系，實現產業綠色轉型。推動先進制造業和現代服務業等主導產業優化升級，以高端化、智能化、綠色化、集群化為發展方向，加快構建“4＋4＋1”主導產業體系。實施全市鋼鐵、焦化、化工、電力等重點行業結構調整，加大鋼鐵等重點行業落后產能淘汰力度。實施電力、鋼鐵、水泥、修造船等產業過剩行業產能減量置換，降低重化工產業的總量規模和產業占比。優化調整能源結構，嚴控能源和煤炭消費總量，持續減少非電用煤。加強資源能源節約，推進節能、節水、節地工作，降低重點行業和企業能耗、物耗，最大限度地提高資源循環利用率和廢棄物綜合利用水平。實施最嚴格的產業政策與節能環保標準，按照國內最嚴、對標國際的要求執行重點行業產業準入標準。

5.3 構建兩岸生態安全格局

全面實施主體功能區戰略，優化城鎮布局和產業布局，加強國土空間開發有效管控，嚴守生態紅線，加強生態保護，保障生態安全，維護生態平衡，形成經濟和資源環境相協調的生產空間、生活空間和生態空間。推進“多規合一”工作，科學劃定城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線，永久基本農田保護紅線，城鎮開發邊界。著力保護104 處重要生態功能區，確保生態紅線區域占全市國土面積達到22%，將重要生態功能保護區、河流水系、自然山體、生態綠地進行有機連接，加快生態廊道建設，構建生態屏障，確保區域生態安全。

5.4 實施生態保護與修復

用系統思維、綜合方法、生態理念去研究長江南京段各生態要素共生共存的機理、探索其可持續發展的路徑，落實“共抓大保護、不搞大開發”。嚴格保護生態岸線，合理保護和利用稀缺的長江岸線資源，將干流及洲島岸線開發利用率降到50%以下。開展長江南京段岸線資源調查與評估，了解長江南京段岸線資源利用現狀，科學、合理評價、布局岸線資源，開展重要河湖生態緩沖帶綜合整治。對長江南京段飲用水水源地進行系統性調查與評估，排查問題隱患，從合理劃定、合理保護、合理布局、應急水源等方面加強飲用水水源地保護。嚴格保護長江洲島濕地，重點保護浦口綠水灣和六合興隆洲—烏魚洲等濕地，加強濕地周邊違規設施排查、清理，按計劃開展沿江濕地試點修復或恢復。

5.5 持續改善環境質量

深入實施藍天清水工程，有效防范環境風險，切實解決影響群眾生活的突出環境問題，為人民群眾提供優質的生態產品，創造優良的生產生活環境。強化對石化、化工、電力、鋼鐵和建材等行業大氣污染物的治理和監管，全面排查和有效治理排放惡臭、污染等廢氣的化工企業。研究制定機動車總量控制政策，重點控制大型載客汽車和重型貨車的增長，適時出臺機動車限購調控措施，提高機動車和非道路動力機械排放標準。加強施工揚塵監管，全面推行“綠色施工”。強化長江南京段的保護，對入江排污口及入江河道開展集中整治，加強沿岸化工園區和主要化工企業的整治，重點防治有機毒物的污染，全面推進沿江碼頭水污染防治工作，保障長江水質安全。重點加強石化與化工行業環境風險防控，全面排查危險化學品生產、使用及存儲情況以及風險隱患，健全環境監管及風險防范制度，嚴厲查處環境違法行為。加強危險廢物處置利用能力建設，強化危險廢物風險管理，加強土壤與重金屬風險防控。

摸清長江環境本底，開展“病情診斷”。加強對水、氣、土等基礎生態環境數據的監測收集，重點調查包括生態環境、飲用水水源地、岸線利用、污染源和排污口、污染處理設施、生物多樣性保護、環境風險源等現狀。加強對長江母親河生病的機理研究，加強基礎學科研究，分析存在問題，尋求關鍵技術突破，配備先進設備，為精準施策提供技術支撐。

5.6 高質量完成長江駐點工作

圍繞長江南京段飲用水水源保護、沿江重化工風險管控、水生態健康提升等需求，通過組織跟蹤研究，以提升南京市水生態環境質量為目標，以推動國家科技計劃項目成果轉化為主線，基于現有數據、成果收集，輔以進一步調查研究，在污染源排放和風險源調查基礎上，精準識別南京市突出生態環境問題，徹底摸清南京市水污染現狀及成因，形成水環境污染源、風險源清單，系統評估并刻畫環境風險時空分布格局，明確南京市生態環境保護目標，因地制宜優化長江南京段生態環境解決方案和片區協調解決方案，全面支撐《長江保護修復攻堅戰行動計劃》長江南京段行動的開展。

5.7 全力打造美麗長江

打造可臨江、親江、看江的美麗長江南京段，建設親水護水長江綠帶，持續推進長江沿岸綠化造林和復綠工作，開展長江干流兩岸綠化行動，推進沿江生態防護林和水源涵養林建設，完成一批臨江游園綠地項目。推進廢棄露采礦山地質環境治理，實施港口碼頭專項整治，嚴格保護區管控，因地制宜建設人工濕地，推進長江兩岸造林綠化和森林質量精準提升。對岸線控制利用區內違法違規建設項目進行清退，逐步調整與長江生態保護不符的開發功能。加大對珍稀瀕危物種關鍵棲息地的保護力度，有效加強對水生野生動物的常態化管理，推動珍稀瀕危物種不斷繁衍壯大，進一步推進江豚保護工作，改善長江南京段生物多樣性。

5.8 開展智慧揚子江建設

智慧揚子江平臺建設需體現生態全要素、技術最先進、管控最嚴格、未來更美好的戰略思想，在利用科技手段、信息手段來支撐智慧管控、管治結合、資源整合、精準施策等方面，體現綠色轉型、管理高效、高質發展的示范引領和南京擔當。一是高新技術應用。平臺以物聯網、云計算、大數據技術為載體，運用物聯網技術、模型模擬體系、大數據挖掘分析等前沿技術，逐步實現對長江南京段流域生態系統機理過程的準確把握。二是數據聯通共享。以部門數據和系統整合集成為抓手，聯通現有各類與長江管理有關的數據和系統，快速搭建長江生態感知平臺，實現長江南京段流域生態環境基礎數據共享聯動。三是平臺智慧展示。以此為基礎支撐精準有效的科學治理決策，全面提升科學化、精細化、智慧化管理水平，打造基于政府引領、智慧支撐的揚子江綜合管理、指揮、調度、監控、分析和預警平臺，建設長江南京段綜合治理的“最強大腦”。四是凝煉示范模式。通過實現對長江南京段的智慧展示、沿江生產的智慧監視、濱江風貌的智慧顯示，挖掘數據產品，提煉管理模塊，形成可復制、可推廣的南京示范。

5.9 健全生態環境治理體系

通過法律和經濟手段，提升管理能力，進行管理體制創新，提高社會的參與度，進一步完善生態文明體制機制，建立健全生態環境現代化治理體系。建立法律保障機制、綠色考評和決策機制、環境經濟政策調控機制，為推進高質量發展提供重要的制度保障。嚴格環境執法，完善環境違法行為有獎舉報制度，擴大公眾參與和案件線索來源。制定最嚴格的生態環境政策和標準體系，確保生態環境閾值底線不被逾越和突破。政策和標準需要根據對長江南京段生態環境問題的科學認識、南京市經濟社會發展階段、社會公眾對環境問題的經濟和心理承受能力等合理制定，緊緊圍繞長江南京段實際及“最嚴格”做好文章，使它更具有剛性和約束力，并能夠得到有效實施和執行。改革生態環境監管體制，完善生態環境監管和行政執法機構、環境網格化監管體系，提升監測監控能力，推進執法規范化建設。落實與污染物排放總量掛鉤的財政政策，有序開展排污權有償使用和交易工作，實施生態保護補償。

6 結語

積極推進長江南京段高質量發展是落實長江大保護國家戰略的主動要求，需以“共抓大保護、不搞大開發”總體要求為指導，堅持生態優先、綠色發展原則，堅持以解決長江南京段生態保護、岸線利用、環境質量、產業轉型、管控能力等方面的突出問題為導向，持續加大生態保護與修復力度，對嚴格保護長江生態、嚴格保護長江岸線、嚴格防治環境污染、嚴查生態環境問題、建立嚴格管控制度、提升長江管控能力等方面提出了更高的要求。