把生態文明制度體系優勢轉化為生態環境治理效能
——解讀 《關于構建現代環境治理體系的指導意見》

吳舜澤,崔金星,殷培紅

(生態環境部環境與經濟政策研究中心,北京 100029)

黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。制度是關乎黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性和長期性問題,而國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。生態環境問題是人民群眾關心的突出問題,是我黨完善國家治理體系和治理能力的重要出發點。構建現代環境治理體系是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。生態文明建設和生態環境保護領域長期滯后于經濟社會發展,更需要制度改革完善和制度執行、制度效能的發揮。2018年5月18日,習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出,“要加快構建以治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系”[1]。2019年10月31日黨的十九屆四中全會通過的 《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱 《決定》)明確提出,“生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計。必須踐行 ‘綠水青山就是金山銀山’的理念,堅持節約資源和保護環境的基本國策,堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針,堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路,建設美麗中國”[2]。這為 “堅持和完善生態文明制度體系,促進人與自然和諧共生”作出了系統部署,為進一步推進生態環境治理體系和治理能力現代化提供了基本遵循,為生態文明建設和生態環境保護指明了方向。

生態環境治理體系是國家治理體系的重要組成部分。堅持和完善生態文明制度體系是一項復雜的社會系統工程,必須明確其總體要求,加強頂層設計。2019年11月26日,中央全面深化改革委員會第十一次會議審議通過了 《關于構建現代環境治理體系的指導意見》(以下簡稱 《意見》)[3]。2020年3月初中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發了 《意見》,并發出通知,要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實[4]。 《意見》對環境治理體系作出了頂層設計和戰略部署,在國家治理體系和治理能力諸領域中具有一定的示范引領作用。《意見》對現代環境治理體系的目標要求、構建思路與實施路徑提出了系統性安排,要求建立健全領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律政策體系,落實各類主體責任,形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系,為推動生態環境根本好轉、建設美麗中國提供有力的制度保障。

《意見》體現、深化了黨的十九屆四中全會關于生態環境治理體系的重要內核,整合、集成了黨的十八大以來我國在環境治理體系和治理能力方面的制度探索和制度經驗,優化了生態環境治理體系的邏輯結構和內容體系,吸收借鑒了一些行之有效的制度政策改革創新實踐,確立了生態環境治理體系的治理主體、治理機制、治理載體等核心要素,推動生態環境治理進入體系化、規范化軌道,也對完善生態文明建設制度體系具有重要的指導意義。

1 《意見》明確了環境治理體系的內在邏輯

我國對生態環境治理及其內在規律的認識,經歷了一個不斷探索、逐步深化的過程。2015年9月印發的《生態文明體制改革總體方案》提出,環境治理體系是生態文明建設制度體系重要的組成部分,明確了環境治理體系與生態文明制度建設的內在聯系；2017年黨的十九大報告中提出 “構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”,明確了生態環境治理主體的類型和范圍；2018年6月中共中央、國務院印發的 《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰》提出包括完善生態環境監管體系、健全生態環境保護經濟政策體系、健全生態環境保護法治體系、強化生態環境保護能力保障體系、構建生態環境保護社會行動體系等在內的 “生態環境治理體系”架構,揭示了生態環境治理的內涵和改革完善的重點方向；黨的十九屆四中全會 《決定》又進一步從構建以排污許可制度為核心的固定污染源監管制度體系、完善污染防治區域聯動機制和陸海統籌的生態環境治理體系等領域提出了生態環境治理體系完善的重點任務。

《意見》的出臺體現了我國對具有中國歷史底蘊、立基于中國實踐的生態環境治理體系和發展規律認識的不斷深入,吸收了黨的十八大以來生態文明建設的制度成果,明確了生態環境治理的主體格局、治理機制、治理載體、治理目標和發展維度等核心要素,著重從生態環境治理不同機制之間的協作、協同和互補視角,構建政府、市場、社會三大治理機制均衡發展的治理體系。

1.1 《意見》明確了環境治理體系的核心要素

《意見》提出的七大體系是對黨的十八大以來生態環境治理實踐經驗的總結和提煉、生態環境治理理論的承接和發展,蘊含了生態環境治理體系的治理模式、治理手段、工作目標、保障機制等內容。

七大體系在生態環境治理主體、治理機制、治理載體方面形成有機統一的整體。其中,領導責任體系、企業責任體系和全民行動體系是生態環境治理主體,分別指向行政主體、市場主體、社會主體,強調責權利；監管體系、市場體系、信用體系構成生態環境治理的基本機制,分別指向政府管制、市場機制、社會治理,強調治理內涵；法律政策體系是生態環境治理的載體,生態環境治理體系和治理能力現代化落腳于法治化、政策化。

1.2 《意見》揭示了環境治理體系構成要素的制度內涵

《意見》一方面明確了生態環境治理體系的組成結構和構成要素,一方面揭示了生態環境治理體系構成要素的制度內涵。

在生態環境治理三大主體方面,與以往表述不同的是,領導責任體系重在突出和強化黨對生態文明建設的統一領導,各級黨委和政府對黨在生態文明建設中的路線、方針、政策在高度認同的基礎上的堅定維護和貫徹落實,以及各相關部門在職責范圍內履行好生態環境保護職責,核心在于不斷強化各級黨委和政府堅持黨在生態文明建設中路線、方針、政策的維護定力和執行能力；企業責任體系進一步明確了市場主體在生態環境保護中的主體責任,高度重視和突出強調了企業在生態環境治理中的主動性、積極性和創造性；全民行動體系突出了社會公眾是生態環境治理的參與者、行動者,也是生態環境惡化的受害者、生態環境質量好轉的受益者、生態文明建設成果的享有者。

在生態環境治理機制方面,生態環境政府管制的基本職責是監管,生態環境監管職能的實現要以完善政策規劃標準、監測評估、監察執法、督察問責為主線,履職盡責；市場機制的核心是發揮和利用市場機制的價格形成機制和價值規律,營造公平競爭的市場秩序,引導和激勵市場主體參與到生態環境治理中去,發揮生態環境保護的主體作用；公眾參與的目的是形成全社會共同建設美麗中國的全民行動,要善于發揮社會信用機制等非管治性手段作用,形成長效機制。

在生態環境治理載體方面,政策是法律的先導,政策的法定化、法治化是生態環境治理法律政策體系完善的重要途徑。生態文明建設需要不斷探索實踐、先行先試,通過政策將生態文明建設改革共識落實到實踐,不斷完善當前階段非法定生態環境保護職責和環保問責機制、制度法治化的條件[5],及時通過立法將生態環境治理成熟經驗和手段固化和法定化,穩定社會對生態環境治理的預期。

1.3 《意見》確立了環境治理體系的建設目標

《意見》圍繞落實各類主體責任、提高市場主體和公眾參與的積極性,要求形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系,這實際上就是環境治理體系現代化的目標導向。

導向清晰、決策科學是針對法律政策體系和領導責任體系而言。導向清晰要求法律規定明確,目標清晰,權義結構均衡,政策傳導順暢,不會發生傳導機制失靈；決策科學要求在生態文明建設有關的法律和政策制定過程中,做到內容合理、可執行性強,過程合法、規范,符合法定程序,兼顧最大多數利益相關者的訴求。

執行有力是針對政府管制和生態環境監管而言的。它要求生態文明建設有關法律法規制度和生態環境治理政策得到一絲不茍的執行,執行內容滿足行政職權設置的目標,執行方式合法規范；激勵有效是針對市場機制而言,要求生態環境法律政策形成的激勵實現對企業的有效、正向、積極激勵,尊重并善于利用市場規律,發揮市場的 “綠化”作用,引導企業將生態環境保護的要求融入日常生產經營中,抑制不利于生態環境的消費模式。

多元參與、良性互動是針對企業和公眾參與而言,要求事關公眾利益的決策要向社會公開并征求社會公眾的意見,社會公眾的知情權、參與權和表達異議權能夠得到法律的保障,公眾的訴求和合理呼聲能夠通過法定的程序和環節得到尊重與回應。

2 《意見》指明了生態環境治理體系和治理能力建設的方向和路徑

2.1 以責任為紐帶銜接各類主體在環境治理中的職責和作用

《意見》最重要的制度成果,是明確了環境治理體系中治理主體的結構和關系。構建生態文明和生態環保的制度體系要從單向到體系架構,制度要成簇,政策要成鏈,發揮集成協同、協同增效的作用,把制度優勢變為治理效能[6]。 《意見》提出 “建立健全領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系” “落實各類主體責任”,以責任為紐帶,銜接了各類主體在生態環境治理中的職責與作用,以堅持黨的集中統一領導為統領,以強化政府主導作用為關鍵,以深化企業主體作用為根本,以更好地動員社會組織和公眾共同參與為支撐,打通我國生態環境管理體制中的政府、市場、社會職責的銜接,形成合力,實現政府治理和社會調節、企業自治良性互動。

其中,以領導責任實現為核心,完善生態環境保護行政體制,理順生態環境管理中的 “上下”關系,厘清中央和地方在生態環境治理中的責任；以主體責任落實為目標,通過以符合市場規律的價格機制和價值實現機制,引導市場主體主動發現、挖掘社會消費領域的綠色需求,推動自身綠色轉型,實現社會生產的生態化；以推動形成社會主體行動力為目標,發揮社會主體在監督環境法律實施、倡導綠色消費、發展環境教育、形成綠色共識中參與治理的作用。

2.2 以監管為核心重塑政府、市場與社會的伙伴關系

從我國生態環境保護的發展歷程看,生態環境治理存在三種機制：政府管制、市場機制、社會機制,是包括治理政策、治理模式、治理組織、治理手段和治理工具在內的系統化的管理體系。環境治理強調主體多元、過程互動以及治理對象的參與性、治理手段的多樣化[7]。建立健全監管體系、市場體系和信用體系,代表著要以生態監管為核心改造現有政府管制機制,以發揮市場在生態環境治理中的作用為核心利用好市場機制,以全社會共同參與生態環境保護為目的推動生態環境社會治理。

當前正在推進的生態環境治理體系和治理能力現代化探索有別于過去三種機制、手段的單一實施和獨立發揮功能,重在消除不同治理機制之間的制度摩擦和制度張力,更加重視不同機制之間的協同與功能互補、手段銜接、資源共享,發揮多種治理機制的協同效益和綜合治理效能,力爭形成一種新型的伙伴關系。《意見》著重在生態環境監管體系重塑、監管流程再造以及生態環境主管部門職責、職權優化配置等方面做了不少規定,理順了生態環境治理中政府、市場與社會的關系,明確了各自角色的定位,構建履職盡責和主體責任承擔的制度體系,以優化調配各類主體的制度資源,發揮制度效能整合的合力。

2.3 突出和強化生態環境治理體系中的重點環節和薄弱環節

第一,強化領導責任制度體系。各級領導干部要切實強化制度意識,帶頭維護制度權威,做制度執行的表率,推動各級政府通過權責清單等方式建立分工明確、責權清晰的生態環境監管和生態環境保護工作體系,提高生態環境監管體系的可問責性；需要完善政府績效評價考核制度,開展領導干部自然資源資產離任審計,明晰對政策績效、監管績效的評價考核。監管機制不完善、監管責任不清晰、監管制度不健全,一直是生態環境治理中的短板和薄弱環節[8]。 《意見》明確了全國性、重點區域流域、跨區域、國際合作等生態環境治理重大事務的中央事權,從財政支出責任、目標評價考核、生態環境保護督察等方面,塑造生態文明建設目標責任制度體系。

第二,落實企業生態環境保護責任制度體系。《意見》明確了企業等市場主體通過提高污染治理水平、公開生態環境治理信息等內部管理制度,與排污許可制度、環評制度等外部管理制度實現銜接融合；提出建立健全 “污染者付費+第三方治理”機制,構建一本臺賬、一張網絡、一個窗口的生態環境數據平臺,提出針對工業污染地塊推行 “環境修復+開發建設”模式等創新舉措,具有較好的激勵作用；要讓市場主體為自身的生態破壞行為和生態環境污染行為負責,發揮企業在推動形成綠色發展方式和生活方式中的作用,實現生態環境損害擔責,引導市場主體主動約束自身行為。

第三,完善生態環境治理的全民行動、多元參與制度體系。《意見》明確了社會監督作用發揮的重點領域和形式并肯定了各類社會團體在促進行業自律、發揮環保志愿者作用的同時,突出了生態環境教育和公民環保素養在完善生態環境治理體系、提高生態環境治理能力中的作用。目標是形成全社會參與生態環境保護的治理氛圍和治理文化,不斷擴大生態環境保護的 “同盟軍”“朋友圈”,將生態環境保護的要求內化為社會主體的自覺行動和主觀意愿。

3 以 《意見》為契機,著力打通制度體系效能向治理效能轉化通道

應充分利用好當前推動生態環境治理變革的有利局面,抓好 《意見》貫徹落實,推進生態文明制度體系完善健全,不斷提升生態環境治理水平。

3.1 持續將堅持黨的領導轉化為推進生態文明建設的制度優勢

生態文明制度內生于中國特色社會主義制度體系中,需要統籌考慮、全盤規劃。生態文明制度體系同時也遵循根本制度、基本制度、重要制度的體系邏輯。堅持黨的領導,應以黨的集中統一領導為綱領,以強化政府主導作用為關鍵,契合習近平生態文明思想內在理念[9],結合體制改革任務,形成一體推動、一體落實的有效工作機制。以深化體制改革為契機,理順中央、地方和基層的管理。以完善中央統籌、省負總責、市縣抓落實工作機制為核心,壓實各級黨委和政府生態文明建設的主體責任。黨的十八大以來生態文明制度建設的一個基本共識是,落實地方黨委和政府生態環境保護和環境質量責任[10],需要重視制度之間的鏈接,以 “量化明責—機構賦權—全程監督—考核追責”全過程的制度銜接,將 “黨政同責、一崗雙責” 要求落到實處[11]。以解決突出生態環境問題、改善生態環境質量、推動經濟高質量發展為重點,持續完善生態環境保護督察制度、生態文明建設目標考核制度,不斷推進強化政府主導作用制度體系的規范化、法定化和程序化。

3.2 堅持多方共治,以生態文明責任制度撬動生態環境治理大格局,有效推動生態環境治理績效的提升

我國應充分利用政府的制度資源,在堅持政府主導的前提下,借鑒、吸收和培育市場和社會的創新機制體制,不斷增強生態環境治理在我國生態文明建設實踐中的適應性、可持續性和靈活性。以深化企業主體作用為根本,不斷推動監管體制機制和執法手段創新。以政府治理和社會調節、企業自治良性互動為導向,更好地動員社會組織和公眾參與,落實服務經濟高質量發展的新使命、新要求。

3.3 堅持依法治理,不斷將嚴密法治、嚴格執法的具體要求轉化為治理效能

當前制約我國生態環境治理能力提升的一個短板,還體現在治理制度的系統化、法治化水平與當前治理實踐的快速發展不相匹配。將生態文明建設的制度優勢轉化為制度效能、治理效能,法治化政策化是一個重要的關口和橋梁。要進一步完善生態環境法治政策,將不符合生態文明體制改革目標與要求的法律法規及時修改,將當前實踐探索和經驗推廣比較成熟的生態環境保護政策措施及時通過立法法定化,通過立法不斷將生態環境監管執法體制改革成果予以固化和制度化,不斷提升改革措施落地的穩定性、可追責性。

總之,《關于構建現代環境治理體系的指導意見》的發布實施,標志著我國以生態文明制度體系建設為代表的生態環境治理現代化進程進入一個新的發展階段。《意見》按照黨的十九屆四中全會要求,將堅持黨的領導、多方共治、市場導向、依法治理等內化于生態環境治理體系中,對現代環境治理體系的目標要求、構建思路與實施路徑提出了系統性安排。未來推進過程中,要持續將堅持黨的集中統一領導轉化為推進生態文明建設的制度優勢,以生態文明責任為核心聚合生態文明建設的各方力量,形成多措并舉、多方參與、良性互動、協同協作的大環保格局,提升環境治理效能。