生態環境質量限期達標規劃探析

吳婧，陳奕霖，朱坦

(南開大學環境與社會發展研究中心，天津 300350)

2018年6月，《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中指出，“生態環境質量達標地區要保持穩定并持續改善；生態環境質量不達標地區的市、縣級政府，要于2018年年底前制定實施限期達標規劃，向上級政府備案并向社會公開”。生態環境部貫徹落實《全國人民代表大會常務委員會關于全面加強生態環境保護 依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》實施方案中指出，“進一步明確生態環境質量‘只能更好、不能變壞’的責任底線，督促生態環境質量不達標地區盡快制定實施限期達標規劃。加快推動出臺中央和國家機關相關部門生態環境保護責任清單。落實縣級以上人民政府每年向本級人民代表大會或人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況，依法接受監督”。

良好的生態環境是人類生存的根本，是社會經濟健康發展的基礎。在中國特色社會主義新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。當前我國一些地區生態環境質量不達標，區域性、布局性、結構性環境風險凸顯，這些問題成為區域經濟社會可持續發展的瓶頸和全面建成小康社會的短板。因此，生態環境質量達標任務刻不容緩，應該以推進城市生態環境質量限期達標規劃為抓手，綜合“三線一單”和規劃環評等手段，深入落實生態環境保護工作，為人民提供優美生態環境，以滿足人民日益增長的美好生活需要。本文梳理了我國生態環境質量限期達標規劃的相關法律，對生態環境質量達標規劃工作的問題和難點進行了深入探究，并從制度、技術、管理手段和基礎研究等方面提出了建議。

1 限期達標規劃要求的法律沿革

我國城市環境質量達標的要求始于20世紀80年代開展的城市環境綜合整治及定量考核工作。1996年《國務院關于環境保護若干問題的決定》要求，開展“一控雙達標”工作，即直轄市、省會城市、經濟特區城市、沿海開放城市和重點旅游城市的空氣環境、地面水環境質量，按功能分區分別達到國家規定的有關標準[1]。

制定限期達標規劃的法律規定最早出現在大氣污染防治立法中。2000年修訂的《大氣污染防治法》第17條規定，“未達到大氣環境質量標準的大氣污染防治重點城市，應當按照國務院或者國務院環境保護行政主管部門規定的期限，達到大氣環境質量標準。該城市人民政府應當制定限期達標規劃，并可以根據國務院的授權或者規定，采取更加嚴格的措施，按期實現達標規劃”。

2000年的《大氣污染防治法》雖然規定了限期達標規劃制度，但是未規定限期達標規劃執行情況的監督機制，在實踐中限期達標規劃制度實施效果不盡如人意。為了強化限期達標規劃的作用，2012年原環境保護部、國家發展和改革委員會、財政部印發《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》，進一步提出“所有城市的限期達標規劃要向社會公開。國家和省級環保部門對限期達標規劃執行情況進行檢查和考核，并將考核結果向社會公布”。

2015年修訂的《大氣污染防治法》增加規定，編制城市大氣環境質量限期達標規劃，應當征求有關行業協會、企事業單位、專家和公眾等方面的意見；城市人民政府每年在向本級人民代表大會或者其常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況時，應當報告大氣環境質量限期達標規劃執行情況，并向社會公開；城市大氣環境質量限期達標規劃應當根據大氣污染防治的要求和經濟、技術條件適時進行評估、修訂。2017年修訂的《水污染防治法》也提出，“有關市、縣級人民政府應當按照水污染防治規劃確定的水環境質量改善目標的要求，制定限期達標規劃，采取措施按期達標”。

生態環境質量限期達標規劃的要求首先出現在2014年修訂的《環境保護法》中，其第二十八條規定，地方各級人民政府應當根據環境保護目標和治理任務，采取有效措施，改善環境質量。未達到國家環境質量標準的重點區域、流域的有關地方人民政府，應當制定限期達標規劃，并采取措施按期達標。此后，在《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》以及生態環境部貫徹落實《全國人民代表大會常務委員會關于全面加強生態環境保護 依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》實施方案中，對這一要求進一步細化。

2 實施生態環境質量限期達標規劃的重要意義

從上述法律沿革可以發現，從最初針對部分地區提出“一控雙達標”工作，到按照大氣、水等環境要素穩步推進，在法律條文中做出明確規定，再到當前對綜合的生態環境質量達標規劃提出要求，對于限期達標工作的要求正逐步完善。生態環境質量達標不僅是各級政府應履行的法律責任，更是當前生態環保工作的緊迫任務。

2.1 生態環境質量達標是各級政府應履行的法律責任

環境質量標準是國家為保護人群健康和生存環境，對環境介質中污染物容許含量所作出的規定。環境質量標準是以環境質量基準為依據，并考慮社會、經濟、技術等因素對環境質量標準可達性的影響，經過綜合分析制訂的。環境質量標準通過法律程序由國家管理機關頒布，具有法律的強制性。

目前我國已形成了較為完善的水、大氣、土壤、噪聲與振動、輻射、自然生態等環境要素的環境質量標準體系。環境質量標準的修訂工作以保護生態環境和保障人體健康為落腳點，推動我國環境管理戰略轉型。以《環境空氣質量標準》(GB 3095—2012)發布為標志，我國環境管理開始由以控制環境污染為目標導向，向以改善環境質量為目標導向轉變。

生態環境質量達標是各級政府的法律責任。我國環境保護法規定，地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。政府承擔環境保護責任、履行環境管理和生態保護的職責，是踐行“責任政府”的重要體現，一方面應積極履行法律規定的環境保護職責，另一方面還要承擔因失職而造成環境污染和生態破壞的不良后果。

2.2 生態環境質量達標是生態環保工作的緊迫任務

生態環境保護工作是生態文明建設的主戰場，而生態環境質量達標是當前生態環境保護工作最緊迫的任務。在區域性、布局性、結構性的生態環境風險凸顯，部分地區資源環境承載能力已經達到或接近上限的背景下，新老環境問題交織，已成為制約經濟社會環境可持續發展的瓶頸，成為全面建成小康社會的明顯短板[2]。

《環境空氣質量標準》(GB 3095—2012)自2016年1月1日起在全國范圍內實施。而根據《2017年中國環境狀況公報》，在全國338個地級及以上城市中，有99個城市環境空氣質量達標，占比為29.3%，仍有70.7%的城市環境空氣質量超標。《水污染防治行動計劃》實施以來，雖然全國地表水優良水質斷面比例不斷提升，2017年Ⅰ類～Ⅲ類水體比例達到67.9%，劣Ⅴ類水體比例下降到8.3%，但距離達到2020年和2030年的分階段治理目標任務仍非常艱巨。2005年—2013年首次開展的土壤污染狀況調查結果表明，全國土壤環境狀況不容樂觀，部分地區土壤污染較重。全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。在自然生態方面，根據2016年數據，生態環境“優”和“良”的縣域面積占國土面積的42%；“較差”和“差”的縣域占33.5%。

3 生態環境質量達標規劃工作存在的問題和難點

盡管生態環境質量達標工作意義重大，且國家立法層面也在逐步深化對生態環境質量達標規劃的要求，但由于生態環境質量不達標問題依然存在、環境風險因素依舊凸顯，再加上人們對美好生態環境的需求，生態環境質量達標規劃工作還需要進一步推進和加強。目前，我國在生態環境質量達標工作中主要存在以下問題和難點。

對生態環境質量達標工作的重要性和緊迫性認識不足。《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》要求生態環境質量不達標地區的市、縣級政府，要于2018年年底前制定實施限期達標規劃。但從目前的執行情況來看，各地主要開展了環境空氣質量和水環境質量限期達標規劃的編制工作，土壤環境、自然生態等其他生態環境要素鮮有涉及。有些城市在編制環境空氣質量和水環境質量限期達標規劃時，將達標期限定在2025年甚至2030年。生態環境質量長期不達標將使人民群眾的生命處于持續的健康風險之中。以顆粒物為例，美國和歐盟在評價大氣污染的健康危害時均選擇顆粒物作為代表性大氣污染物[3]。世衛組織2006年公布的《空氣質量準則》中提出PM2.5濃度的指導值和三個過渡期目標值，我國環境空氣質量標準中PM2.5二級標準年均濃度限值采用的是世衛組織第1階段過渡期目標值35μg/m3，其科學意義是相對于指導值10μg/m3，在這一水平的長期暴露會增加大約15%的死亡風險[4]。而PM2.5恰恰是絕大多數環境空氣質量不達標城市的首要污染物。生態環境質量關系到廣大人民群眾的生命健康安全，限期達標工作刻不容緩。

對生態環境質量限期達標規劃工作的復雜性認識不足。盡管大氣、水、土壤等環境要素都面臨比較嚴重的不達標現象，但目前多數城市只開展了環境空氣質量限期達標規劃的編制工作，水環境、土壤環境、自然生態等其他生態環境要素鮮有涉及。生態環境是包括大氣、水、土壤、自然生態等各要素的復合生態系統，是一個整體，污染物可以在不同環境介質中遷移轉化，僅針對單一環境要素的限期達標規劃，不能在總體上解決生態環境問題，而且還有可能造成污染的轉移，使一些本來就比較隱蔽的生態環境問題進一步惡化。而且生態環境質量達標規劃工作涉及城市發展的各個方面，包括城市發展定位、經濟規模、結構調整，還包括氣候氣象條件和自然地理因素，絕不是簡單地通過污染防治和末端治理就能達成。顯然，很多地方對生態環境質量限期達標規劃工作的復雜性認識不足，對生態環境質量限期達標工作的科學性和規律性缺乏深入的研究和準備。

尚缺乏規范的規劃編制技術指南和相應的考核標準。環境法規定生態環境質量限期達標規劃是未達標地區各級地方政府的法律責任和義務，但目前尚缺乏規范的規劃編制技術指南和相應的考核標準。國務院及其生態環境保護主管部門缺乏對地方政府制定生態環境質量限期達標規劃的事前指導、事中監管和事后考核的依據。國務院及其生態環境保護主管部門只提出全國層面的規劃目標和原則性的行動框架，地方各級政府在此基礎上進一步進行各自的目標和任務分解，規劃審批主要由各級政府自身負責，規劃方案的科學性、可行性缺乏系統性制度保障[5]。對于達標期限的設定、不達標區域污染排放許可的管理、減排量在行業和空間上分配的技術及經濟可行性分析以及跨區域污染造成的生態環境質量不達標等在實際管理工作中的難點和痛點問題，缺乏有針對性的指導。

4 加強生態環境質量限期達標規劃的相關建議

良好的生態環境是人民實現美好生活的基本需求，也是社會經濟可持續發展的重要條件，隨著生態環境質量保護工作的推進，面臨的問題也更加復雜和困難，特別是針對生態環境質量達標工作，各級政府對其重要性、緊迫性認識程度不同，對其工作的復雜性也缺乏深入的了解和研究，沒有系統性的管理體系來保障生態環境質量達標工作的良好實施。針對以上問題，建議未來我國的生態環境質量限期達標規劃可以從以下方面開展工作。

以考核評價制度為抓手，進行環境質量限期達標規劃的編制、實施與監督、考核。我國環境保護法規定，“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”。當前地方政府未能履行生態環境質量達標職責的癥結在于干部考核重經濟輕環保。國務院及其生態環境行政主管部門應明確地方政府履行生態環境質量達標的責任，對地方政府開展生態環境質量達標規劃工作進行事前、審批、信息公開與公眾參與指導，并對事后的評估、強化考核問責，嚴格責任追究。

以規劃環評從源頭預防結構性環境問題的作用，保障環境質量限期達標的科學性。規劃環評是以制度保障生態文明落實的有力工具，以資源環境承載力為理論基礎，將生態環境影響的預防性原則盡可能地納入政府各項決策的早期制定過程中[6]。在城市生態環境質量達標工作中，要以“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入清單”為抓手，結合城市發展目標、定位、規模和結構，系統評估城市資源環境承載力。對照各類資源環境要素的國家環境質量標準，找出達標差距，科學合理設定限期達標規劃的規劃目標、實現途徑，特別重要的是設定合理的達標期限，要充分體現立足于不踩紅線的社會經濟可持續發展，是貫穿我國生態文明建設的基本理念、行動目標和社會責任，堅決捍衛底線。

應用資源環境大數據，推動限期達標規劃編制和實施的數字化、信息化和精細化。以信息技術和計算機技術為支撐的大數據發展，為生態環境質量限期達標規劃的編制、實施和管理提出了新的思路和方法。通過環境監測系統、環境信息平臺和人口健康信息平臺，可以便捷地獲取海量環境健康數據，從而為生態環境質量限期達標規劃研究提供有利條件。2015年國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，提出全面推進大數據發展和應用，加快政府數據開放，深化大數據在各行業的創新應用。生態環境保護是大數據應用的重要領域，2016年原環境保護部發布了《生態環境大數據建設總體方案》，積極開展生態環境大數據建設和應用工作。但目前，國內環境大數據系統技術開發與應用仍處于起步探索階段，主要集中在單一環境要素管理方面。以生態環境質量限期達標規劃為契機，整合完善資源、生態、環境大數據平臺，實現限期達標規劃的科學規劃、精準評估、精細化管理、動態修編。

應用綜合性的環境管理手段，保障限期達標規劃的針對性、可操作性和可行性。一是制定切實可行的達標方案，按年度設定階段性目標。二是以環境質量標準和目標為約束條件，根據污染排放與環境質量響應關系，計算主要污染物允許排放量。核算允許排放量要根據地方實際情況，綜合考慮現狀排污格局、污染源可控性和經濟技術可行性等因素，兼顧公平與效率。三是制定未達標區域的污染源排放清單，實現精準管理。四是允許排放量核算結果與相關環評和排污許可相銜接，以排污許可制為抓手，實現對現有污染源的削減和對新改擴建污染源的控制。五是制定應急措施或者補救措施，當限期達標規劃不能取得合理的進度，或者不能實現限期達標的要求時，應作出及時有效的應對。

加強相關的基礎研究，盡快出臺限期達標規劃編制規范和技術導則。生態環境質量限期達標規劃作為環境法規定的未達標地區各級地方政府的法律責任和義務，目前尚缺乏規范的規劃編制技術導則和相應的考核標準。生態環境主管部門應盡快出臺限期達標規劃編制規范和技術導則，為地方編制限期達標規劃提供強有力的技術指導和支持。統一確定生態環境質量達標規劃目標制定、規劃方案設計與篩選要求、規劃的成本效益分析和社會經濟影響分析等的法定要求和技術規范；細化規劃文本的備案和審批要求；明確生態環境質量達標規劃實施過程中的信息、資金、評估、問責與懲罰、公眾參與等相關環節的管理機制。