海洋命運共同體視野下海洋生態環境法治體系的構建

全永波,盛慧娟

(浙江海洋大學,舟山 316021)

習近平總書記在中國人民解放軍海軍成立70周年之際指出,“海洋孕育了生命、聯通了世界、促進了發展。我們人類居住的這個藍色星球,不是被海洋分割成了各個孤島,而是被海洋連結成了命運共同體,各國人民安危與共”。海洋命運共同體理念的提出對反思我國海洋生態環境法律理論基礎,完善海洋生態環境法治體系提供了重要的指導。

1 海洋命運共同體理念引導海洋生態環境法治理論革新

海洋命運共同體是從 “天人合一”的角度,從人與自然和海洋一體的視角反思如何保護和利用海洋及海洋資源,以促進可持續發展。在構建海洋命運共同體的過程中,要樹立共同、綜合、合作、可持續的新海洋安全理念[1]。一方面海洋不僅僅孕育了生命,而且也為人類提供了生存的環境。另外一方面,海洋也是最主要的國際貿易和運輸通道,大航海時代以來,是海洋將人類居住的家園連接成地球村。但是,由于捕撈能力急劇增強以及工業污染、生活排污等因素影響,沿海水域惡化加劇、漁業資源嚴重衰退,海洋環境與氣候災害問題等日益嚴重。構建海洋命運共同體,就是應當超越人類中心主義的傳統利用海洋模式,從永續發展、人海和諧的視角均衡、全面地認識海洋,強調要把天地人統一起來、把自然生態同人類文明聯系起來,按照自然規律活動,取之有時,用之有度。這是我們思考我國海洋生態環境法治理論革新的重要起點。

1949年至改革開放前夕,我國對海洋生態環境問題重視不夠,因此與海洋生態環境保護相關的法律法規也較為缺乏。改革開放以后,隨著 《聯合國海洋法公約》的出臺以及我國海洋事業的不斷發展,海洋生態環境問題也隨之不斷涌現,因此,海洋生態環境法治工作也得到了重視。至今,我國的海洋環境法治建設大致可分為起步階段(1978—1998年)、發展階段(1999—2011年)以及深化階段(2012年至今),總體上實現了從重近海污染防治到海洋環境保護的系統化、集成化推進,法治體系建設也取得了突出成效。1982年,我國制定了《海洋環境保護法》,開啟了我國有史以來海洋環境保護法律制度的先河,2001年制定的 《海域使用管理法》以及2009年制定的《海島保護法》《漁業法》和《海上交通安全法》等構成了我國現有海洋環境的國家立法體系。同時,相應的海洋環境綜合執法體系基本構建,海洋司法制度創新不斷,海洋生態環境治理的社會參與機制逐漸形成。2018年國家機構改革后, 《海洋環境保護法》正加緊修正完善,以求更加適應時代進步和形勢發展的需要[2]。隨著經濟全球化和海洋開發能力的提高,海上傳統和非傳統安全、氣候變化和生態環境跨區域問題壓力增大,伴隨著建設海洋強國戰略目標的提出,傳統的海洋生態環境法律制度大多數過于原則性,執法力量過于松散、執法范圍涉及面不廣、海洋環境的處罰力度不夠等問題造成了我們海洋生態環境法治建設的困境。

2 海洋命運共同體視野下海洋生態環境法治體系建設的基本原則

“海洋命運共同體”的指導原則與人類命運共同體一脈相承,海洋命運共同體視野下的海洋生態環境法治體系建設是國家治理體系和治理能力建設在海洋領域的重要體現,要從完善制度、優化體制、遵從生態等視角體現海洋命運共同體的理念。

第一,遵循環境正義理念和環境民生原則。海洋生態文明是習近平生態文明思想的重要內容。在經濟發展過程中,由于經濟社會主體在追求利益最大化過程中必然存在對環境的毀損,只有建立公平公正的環境制度才能合理協調人與人之間在生態資源占有、使用和分配上的矛盾利益關系,實現環境正義[3]。海洋命運共同體就要求海洋治理的多元主體實現海洋和諧共生,促進人類構建社會公平公正秩序,追求永續發展。關注環境發展必須考慮民眾的生存和發展的可持續性,追求 “生態優先,綠色發展”“綠水青山就是金山銀山”中包含海洋生態文明建設的民生需求,提出對海洋生態環境治理的終極目標和歸宿。對海域的各種開發過程中需要進行統籌兼顧、綜合平衡,在一些關鍵性的海洋資源利用中,以不破壞生態和環境為重要的評判標準,使各種資源的有關價值都能得到或保證利用的機會[4]。

第二,推進海洋可持續發展,遵循包容性海洋治理原則[5]。我國作為一個快速發展中的海洋利用大國,同時又是海洋地理相對不利國,科學的海洋治理模式對于我國未來的可持續發展意義重大。習近平總書記2018年5月18日在全國生態環境保護大會上的講話中指出,“生態環境沒有替代品,用之不覺,失之難存”。生態環境的破壞在許多領域是悄無聲息的,但后果卻是殘酷無情的。如果人類合理利用、友好保護海洋,海洋的回報常常是慷慨的；但當人類無序開發、粗暴破壞海洋時,海洋的懲罰也是無情的。海洋命運共同體理念啟示我們,人類發展與海洋緊密融合,人類對海洋的傷害最終會傷及人類自身,這是無法抗拒的規律。因此,海洋生態環境法治體系的構建應提倡包容性海洋理論,推進實現更合理、更公平的海洋資源分配,在法治框架下實現海洋財富可欲求的最大化,以維護綠色、安全、可持續發展的海洋生態環境為目標制定和完善海洋生態環境立法體系[6]。

第三,完善 “陸海統籌”機制,遵循海洋生態學原則。從自身角度而言,海洋本身是一個統一的、循環的生態系統,海水的流動性特征使得整個海洋環境成為一個流動的、循環的整體,因此,對海洋局部環境的破壞必然會對整個海洋生態系統產生不同程度的影響[7]。在海洋活動中,必須充分注意自然界諸多因子之間的關聯性,將海洋開發利用的規模和強度控制在正常生態系統維持的允許范圍之內,避免出現對海洋生態環境造成過重的負擔和超出海洋生態系統自凈能力、自我修復能力的情況。海洋生態原則體現在實踐上,就需要將海洋資源的開發、利用和保護作為一個系統實施。黨的十九大報告提出要以 “陸海統籌”推進海洋強國建設,2018年以后,我國從中央到地方對海洋管理體制進行了改革,從管理機構、執法隊伍等方面進行整合,力求從全局上實現海洋綜合管理,統籌考慮海洋生態環境治理與陸域生態環境治理的系統性、聯動性,以達到生態環境系統整體最優化。但 “陸海統籌”環境保護意識的建立、環境相關立法的修改,以及海洋生態系統跨區域聯動保護、海洋環境治理的全球參與等復雜問題的解決尚待時日。

3 海洋命運共同體視野下海洋生態環境法治體系的構建

作為海洋大國,我國面臨著許多與世界上其他海洋國家相同或相近的治理問題。因此,要從海洋命運共同體的視角,以完善海洋生態環境治理體系,提高治理能力現代化為目標構建科學的海洋生態環境法治體系。在海洋生態環境法治體系構建過程中要重點突出立法的科學性、執法的保障性、司法的實施性和守法的全民性,并以此推進海洋生態環境法治體系的構建。

3.1 依據海洋生態原則構建立法體系,按照環境正義原則完善海洋環境制度

海洋根據其特定的區位、自然資源以及自然條件可以劃分為不同區域,這些不同的區域構成了海洋區域的自然屬性[8]。海洋管理部門應根據各海域特定的區位條件、自然環境、自然資源、開發保護現狀以及經濟社會發展的需要,按照海洋功能標準并按照不同使用類型和不同環境質量要求設立功能區,立法部門按照功能區設置進行海洋生態環境立法,形成基于海洋功能的立法體系,有助于保護和改善海洋生態環境,促進海域的合理開發和海洋經濟的可持續發展。我國在海洋事業發展過程中,根據地方經濟社會發展的不同需要,結合海洋自身生態環境系統的特殊性,設置了不同類型的海洋功能區,如海洋自然保護區、海洋特別保護區、海洋公園等[9],具體包括港口航運功能區、漁業資源利用和養護功能區、礦產資源功能區、旅游功能區、海水資源利用功能區、海洋能利用功能區、工程用海功能區、海洋保護功能區、特殊利用區和保留區等[10],并根據這些不同的功能分別立法,如 “港口法” “海上交通安全法”“漁業法”“海洋資源法” “海洋旅游休閑法”[11],諸如此類。

海洋環境立法過程中還需要完善相應的環境制度。環境正義原則要求完善海洋自然資源的產權制度,明晰海洋相關領域的所有權、用益物權等權利歸屬,進而明確責、權、利關系,實現自然資源分配和使用的環境正義[3]。同時,進一步完善海洋生態環境的利益補償機制,這種機制基于環境民事公平性原則設定,在實施范圍上包括跨海陸、跨流域和跨海域之間的補償,由污染排放實施者作為補償實施主體。

3.2 按照陸海統籌、生態整體性要求構建執法體系

習近平總書記在黨的十九大報告中提出了 “堅持陸海統籌,加快建設海洋強國”的戰略布局；2018年5月18日在全國生態環境保護大會上也提出了 “統籌兼顧”的理念。因此,基于海洋命運共同體的視角,海洋生態環境的執法體系應當將陸海統籌理念納入其中。多項案例證明,單一的海上防護措施無法解決我國海洋環境的根本性問題,要解決海洋生態與環境問題,就必須尊重海洋生態系統的整體性,從傳統的海洋環境與生態保護法治體系進行改革創新。在執法過程中只有體現陸海聯動機制,在已有的生態環保統一執法機構和隊伍的基礎上,施行統籌規劃、多層次、多邊的綜合治理,把陸域生態環境保護與海洋生態環境保護問題協同起來,才能有效解決海洋生態破壞、環境污染等生態環境問題。在執法過程中,要強化對流域環境與近岸海域污染的綜合整理力度,建立 “海域-陸域-流域”的聯動協調機制,不斷加強對入海排污口的監管,提升海洋環境執法工作的效率。只有堅持陸海統籌的發展理念,才能不斷推進我國海洋環境法治體系的建設,找到符合國情的統籌方式,我國海洋環境面臨的現實困境才能得到有效解決。我國從2018年開始改革環境執法體制,這有利于陸域和海域執法的統籌性,但相應的法律修改如《海洋環境保護法》和 《海商法》等仍在進行,國家參與跨區域和全球海洋生態環境治理的執法協作機制仍存在不確定性。

3.3 按照可持續發展原則,完善司法制度和體系

我國司法體系包括機構體系和制度體系,法院和檢察院作為傳統司法機關履行包括海洋環境訴訟在內的司法職權,監察機關按照法律規定依法對所有行使公權力的公職人員進行監察,對我國海洋環境司法體系形成有力支持。海洋命運共同體理念要求實行包容性用海機制,司法制度的完善就需要基于維護綠色、安全、可持續發展的海洋生態環境為目標。可持續發展原則下的海洋環境司法制度應有別于傳統的司法制度。我國 《環境保護法》《海洋環境保護法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等均對環境司法制度作了相應的創新,結合海洋命運共同體理念所需,海洋環境司法制度的完善包括：一是完善環境公益訴訟制度。環境公益訴訟制度是保護環境強有力的救濟手段,構建起富有特色的海洋環境公益訴訟機制需要進一步明確公益訴訟的 “國家隊”和“民間隊”,形成相互支持、功能互補的海洋環境公益訴訟體系,大力發展海洋環境保護社會組織、建立訴訟費用合理分擔機制和緩減免機制等。二是完善海洋環境刑法制度。我國 《刑法》污染環境罪未明確規定海洋環境的污染罪責。在2017年實施的最高人民法院、最高人民檢察院聯合下發的 《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中 “嚴重污染環境”的對象也沒有涉及海域。針對海洋環境單獨設置污染海洋罪,不僅是跟隨國際海洋環境保護潮流的需要,也是解決海洋環境污染問題和更好地開發利用海洋以及推動海洋經濟可持續發展的重要選擇[12]。三是強化海洋環境保護行政執法與刑事司法之間的銜接,實現司法機關與行政執法、行業管理等部門的數據共享,加強與海關、港口、海事等部門的協作會商,以及時發布風險預警,發現犯罪線索,提升海洋環境污染防范打擊效能。四是落實多樣化海洋生態環境修復責任,包括賠償責任和行為責任[13],主要可由司法判決進行支持,實際由專業機構完成修復。

3.4 體現環境民生、促進公眾參與的原則,構建守法體系

海洋命運共同體理念中包括 “海洋環境安全共同體”,海洋環境既是國家發展的需要,更是社會民生的需要,公眾參與是海洋生態環境保護法律實施的一大推動力量。一方面,公眾作為海洋環境保護的維護者和監督者,可以及時發現海洋污染的行為,更加清晰地了解到海洋環境的污染狀況和污染程度,直接參與到海洋環境污染的治理和防護過程中；另一方面,公眾也是良好環境的受益者,公眾的個人行為也可能成為海洋環境污染的主體之一,例如海洋微塑料垃圾現象。因此,完善海洋生態環境的守法體系,要充分調動公眾的積極性,使其不斷參與到海洋生態環境保護中來,不斷加大信息宣傳,讓公眾能在第一時間掌握環境污染信息。參與的內容除了對污染治理決策的制定之外,還應體現在對海洋環境的監督工作中,讓公眾能知法、守法。除了提高公眾參與度外,守法體系的構建還要不斷明確各個負責海洋生態環境保護事項主管部門的權利,建立明確的責任承擔制度,確保在海洋生態環境受到破壞時能直接找到責任主體,將責任承擔具體化,以增強法律的威懾力。

4 研究小結

海洋是人類生存和發展的重要空間,構建海洋命運共同體是 “構建人類命運共同體”理念在海洋領域的延展,是新時代海洋事業發展的實際需求。近年來,海洋生態環境面臨嚴峻挑戰,海洋生態環境治理的有效性基礎在于構建海洋生態環境法治體系,需要在海洋命運共同體理念的指引下,在體現環境正義、可持續發展、生態原則等基礎上,從立法體系、執法體系、司法制度與體系、守法體系四個角度推進和完善。

改革開放以來,我國海洋生態環境保護法治經歷了光輝的發展歷程,從起步發展到不斷完善,再到今天的海洋生態文明建設戰略、發展脈絡尤為清晰,發展成果也頗為豐富。但不可否認,在構建 “海洋命運共同體”的過程中,各國和國內各參與主體要真正達成海洋利益的共識,需要在共同發展中尋求各方海洋經濟利益的最大公約數[14]。

作為海洋大國,我國面臨著許多與世界上其他海洋國家相同或相近的治理問題。因此,要從海洋命運共同體的視角,以完善海洋生態環境治理體系,提高治理能力現代化為目標構建科學的海洋生態環境法治體系。在海洋生態環境法治體系構建過程中重點要突出立法的科學性、執法的保障性、司法的實施性和守法的全民性,并以此推進海洋生態環境法治體系的構建。

因此,我國要不斷切合自身的發展現狀和具體國情,在兼顧他國利益的同時,盡快構建適應新形勢要求的法治體系,堅持科學立法,完善法律體系,加強執法力度,建立聯動機制,深化陸海統籌,嚴格公正司法,貢獻中國方案,普及全民守法,厘清政企責任,鼓勵公眾參與,建設具有中國特色的海洋生態環境保護法治體系。