中美移民法律體系比較與啟示

王子立

（中國人民警察大學，廣東 廣州 510663）

根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，國家移民管理局于2018年4月2日掛牌成立。國家移民管理局的成立有利于整合分散于多個部門的移民和出入境管理職能，加強對移民及出入境管理的統籌協調，更好地形成移民管理事務工作合力，更好地服務我國經濟社會發展和對外開放新格局，標志著我國的移民管理工作進入了嶄新的發展時期。此次國家移民管理體制改革涉及整個移民管理系統機構、人員、職能、業務等各方面的重構和整合，原有的移民管理法律體系已難以適應新形勢的發展，相關移民管理法律法規的“立、改、廢、釋”工作迫在眉睫，新時代移民管理法律體系亟需重構。

為規范移民管理，世界上大部分國家都制定了移民法律，各國的移民法律都是根據本國的實際國情制定，并隨著國內外形勢的發展不斷調整修改。美國是一個典型的移民國家，整個國家的建立和發展史一定程度上可以認為是移民發展史，如今依然擁有全球最多的外來移民，正是基于這樣的特殊國情，美國構建了世界上最全面、最復雜的移民法律體系，有許多成熟立法理念和立法經驗值得我們學習、研究、借鑒。本文欲通過比較分析中美兩國移民法律體系的異同，以達到在立足我國實際國情的基礎上，借鑒美國先進立法經驗，推進我國移民法律體系的構建。

一、中美移民法律體系介紹

基于下文欲對中美兩國現行、有效力的移民法律進行比較分析，因此本部分僅主要對美國二戰后國會頒行的移民法律進行介紹，相應地，對于我國移民法律體系的介紹也僅集中于改革開放后的移民立法。

（一）美國現行移民法律體系基本構成

美國移民法律受經濟發展、對外關系和國內外形勢的影響很大，經常有所變動，現行移民法體系主要以《移民和國籍法》為主體。根據美國憲法，美國國會對移民事務擁有完全的的立法權力，美國移民法律是聯邦法律，不同于州法律，美國各州政府無權起草或制定移民法律?？偨y的權力只適用于難民政策，法院普遍認為移民問題不可受理，而各州在移民問題上的權力也有限。

美國建國初期，國內人口稀少，而遼闊并且不斷擴張的國土有待開發使得對外來勞動力長期保持旺盛需求，所以在建國初期，美國政府對外國移民基本沒有限制。直到1798年頒行《外國人法案》，該法授權總統驅逐危害國家安全的外國人出境，該法被認為是美國第一部真正意義上的聯邦移民法律。其后一百多年，美國國會陸續通過了一系列法案逐步加強移民控制。直到1952年《移民與國籍法》（INA）的出臺，也被稱為麥卡倫·沃爾特法案，該法整合了之前關于移民事務的所有法律法規，并徹底改變了美國移民法的基本精神，奠定了美國現代移民法的宗旨及基本框架，在美國移民法律史上具有里程碑意義。主要內容上，該法取消了對移民的種族限制，但保留了基于國籍的配額，并設立了移民和歸化局統籌管理移民事務。到了上世紀八十年代，基于限制非法移民的需要，美國國會于1986年頒行《移民改革和控制法》（ICRA），該法案立法目的即控制美國國內日益蔓延的非法移民。該法案是第一部專門以非法移民為對象的移民法，它為美國非法移民的治理構建了法律基礎，成為后來美國制定各項非法移民治理措施的重要參考。1990年美國頒行《移民法》，該法也被稱為《合法移民改革法案》，被認為是歷年來改變最大、設立類別最多，且最為寬松的移民法，該法案以合法移民與非法移民為基準進行分類對移民事務進行規定。1996年頒行的《非法移民改革和移民責任法》（IIRIRA），該法是美國歷史上最為嚴厲的一部移民法律，被認為是一反長期以來較為寬松的移民法而制定的具有綜合性嚴厲條款的移民法，帶有濃厚的反移民色彩。

“9·11”事件之后，隨著國內外反恐形勢的日趨緊迫，美國逐漸將外交內政工作重心放到了打擊恐怖主義、保衛美國國土安全上面，國會的移民立法重心也進入反恐和打擊非法移民相結合的時代，在此期間，國會通過了一系列強化國家安全的法律，其中有部分法律條文也涉及到移民問題。不過，這段時間內，雖然各屆政府都已經意識到美國移民政策體系的不合理性和不可持續性，各屆政府在其任期內都曾在移民改革方面進行過多次努力，但是由于各種因素的制約，始終未能獲取到足夠強大的力量來推動移民體系改革，美國再未能制定一部專門性的移民法律。

表1：二戰后美國主要移民法律① 該表由筆者根據美國國會圖書館網站（www.congress.gov）檢索生效的移民法律整理制作。

《移民法》 《Immigration Act》 1990年 增加每年合法移民配額，美國公民近親屬不受配額限制，首度設立投資移民類別?！斗欠ㄒ泼窀母锖鸵泼褙熑畏ā贰禩he Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act》1996年 嚴厲打擊并遣返非法移民，懲罰雇用非法移民的雇主以及嚴格限制非法移民社會福利?！稄娀吘嘲踩秃炞C入境改革法》《Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act》 2002年實現情報和移民法實施的信息分享，部門合作限制外國人非法入境，限制部分支持恐怖主義分子國家公民移民簽證申請。利用駕照作為個人身份證明，限制非法移民、不能提供自己合法身份的外國人、沒有社會保險卡的合法移民獲得駕照?！栋踩h笆法》 《Secure Fence Act》 2006年 加強邊境防控，逮捕并遣返非法移民回國?！墩鎸嵣矸莘ā?《Real ID Act》 2005年

（二）中國現行移民法律體系基本構成

從現行移民法律體系來看，我國沒有專門的移民法典，而是以一系列移民法律規范移民事務，現行移民法律制度以2012年通過的《中華人民共和國出境入境管理法》為支柱。根據《中華人民共和國立法法》規定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使移民法律的國家立法權，國務院及其各部委，可以根據需要依據法律制定移民管理方面的行政法規或行政規章。

中國雖非傳統移民國家，但具有相當悠久的外來移民歷史，那時外國人出入中國相對自由，政府管理比較松散，真正意義上的移民管理制度的建立是在新中國成立之后開始的。但是因為各種政治原因和歷史原因，直到改革開放前，在華外國人數量不多，我國公民海外移民也不頻繁，出入境人員數量較少導致移民管理制度和移民法律體系的發展比較滯后。改革開放以后，我國不斷加強對外交往，為適應當時時代發展的需要，移民政策和出入境管理開始從嚴格限制轉向寬松便利，我國逐漸制定了一系列移民管理方面的法律法規。二十世紀八十年代中期我國移民管理法律法規有了初步雛形，以1985年頒布的具有標志性意義的《中華人民共和國公民出境入境管理法》和《中華人民共和國外國人入境出境管理法》（以下簡稱“兩法”）為標志，隨后1986年又頒布了與“兩法”相配套的實施細則，保障“兩法”實施。“兩法”對我國的移民管理工作進行了比較全面的規定，在我國移民法律體系構建上具有重大意義，在《中華人民共和國出境入境管理法》出臺前，“兩法”是我國規范移民管理事務的最高法律規范。1995年國務院頒布實施了《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》，該條例明確了出入境邊防檢查工作的職責、任務和工作方法等方面內容，為我國出入境邊防檢查工作提供了法律依據。這三部法律法規和兩部實施細則成為當時移民管理的主要法律依據，我國移民管理法律體系完成基本框架構建。“兩法兩則一條例”的出臺對規范我國的出境入境秩序，維護我國的國家安全，促進對外開放與交往發揮了重要的作用。[1]我國還于1980年頒布實施了《中華人民共和國國籍法》，該法規范了我國國籍的取得、喪失和恢復，為我國的移民管理工作提供了便利。

進入新世紀后，特別是2001年加入WTO后，我國的國際地位越來越高，對外交往也愈加頻繁，隨之而來的就是移民數量大幅度增長，移民事務也出現新型化、復雜化、多樣化的態勢，我國的移民管理工作面臨很多新情況、新問題，之前的移民法律法規已經不能適應新時期的移民工作發展形勢，亟需調整修改。鑒于此，針對在現實管理工作中出現的新問題，2007年1月1日《中華人民共和國護照法》開始施行。后又經過多年調研、討論、起草，新的《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱“新法”）終于在2012年6月30日獲得通過，并于2013年7月1日施行，新法施行的同時，《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》同時廢止。這部法律是在整合1986年起施行的兩法及其實施細則和1995年起施行的邊防檢查條例的基礎上形成的，新法更適合我國國情，對我國出入境管理有不可估量的作用，對維護我國主權、安全等具有重要意義。新法規定了中國公民出境入境、外國人入境出境、停留、居留及相關證件規則，交通運輸工具出境入境邊防檢查等相關內容和法律責任。對于中國公民往來內地及港澳地區、往來大陸和臺灣地區，新法也進行了巧妙的兼容，雖不能完全納入，但是已努力朝移民法法典化的方向發展。新法頒布后，為配合新法有效實施，國務院相繼出臺了《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》和《國務院關于修改〈中國公民往來臺灣地區管理辦法〉的決定》，規范了入境外國人和臺灣居民的管理。

表2： 中國主要移民法律① 該表由筆者根據國家移民管理局網站（www.nia.gov.cn）檢索法律整理制作。

二、中美移民法律體系的比較分析

本文需要針對法律體系進行比較分析，因此先比較分析整個移民法律部門法在一國整個法律體系中的地位，接著從宏觀到微觀，展開對具體法律制度的比較分析。首先從立法角度對立法主導思想即立法理念進行對比，然后再從一系列移民法律整體構成上比較其體系構成，最后再深入法律條文提煉出兩國法律內容的側重點進行比較分析。

（一）法律地位比較分析

移民事務管理無論在美國還是在中國，都屬于中央事權，移民法律的立法機關都是國家級的立法機關，在美國是參、眾兩院，在中國是全國人大及其常委會，從國家立法機關對移民事務的壟斷立法層面來看，移民法律在兩國法律體系中均占有重要地位。

美國作為全世界最大的移民輸入國，擁有最多的合法或非法外國移民，移民法律的細微變化都會影響美國眾多移民的切身利益。之所以近年來美國國會再難推出新的移民法律，并非因為政府不重視，相反由于移民問題是美國社會重大議題，各屆政府都希望在其任期內通過新的整體性的移民改革法案推進美國移民問題的解決，但國會每次推出移民事務方面的重大議案，都很難通過國會審議。因為移民事務在美國極具爭議性，每次新的移民改革法案總是引起全社會的極大關注，由于難以全面照顧各個群體的利益訴求，往往導致反對的抗議和游行浪潮此起彼伏。比如2013年6月27日美國參議院通過了綜合性移民改革法案《邊境安全、經濟機會和移民現代化法案》①該法案英文名稱是《Border Security, Economic Opportunity, and Immigration Modernization Act》。，但這部曾被寄予厚望的法案并沒有進入下一步的立法程序，最終沒有成為法律。這已經是近年來比較接近立法通過的綜合移民改革法案了，類似此類法案胎死腹中的情況還有很多，新的移民法律如此“難產”，可見移民法律在美國對普通公民牽一發而動全身，深刻影響著普通老百姓的生活。

移民法律一直在我國的法律體系中占有重要地位，在維護國家主權、安全、利益這些重大事項方面，移民法律的規制起著舉足輕重的作用，體系健全、內容全面、立法科學的移民法律制度在服務國家改革開放的大局中能夠發揮更大的作用。隨著我國近年來逐步加大開放力度，更多的中國公民走出國門，更多的外國朋友來到我國，我國以更加開放的姿態面向世界，移民法律在整個法律體系中的地位會越來越重要。

（二）立法理念比較分析

回望美國移民法律歷史的發展，美國移民法的立法理念經歷了由初期的完全放開、不加限制，然后逐步限制，再到擇優引入并加以限制的發展過程。美國的移民政策雖然整體保持逐步收緊的態勢，但靈活性也比較強，緊跟美國內政外交形勢的發展變化而調整。二戰爆發后，來自各參戰國的軍事訂單幫助美國走出了大蕭條以來的經濟低潮，勞動力需求激增，盡管當時的移民法禁止引進合同勞工，但美國政府還是推動國會通過《農業勞工與非法入境法》以肯定外籍合同勞工的合法性，大量引進國外勞工。而到二戰結束后，隨著以美蘇為首的東西方兩大陣營的對立，美國移民政策又逐步收緊并緊密為政治服務，配合美國的全球反共戰略等外交工作重點。比如，美國國會1950年通過《對外經濟援助法》授權美國國務院為經過挑選的中國公民到美國學習、任教和研究提供必要經費；同時授權最高法院大法官制定適當條例，特許這些中國公民在美國從事合適的工作，并在美國居留。[2]總的來說，美國移民政策的變遷恪守國家利益至上原則為核心，直接影響著美國移民法律的立法理念，進而影響美國移民法律制度的變遷。

中國由于歷史上封建時代后期統治者閉關鎖國、民國時期國內戰亂不斷以及建國后長時期的外交困局等原因，我國移民政策總體上是一以貫之的限制。改革開放后隨著我國經濟社會的發展，對外交往的深入，我國的移民政策逐漸放寬，也就是說，我國移民法律的立法理念經歷了長期收緊到逐步放寬的過程，而且新時期的移民法律立法理念有從管理轉向服務的趨勢。當然，盡管近年來逐漸放寬了人員的出入境限制，但在維護國家安全和國家利益方面，我國的移民立法并未降低標準，國家利益至上原則同樣是我國移民法律立法的核心原則。

（三）體系構成比較分析

美國雖然是判例法系國家，但是擁有成文的移民法典。國會歷年來通過的移民法律除了發行單行本（見表1）外，還會同時統一編纂在《美國法典》①美國將建國以來國會制定的所有立法（除獨立宣言、聯邦條例和聯邦憲法外）加以整理編纂，按照不同主題進行系統地分類編排，命名為《美國法典》（United States Code，簡稱USC），國會每頒布一部法律，在發行單行本的同時，都會將這部法律分解為若干部分，再根據其規范的內容編排相應主題的相關卷中。第8卷外國人和國籍（Aliens and Nationality）部分中。除此之外，美國主管移民事務的國土安全部、國務院、勞工部等政府部門也制定了許多政府法規以保障移民法執行，這些行政法規也都編纂在《美國聯邦法規匯編》②《聯邦法規匯編》（Code of Federal Regulations，簡稱CFR）為美國政府參照《美國法典》的模式對聯邦法規進行的編纂，聯邦法規的編纂也按照法律規范所涉及的領域和調整對象，分為50個主題，其內容是按照聯邦機構管理的內容作為分類標準的。第8卷的外國人與國籍（Aliens and Nationality）部分中，且這些行政法規規定的移民管理工作各個環節、主要程序、標準，在國會制定的移民法律中都有具體和明確的規定。美國移民法律體系不但體系完善，內容覆蓋全面，而且對很多細節問題都有詳細規定。比如美國移民法律中關于移民種類的規定多而細，尤其是對于各類移民的條件、名額和優先類別做了十分明確和具體的規定，在處理具體移民事務時，幾乎任何移民個案都能夠在移民法中找到相應的分類和依據。這些都體現了美國移民立法較高的水平。

從我國的移民法律體系來看，雖然《出境入境管理法》的頒行將立法模式由分散立法改為統一立法，已初步成為移民法典的立法雛形。但還是應該看到新法的實體內容規定過少并且不完整，其制度架構未達平衡，制度規定缺乏可操作性，制度設計前瞻性不足。新法分為8章共計93條，同美國的移民法律相比實體內容規定過少、過于籠統，許多具體的標準和程序沒有以法律的形式確立，國務院、公安部和外交部等相關行政機關只好在具體執行移民管理事務中頒行大量的行政法規、部門規章、部門規定來細化和解釋。從現有法律體系來看，與美國相比較，非法移民管理、外國人在華管理、邊境管理、難民管理等工作領域立法亟待建立和完善，整體缺少一部統一的移民法典。

（四）內容側重點比較分析

美國作為傳統的移民輸入國，對其本國公民的出入境管理相對寬松，對合法入境者居留、旅行未作過多限制，對于外國移民輸入管理則相對嚴格，法律做了嚴格詳盡的要求和限制。雖然在“9·11”事件后，美國為了防止恐怖分子滲入美國境內，要求來自伊拉克等涉恐國家的入境人員在美停留期間定期進行居留登記，并對逃避登記者進行處罰，但這一規定己于2004年初被新的外國人出入境登記制度所取代。但是，對于外國移民，美國政府一直是區別對待的，尤其是近些年來美國國會立法制定了詳細的移民選擇規定，對擁有技術、資金的外國移民整體持寬容政策，以便從世界各地吸收人才?？梢?，美國的移民法律制度立法重點側重于打擊非法移民與吸收外國人才并舉。

縱觀我國的移民法律制度，作為傳統的移民輸出國，我國對于本國公民出境手續方面限制相對較多，對于吸納外國人才、外國人永久居留、促進外國人融入等外國移民輸入事務規定較少，移民管理立法側重點在打擊非法移民和規范出入境秩序上，這也是由我國移民的實際國情所決定的。一方面，隨著近年來中國人口出生率下降，中國的人口紅利逐漸消失，由于中國嚴格的移民政策，我國對給予外國人永久居留權方面，仍然保持審慎的態度，外國人在華很難取得永久居留權。另一方面，隨著經濟的發展，很多外國人尤其是一些發展中國家和欠發達國家的人員想到中國發展，但是往往被阻擋在國門之外，所以很多人甚至鋌而走險，不惜通過偷渡等方式非法入境中國從而達到長期在中國居留的目的。需要注意的是，雖然在打擊非法移民的議題上，中美兩國立法側重點看似有所一致，但是區別很大，美國打擊非法移民的重點是針對已經在其境內的非法移民，我國打擊的重點是本國非法出境和組織、協助非法出境的人員。這樣的區別，也與美國法律側重于外國移民輸入管理，我國法律側重于本國移民輸出管理的區別相一致。

三、美國移民法律體系對于我國的啟示

通過上文對中美兩國移民法律體系的比較，分析異同后的啟示最終要落腳于我國移民法律體系的構建。構建法律體系的第一步即要制定一部專門的、統一的移民法典，奠定整個移民法律體系的基本框架，直接將最新的立法成果體現在新的移民法典里，這樣也避免了重復性全面修改現行法律。進而從法律體系完整性的角度全面檢視現行移民法律體系，發掘其中的立法弱項、盲區，針對性提出加強技術移民、非法移民、難民三個方面立法建議，以期完成移民法律體系的總體構建。

（一）制定專門的、統一的移民法典

雖然在我國涉及移民管理事務方面的法律、法規、規章、規定數量繁多，但是我國現有的移民法律體系還是整體不健全，存在法出多門、內容覆蓋面小、立法不協調等各種問題，且主要是出入境管理方面的內容。美國對移民事務的管理早已從出入境管理轉變為移民管理，從文字層面可以清楚理解，出入境管理是一個靜態的管理模式，僅僅停留在出入境這個行為上以及與出入境行為相關的外國人停留等管理工作，而移民管理則是一個動態的管理模式，從移民發起、移民認定、移民行為、移民后入籍、文化上歸化等內容都需要通盤設計。因此，應盡快出臺統一的、專門的移民法典，將出入境與外國人居留、國籍、文化等問題放一起，通盤解決出入境資格、審批、檢查、處罰和移民條件、移民對象、程序、融入、權益保護、非法移民等問題。

移民法典立法建議以《中華人民共和國出境入境管理法》為主體，整合《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國國籍法》《中華人民共和國護照法》《外國人在中國永久居留審批管理辦法》《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》等一系列法律法規內容，重新制定一部專門的、統一的移民法典。新的移民法典不是簡單地將幾部法律內容拼湊合并，而是立足當前我國移民管理工作實際，借鑒國際社會經驗，對移民法律體系進行重構、整合，內容涵蓋國家移民基本政策、國籍、護照簽證、技術移民、外國人在華居留就業管理、難民管理、非法移民管理等各個方面，具有高度的權威性和指導性。制定統一的、專門的移民法典，既有利于統一移民法律體系，又有利于防止法律法規之間重疊、沖突，更有利于執法機關的具體執法行為有法可依、有章可循，從長遠看，移民法典的制定勢在必行。

（二）加強技術移民相關立法

眾所周知，未來國家的發展很大程度上取決于各領域人才的數量與質量，美國以其豐沛的教育資源、優越的科研環境再加上寬松的外國人居留、入籍政策，近幾十年來一直源源不斷地吸納各國人才前來學習并入籍留在美國。我國已經建立的永久居留制度存在著宏觀架構、立法思路，具體制度設計、立法技術等方面的不足，實踐效果不佳。[3]長期以來，我國嚴格的外國人永久居留申請條件使得“中國綠卡”被稱為“世界上最難拿的綠卡”，在吸納高級人才方面與美國差距很大。因此，我國必須采取積極的移民導向政策，放寬各項制度限制，面向世界各國的高素質移民，制定完善的移民政策，保障國際移民在華權益，以吸引更多高素質的人才來填補勞動力市場的空缺。[4]要通過制定相對寬松的移民管理法律，最大限度地吸收全世界的優秀人才進入中國，使中國成為新的移民終端，逐漸提升我們政治、經濟、科研能力及水平。

正如前文比較分析所言，美國移民立法重心側重于打擊非法移民與吸收外國人才并舉，我國也應逐步轉變移民立法的主導思想，應吸納選擇性吸收人才的理念，制定并完善相關法律法規鼓勵、吸引海外華人回國發展，做好頂層設計并構建相應制度以利于引進境外高級人才，吸引其永久居留甚至入籍。2004年頒布的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》中雖有技術移民的規定，但該規定遠不能滿足現實需求。為此，我國要加快研究制定一部統籌兼顧國家安全、人道主義、經濟理性和人力資源等因素的《技術移民法》，這既是中國國際移民事業與國際接軌的體現，又是實現國際人才“請得進、留得住、用得好”的關鍵。[5]

（三）完善非法移民相關立法

美國政府歷來比較重視非法移民問題，尤其是9·11事件以后，將該問題上升到國家安全角度，因此美國政府分別于1986年頒布了《移民與改革控制法》（Immigration Reform and Control Act），1996年頒布了《非法移民改革和移民責任法》（The Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act），這兩部專門法律構成了美國非法移民治理的法律框架。除美國外，當前國際社會也普遍對非法移民管理進行了廣泛探索和關注，而我國在非法移民管理方面的立法較少，沒有關于非法移民管理的專門立法，相關內容主要散見于《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國出境入境管理法》的少量條文，以及相關的行政法規、行政規章、部門規定中，分散的相關法律條文又存在重疊、交叉、沖突的地方。比如，全國人大發布的《補充規定》中“對于偷越國（邊）境的,公安機關可以處以十五日以下拘留,單處1000元以上5000元以下罰款”，國務院發布的《邊檢條例》第32條卻規定“持用偽造或者涂改的出入境證件的，可處500元以上2000元以下罰款”，這同樣對于偷越國（邊）境的行為兩部法律在處罰上卻有如此大的區別。[6]因此，我國關于非法移民管理的法律制度亟需調整和重構。

完善非法移民法律制度建設，首先要在法律條文中引入“非法移民”的概念，其次要在未來的移民法典中體現非法移民管理的框架性規定。我國現行的出入境法律中關于違法主體一般使用“外國人”“個人”等稱呼，而沒有關于“非法移民”的相關規定，建議在未來的移民法典中引入“非法移民”的概念，并在法典里明確規定非法移民的概念、認定機構、認定程序和遣返制度。再次，建議仿效美國立法例，適時整合現有法律，理順內部法律關系，出臺專門的非法移民管理法律，統籌規定非法移民相關事項。完善非法移民管理立法能夠補齊我國移民法律體系的空位，從立法完整性角度進一步推動我國移民法律體系建設。

（四）重構難民相關立法

我國原來幾乎沒有難民問題，伴隨著國門的開放和對國際社會的融入，難民問題日漸突出，已成為我們無法回避的議題。我國目前還沒有關于難民管理的專門法律法規，然而我國已經加入了《關于難民地位的公約》《關于難民地位的議定書》等國際條約，作為締約國對難民保護擔負著應有的國際義務。近年來，隨著世界政治、經濟發展呈現不平衡狀態，國際上產生大量難民，難民問題開始上升為國際問題，無論哪個國家都有難民甄別和保護的責任，我國也不例外。尤其是當前我國正在全球推行構建人類命運共同體、“一帶一路”倡議，為展現負責任的大國形象，我國更應該妥善解決難民問題。中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中已經明確指出國家移民管理局負有難民管理的職責①參見該方案（四十一）組建國家移民管理局主要職責部分內容。。因此，研究難民問題、制定符合我國國情的難民管理和保護難民的法律法規具有非常強的現實意義。

我國應當盡快地制定難民法律法規，在難民的定義、主管機構和程序方面及時立法予以完善，以便移民管理部門在難民管理方面有法可依，充分保障來華難民的合法權益。在制定移民法典時必須加入難民管理政策機制條款，確保難民的接收與保護真正做到有法可依、有法必依。美國于1980年頒行新《難民法案》（Refugee Act），且適時通過修正案予以修正以適應社會發展，參照美國立法例，并且著眼于構建完整的移民法律體系，我國也應該待時機成熟時，出臺專門的難民法，立法明確規定難民申請資格、難民申請程序、難民的審查、難民的認定、難民的管理、遣返手續等一整套完善的難民管理制度。

結語

盡管我國在移民管理法律現代化、法典化的道路上任重而道遠，需要借鑒美國等傳統移民國家成熟的立法經驗實現跨越式立法，但是應該看到美國移民法律體系雖然體系健全、內容全面，但是仍然存在移民法律立法過度凸顯利益集團意志，照顧特定群體利益而忽視公共利益，導致社會動蕩等問題。每一個獨立的國家，都有符合本國國情的移民管理制度，基于我國政治制度和經濟制度的特殊性，我國的移民管理制度是非常有特色的。因此，必須立足于我國“一國兩制”“兩岸四地”的特殊國情構建新時代移民法律體系。