淺析騷擾電話治理現狀

□ 文 史曉霞

一、背景

當前，未經用戶同意或請求，撥打電話進行商業營銷、惡意騷擾等問題日益突出，嚴重影響人民群眾正常生活。根據中國互聯網協會12321網絡不良與垃圾信息舉報受理中心數據，2018年第3季度，騷擾電話舉報量達172811件，同比下降24.3%，環比下降28.3%。各類騷擾電話舉報中，涉嫌違法犯罪的騷擾電話占比為4.1%，惡意騷擾類騷擾電話占比為1.7%，商業營銷類騷擾電話占比為94.2%。

二、騷擾電話的特征

騷擾的產生和傳播有比較復雜的社會成因，當前問題最為突出的商業營銷類騷擾電話問題，通常涉及“商業需求旺盛、精準信息獲取、主動營銷擾民、線下交易達成”等四個關鍵環節。為提升營銷電話呼叫的精準性，部分商家通過各種灰色渠道獲得了大量目標客戶信息，自行或委托專業公司開展電話營銷。也有部分商家為深入挖掘老客戶的商業價值，以服務或回訪為名，頻繁向用戶推銷其它產品。根據中國互聯網協會12321網絡不良與垃圾信息舉報受理中心數據，商業營銷類騷擾電話涉及的廣告主商家主要分布在金融、保險、房產中介、教育培訓、食藥等行業。這類騷擾電話通話特征與正常通信相似，多為本地通話，且語音內容沒有文本記錄，技術上實現有效識別和精準防范有一定難度，且有法律風險。

三、騷擾電話的治理現狀

一是多部門聯合齊抓共治騷擾電話。教育部、公安部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部、文化和旅游部、國家衛生健康委員會、國家市場監督管理總局、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會等相關行業主管部門牽頭，加強各行業商業營銷規范管理，宣貫相關法律法規，查處商家違規濫發商業類電子信息的行為，對違法違規企業和從業人員依法采取監管措施或予以行政處罰，從源頭上杜絕電話營銷營銷擾民。積極推動源頭治理，加強多部門聯動協作，對典型的金融、房產、教育培訓等人民群眾反映強烈的突出問題，規范整治源頭商家，聯合懲戒不法分子，合力斬斷騷擾電話黑色產業鏈。

二是強化通信渠道管理和技術能力，嚴控傳播渠道。由工信部牽頭，組織各地電信管理機構督促相關基礎電信企業、呼叫中心企業、互聯網企業加強語音通信業務和資源管理，防范電話擾民。組織推動各相關單位加強技術防范能力建設，強化主叫號碼鑒權和通話溯源，提升騷擾電話攔截能力，增強騷擾電話提醒和預警能力，建立騷擾電話管控機制。全面提升技術防范能力的要求，充分利用云計算、大數據、人工智能等新興技術提升騷擾電話預警識別、攔截處置和倒查溯源能力，構建“主叫號碼鑒權、網絡監測攔截、智能終端防護”三位一體的騷擾電話縱深防御體系。

三是建立聯合懲戒制度。針對存在嚴重騷擾電話違規行為的企業和個人，建立跨地區、跨部門、跨領域的聯合懲戒機制，形成政府部門協同聯動、行業組織自律管理、社會輿論廣泛監督的社會共同治理格局。

2018年7月，為貫徹落實國務院治理騷擾電話有關部署要求，工信部等十三部委決定在全國開展綜合整治騷擾電話專項行動，開啟了社會共治騷擾電話問題的新局面。在鞏固前期治理成效的基礎上，強化源頭治理，呼吁全社會齊抓共管，形成騷擾電話群防群治局面，推動從根本上解決騷擾電話問題。

三、對治理騷擾電話下一步工作的建議

要實現騷擾電話問題的有效治理，應堅持問題導向，大力推進十三部委綜合整治騷擾電話專項行動，在短期內對騷擾電話問題施以重拳。長期來看，要建立健全騷擾電話治理的依據和處罰標準，十三部委在推動相關工作的過程中，還需引入創新的監管機制和配套手段。建議開展以下工作，全面遏制騷擾電話的增長。

（一）完善相關法律法規

一是研究制定騷擾電話治理相關法律法規，為騷擾電話治理提供法律依據。騷擾電話的治理具有跨行業、參與者眾多的特點，參考國外騷擾電話治理，并結合我國垃圾短信息治理經驗，應盡快研究制定騷擾電話法律法規，對詐騙類、營銷類、異常呼叫類等騷擾電話提供明確的判定和處置原則。在技術手段方面，也應當為基礎運營企業、移動轉售企業攔截騷擾電話、關停違規企業和個人的電信資源提供必要依據。

各相關行業主管部門依據職責，研究完善行業內電話營銷管理規則，督促業內企業和機構依法規范開展電話營銷業務，加大對電話擾民企業和人員懲戒力度，將違法違規行為列入相關信用記錄。國家市場監督管理總局牽頭將有關企業的行政處罰、抽查檢查結果、嚴重違法失信企業名單等信息通過國家企業信用信息公示系統歸集，記于企業名下并依法向社會公示。最高人民法院、最高人民檢察院對于涉騷擾電話相關案件給予法律指導，研究提出適用法律意見。司法部配合各相關部門，推動完善相關法律規定，進一步規范電話營銷行為。

二是加速推動出臺個人信息保護相關法律法規。騷擾電話的一大誘因就是用戶個人信息的泄露，尤其是電話號碼及部分涉及個人的資料和信息。在個人信息保護立法方面，發達國家在個人信息保護方面普遍建立了完善的立法體系，采取個人信息專門立法的方式。如美國通過了《信息自由法》、《隱私權法》、《聯邦電子通訊隱私法》等，歐盟出臺了《關于個人數據處理保護與自由流動指令》、《隱私和電子通信指令》，《與第三方國家進行個人數據轉移的標準合同條款》、《歐共體機構與團體實施的數據保護》等，日本有《個人信息保護法》和《電信業個人信息保護條例》，韓國通過了《公共機構個人隱私保護法》、《促進信息通信網絡利用和信息保護法》、《位置信息利用和保護法》、《電子簽名法》、《信用信息利用和保護法》等。

為 預防個人信息泄露，發達國家普遍建立了數據泄露通知制度。即指用戶個人數據丟失、被盜以及以其他方式泄露后，數據控制者應當及時通知主管機構及當事用戶。該制度為美國隱私保護立法首創，近年來為各國所廣泛接納。2018年5月25日，歐洲聯盟出臺了《通用數據保護條例》。用戶可以向企業查詢自己的個人數據是否在被處理和使用，以及使用的目的，收集的數據的類型等。用戶有權要求企業把自己的個人數據刪除，如果資料已經被第三方獲取，用戶可以進一步要求它們刪除。企業在收集處理用戶信息時需要實現征得同意，而且隱私條款需要以清晰、簡潔、直白的語言或其他形式向用戶說明。一旦出現個人數據泄露后，企業要在72小時內向監管部門報告，企業還要配備熟悉GDPR條款的數據保護專員，和監管部門保持溝通。

從長遠來看，制定國家專門統一的個人信息保護法是大勢所趨。近年來不斷發生的信息泄露事件引發高度關注，由于信息泄露造成的精準詐騙層出不窮，成為輿論的焦點，制定統一的個人信息保護法是社會各界的一致呼聲。

（二）高度關注黑色產業鏈新型技術威脅

一是嚴厲打擊虛假改號，重點整治違規IP電話業務。應建立必要長效機制或行業規定，定期清理搜索引擎、電商平臺、應用商店、社交網絡等渠道中涉及“呼死你”、“網絡改號”的語音呼叫類軟件，一旦相關信息“死灰復燃”，應當有明確的處罰措施。

二是加強對“黑卡”、“貓池”等傳播渠道的管控。針對電信運營商號卡建立體系化管控機制。特別是針對物聯網卡等新類別的號卡，應當采用專門號段；加強號卡供應商的資質審核和管理，嚴禁層層轉售；充分利用技術手段對行業卡使用范圍、使用場景等進行嚴格限制和綁定。建立覆蓋事前風險評估、事中監測預警、事后聯動處置的體系化監控機制，積極消除安全隱患。針對電子商務平臺、社交網絡、搜索引擎等渠道，加強處罰力度，建立監測預警機制，引入技術撥測手段，督促企業加強自律，及時斬斷黑卡銷售、移動應用賬號銷售等信息。

（三）引入創新治理機制，深入推動齊抓共治

一是鼓勵社會共治，加強宣傳推廣。除傳統治理單位外，應鼓勵相關互聯網企業參與到治理工作中。鼓勵企業間合作，充分利用云計算、大數據等新一代信息技術，協助通信行業主管部門發現、定位和處理問題。利用互聯網渠道，為公眾提供騷擾電話治理的宣傳教育。通過普及個人信息保護知識，讓民眾了解個人信息泄露的危險性，特別是加強對偏遠落后地區和年輕人群的宣傳，爭取讓廣大人民群眾建立起保護個人信息的意識。

二是構建手機垃圾信息大數據綜合服務平臺，著力推進大數據技術在手機垃圾信息預防與治理等環節中的應用，對全國手機垃圾信息數據進行統一匯集，并對數據進行深度的質量優化、組織與關聯；全面收集并通過對深入挖掘實現手機垃圾信息分析與揭示形式的優化；將規范化、可開放、高質量的手機垃圾信息數據進行開放與共享，并建立引導機制，鼓勵社會力量參與這些手機垃圾信息數據的開發與利用；將手機垃圾信息數據與社會數據進行共享與融合，為國家制定手機垃圾信息預防與治理等相關決策提供支撐。

三是建立“謝絕來電（Do Not Call）”法律法規和配套平臺。美國、加拿大、澳大利亞等國建立“謝絕來電”登記制度，要求電話營銷者不得向明確在“謝絕來電”官方網站注冊的用戶撥打營銷電話。以美國為例，其“謝絕來電”規范機制包括法律和技術手段兩部分，《謝絕來電實施法案》賦予了謝絕來電平臺作為全國跨行業統一平臺登記和管理用戶接聽意愿，對騷擾電話廣告主實施處罰的法理依據。謝絕來電平臺則利用互聯網渠道為用戶便利的注冊提供了最方便快捷的注冊和投訴渠道。“謝絕來電”機制和配套平臺是國外騷擾電話治理的成功經驗，能夠有效應對騷擾電話治理過程中的難點，對呼叫行為提出規范要求，為騷擾電話的判定提供可靠依據。當發現違規企業或個人向“謝絕來電”注冊用戶撥打騷擾電話時，能夠及時按照相關依據對違規者實施嚴懲?！?/p>