歐盟綠色新政與綠色協(xié)議的影響分析

鄭軍

(生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心,北京 100035)

1 綠色新政的由來

綠色新政(Green New Deal)發(fā)端于2008年金融危機時期歐洲的低碳綠色經(jīng)濟變革,是對環(huán)境友好型政策的統(tǒng)稱,主要涉及環(huán)境保護、節(jié)能減排、氣候變化等人與自然可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的重大問題。綠色新政的本質(zhì)是以技術(shù)革命為核心的新一輪工業(yè)革命,具有三個方面顯著的戰(zhàn)略意義：一是以發(fā)展綠色經(jīng)濟作為新的增長引擎,力圖刺激經(jīng)濟復蘇和擺脫經(jīng)濟衰退；二是謀求確立一種長期穩(wěn)定增長與資源消耗、環(huán)境保護 “綠色關(guān)系”的新經(jīng)濟發(fā)展模式；三是力爭占領全球新一輪綠色工業(yè)革命制高點和全球經(jīng)濟的主導權(quán)。

2019年 9月 25日,聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議(UNCTAD)發(fā)布了主題 “為全球綠色新政融資”的《2019年貿(mào)易和發(fā)展報告》,預計全球經(jīng)濟基本面仍將持續(xù)蕭條,2019年全球經(jīng)濟增長率將從2018年的3%降至2.3%,一些發(fā)達經(jīng)濟體距離衰退僅一步之遙,預測“衰退之風”將在2020年橫掃發(fā)達經(jīng)濟體。報告主張推行 “全球綠色新政”,提出了一系列促使債務、資本和銀行為發(fā)展服務的措施,并認為在正確的政策框架下,能夠徹底結(jié)束全球2008年金融危機后多年的緊縮和不安全,幫助實現(xiàn)更公平的收入分配,扭轉(zhuǎn)數(shù)十年來的環(huán)境退化。

面對持續(xù)蕭條的大環(huán)境,歐、美、日等主要發(fā)達國家和地區(qū)及不少發(fā)展中國家大力實施綠色新政,試圖通過綠色經(jīng)濟和綠色新政,在新一輪經(jīng)濟發(fā)展進程中促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,從而實現(xiàn)其自身的可持續(xù)發(fā)展[1]。在行動層面按短期和中長期所采取的策略來看,短期內(nèi)通過制定和推進刺激政策促進經(jīng)濟復蘇,如減少不正當補貼(如礦物燃料補貼),鼓勵節(jié)能建筑、可持續(xù)交通、可再生能源等方面的財政刺激計劃；中長期以應對氣候變化并向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為核心,抓住新一輪綠色工業(yè)革命,持續(xù)保持并創(chuàng)造就業(yè)機會,促進包容性增長和聯(lián)合國千年發(fā)展目標(The Millennium Development Goals,MDGs)的實現(xiàn),從全球大尺度規(guī)劃并謀求國內(nèi)可持續(xù)發(fā)展。歐盟是綠色新政的主要發(fā)源地,也是倡導低碳經(jīng)濟發(fā)展的全球領先者,兼顧環(huán)境保護、經(jīng)濟增長和社會公平發(fā)展三個主題。歐洲模式具有重要的參考意義。

2 新歐盟主席的綠色新政和綠色協(xié)議

2019年12月1日,德國前國防部長烏爾蘇拉·馮德萊恩(Ursula von der Leyen)正式出任歐盟委員會主席,成為歐盟首位女性 “掌門人”。在選舉中,她呼吁加強歐盟團結(jié)和發(fā)展,力圖建立一個強大的歐洲。為此,她提出了 “歐洲綠色協(xié)議(European Green Deal)”、 發(fā)展民生經(jīng)濟、數(shù)字化歐洲、保障民生與安全、增強全球領導力、促進民主六方面的政策主張。其中,歐洲綠色協(xié)議成為其上任后的首要計劃,旨在將氣候和環(huán)境挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為政策領域的機遇,通過轉(zhuǎn)向清潔能源、循環(huán)經(jīng)濟以及阻止氣候變化、恢復生物多樣性、減少污染等措施提高資源利用效率,以實現(xiàn)歐盟經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

2019年12月12日,歐盟委員會主席馮德萊恩在布魯塞爾公布應對氣候變化新政 “歐洲綠色協(xié)議”概要(European Green Deal Communication),旨在到2050年歐洲在全球范圍內(nèi)率先實現(xiàn) “碳中和”,即二氧化碳凈排放量降為零,將歐洲打造成為全球?qū)箽夂蜃兓念I導者,從而促進歐洲經(jīng)濟穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展、改善民眾健康和生活質(zhì)量、保護自然環(huán)境[2]。為此提出歐盟2030年的二氧化碳排放量將在1990年的基礎上減少約50%～55%,高于上屆歐盟委員會制定的 “2020年將溫室氣體排放削減20%,2030年至少削減40%”的目標。經(jīng)成本效益分析后,于2020年夏季公布力爭2030年減排55%的綜合實施計劃。

除提出主要目標之外,歐洲綠色協(xié)議提供了行動路線圖,主體內(nèi)容可概括為 “1+6+4”,即1個主要目標、6大綠色行動計劃和4大支撐保障措施,并在附件中列舉了50余項具體政策[3],幾乎涉及所有經(jīng)濟領域,尤其是交通、能源、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)等領域的多個行業(yè)。

2.1 6大綠色行動計劃

一是新工業(yè)戰(zhàn)略和循環(huán)經(jīng)濟行動計劃。作為歐盟工業(yè)戰(zhàn)略的延伸部分,包括減少使用原材料、確保重復回收使用的可持續(xù)產(chǎn)品政策；促進鋼鐵、水泥和紡織等碳排放密集型產(chǎn)業(yè)的節(jié)能減排；使用氫能源的 “清潔煉鋼”；有關(guān)電池可循環(huán)使用的新立法草案。

二是綠色建筑節(jié)能改造計劃。這是綠色協(xié)議的旗艦計劃之一,目標是使建筑物的綠色節(jié)能改造翻新率 “至少翻一番甚至翻三番”,而目前的翻新率約為1%。

三是2050年實現(xiàn) “環(huán)境零污染目標”。提出一項跨領域的戰(zhàn)略舉措,并包括一個 “無毒環(huán)境”的化學策略,以解決空氣和水、危險化學品、工業(yè)排放物、農(nóng)藥和內(nèi)分泌干擾物的問題,保護公民健康。

四是保護生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。2020年3月,提出一項新的 “2030生物多樣性戰(zhàn)略”。未來五年內(nèi),歐洲將加強與全球伙伴的合作,采取新的森林培育計劃、制定新的農(nóng)產(chǎn)品標準、實現(xiàn)無森林被砍伐等,以減少生物多樣性的喪失。

五是從農(nóng)場到餐桌的可持續(xù)食物戰(zhàn)略。建立 “綠色健康農(nóng)業(yè)”體系,實施 “大幅減少化學殺蟲劑、化肥和抗生素的使用”計劃。

六是交通運輸行業(yè)零排放計劃。目前,減排目標是到2021年實現(xiàn)每公里行程排放二氧化碳小于95克,但綠色協(xié)議提出要朝著零排放的方向努力。為此,將進一步發(fā)展電動汽車,2025年在歐洲部署100萬個公共充電站。航空、航運和重型公路運輸領域,大力推廣生物燃料和氫氣等可持續(xù)替代燃料。

2.2 4大支撐保障措施

一是構(gòu)建第一部歐洲氣候法案(European Climate Law)。將2050年實現(xiàn)氣候中和的目標寫入氣候法案當中,以確保2050年實際零排放的目標具有法律約束力。歐盟委員會將逐一審查 《可再生能源指令》《能源效率指令》《排放交易指令》等法律法規(guī),確保與新的氣候目標行動相一致。

二是設立 “公正的過渡基金”。為不讓任何成員國掉隊,歐盟委員會計劃籌集資金1000億歐元(約合人民幣7830億元),為那些正在努力擺脫對化石燃料的依賴、向清潔工業(yè)和綠色能源轉(zhuǎn)變的成員國提供大量財政援助。還規(guī)定每支出1歐元過渡基金,各國補充配套資金2至3歐元,以確保將資金用于支持清潔能源開發(fā)利用。

三是加大技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新。在2021年至2027年的未來7年里,擬投入資金1000億歐元,加強對環(huán)境問題前沿研究的支持。歐盟35%的研究資金將用于氣候友好型技術(shù)的研發(fā),其中包括歐洲地平線創(chuàng)新計劃。

四是對外關(guān)系與國際合作。歐盟將利用雙邊場合及七國集團、二十國集團等多邊機制開展氣候外交,并將應對氣候變化植入貿(mào)易政策體系。其中,一項值得關(guān)注和爭議的措施是征收碳邊境調(diào)節(jié)稅(或稱跨境碳排放稅)。該稅計劃于2021年公布,從選取特定行業(yè)開始,對碳減排措施不足的域外產(chǎn)品加強征稅,避免歐盟企業(yè)和未采取減排措施的國家或污染企業(yè)開展貿(mào)易。

歐洲綠色協(xié)議的計劃和措施將進一步細化,并經(jīng)歐盟內(nèi)部審批程序,在得到各成員國同意后,方能具備完整的法律效力。由于歐洲不同國家和地區(qū)之間氣候變化、能源結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平等存在差異,歐盟委員會內(nèi)部也存在分歧,其最終生效與實施仍面臨不少挑戰(zhàn)。但馮德萊恩領導下的新一屆歐盟委員會已完全釋放其綠色新政的施政策略,綠色協(xié)議將影響歐洲的交通、農(nóng)業(yè)、能源生產(chǎn)等各個經(jīng)濟領域,有望徹底革新歐洲大陸的經(jīng)濟體系,也將給全球應對氣候變化、綠色發(fā)展戰(zhàn)略、國際貿(mào)易規(guī)則等帶來重大影響。

3 歐洲綠色協(xié)議的影響和建議

3.1 綠色協(xié)議可能成為 “歐洲應對氣候變化的旗幟”,對全球應對氣候變化產(chǎn)生重大影響

馮德萊恩一再強調(diào)在其任期內(nèi)的首要任務就是解決氣候危機,將 “歐洲綠色協(xié)議”稱之為歐盟的新發(fā)展策略,指出雖然針對如何應對氣候變化仍沒有完整的解答,但對歐盟來說,發(fā)布綠色協(xié)議堪比 “登上月球”的起點。綠色協(xié)議的實施尚需匹配法律效力,或?qū)⒁齺韺γ禾恳蕾嚩容^高的東歐各國的強烈反對。但不管如何,歐盟在美國退出 《巴黎協(xié)定》的背景下,于聯(lián)合國氣候變化框架公約第25次締約方大會(COP25,Conference of the

Parties)期間發(fā)布綠色協(xié)議,展示了其在爭奪全球氣候治理話語權(quán)方面的決心。中國是碳排放量最大的國家之一,但也是節(jié)能減排力度最大的國家,中國的主張和理念得到越來越多國家的認可,且其行動和做法也受到全球的肯定。建議我國進一步跟蹤歐洲綠色協(xié)議的最新動向,對比梳理中歐應對氣候變化上的行動和主張,共同但有區(qū)別地承擔責任,并突出具有中國特色示范意義的引領者地位。

3.2 綠色協(xié)議可能成為 “歐洲綠色發(fā)展的新標志”,對全球綠色發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生重大影響

21世紀以來,全球綠色發(fā)展開始更加關(guān)注社會包容性。2012年,世界銀行將綠色發(fā)展定義成環(huán)境持續(xù)友好、社會包容性的經(jīng)濟。包容性的綠色發(fā)展,除了強調(diào)經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,還包含改善社會福祉、提高社會質(zhì)量等社會進步的內(nèi)容。“歐洲綠色協(xié)議”從應對氣候變化這一全球熱點議題入手,內(nèi)含綠色發(fā)展的要義,提出的一系列措施幾乎涉及所有經(jīng)濟領域,尤其是交通、能源、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)等領域以及鋼鐵、水泥、信息和通信技術(shù)、紡織和化工等行業(yè),將對歐洲的經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大影響。歐盟也將借道于此,力圖從主張綠色發(fā)展的道義上占據(jù)全球道德制高點,進而不斷影響全球發(fā)展觀、價值觀、文化觀。全球綠色治理體系是可持續(xù)發(fā)展治理體系深化改革和完善的新動力。我國應密切關(guān)注并借鑒歐洲綠色新政的新主張、新去向,將綠色治理融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程,積極倡導全球綠色治理體系,堅持 “綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念,構(gòu)建綠色 “一帶一路”,為全球綠色治理提供中國方案。

3.3 綠色協(xié)議可能形成 “歐盟貿(mào)易新模式”,對國際貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生重大影響

長遠來看,新一屆歐盟委員會將致力于擴大歐盟經(jīng)濟體自身發(fā)展和成長動能,兼顧應對全球氣候變化的威脅。無論何者為其最終落腳點,但有一點足可肯定。隨著歐盟碳邊境調(diào)節(jié)稅、排放交易體系以及能源效率指令等改革措施的落地,必將帶來 “歐盟貿(mào)易新模式”,并加劇全球綠色低碳領域競爭,引發(fā)新一輪的 “環(huán)保風暴”,對國際貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生重大影響。可以預見,歐盟與其他經(jīng)濟體簽署貿(mào)易協(xié)議時,將納入更為具體的生態(tài)環(huán)境保護條款,以及更多的綠色能源政策。在企業(yè)層面意味著將來若想與歐盟做生意,歐盟將考察對方是否滿足應對氣候變化的要求,甚至還將包括出口至歐盟的商品的生產(chǎn)流程、生產(chǎn)工藝等是否使用綠色可再生能源。中國是歐盟第二大貿(mào)易伙伴,歐盟新模式也勢必對我國產(chǎn)品出口歐洲造成重大影響。對此應早做準備,從政策層面、企業(yè)層面、消費者層面提前做好對接和規(guī)劃,避免陷入貿(mào)易陷阱之中。

4 研究小結(jié)

面對持續(xù)蕭條的大環(huán)境,歐、美、日等主要發(fā)達國家和地區(qū)及不少發(fā)展中國家大力實施綠色新政。“歐洲綠色協(xié)議”旨在到2050年歐洲在全球范圍內(nèi)率先實現(xiàn)“碳中和”,即二氧化碳凈排放量降為零,將歐洲打造成為全球?qū)箽夂蜃兓念I導者,從而促進歐洲經(jīng)濟穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展、改善民眾健康和生活質(zhì)量、保護自然環(huán)境。為此 “歐洲綠色協(xié)議”除提出主要目標之外還提供了行動路線圖,主體內(nèi)容可概括為 “1+6+4”,即1個主要目標,6大綠色行動計劃和4大支撐保障措施,并在附件中列舉了50余項具體政策,幾乎涉及所有經(jīng)濟領域,尤其是交通、能源、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)等領域的多個行業(yè)。本文綜合分析研判出以下值得我國密切關(guān)注的重要結(jié)論：(1)綠色協(xié)議可能成為 “歐洲應對氣候變化的旗幟”,對全球應對氣候變化產(chǎn)生重大影響；(2)綠色協(xié)議可能成為 “歐洲綠色發(fā)展的新標志”,對全球綠色發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生重大影響；(3)綠色協(xié)議可能形成 “歐盟貿(mào)易新模式”,對國際貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生重大影響。