紀檢監察派駐制度的現狀及實踐路徑

唐加軍

(1.西華師范大學 組織部，四川南充 637002；2.中國社會科學院大學 研究生院，北京 102488)

派駐制度是中國共產黨領導下進行腐敗治理的重大政治創新，是履行“全覆蓋”監督的重要載體，如果說監察體制改革是腐敗治理體制的“第一次革命”，派駐制度則是“第二次革命”，其作用和意義不言而喻。2016年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委第六次全會上指出：“健全國家監察組織建構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系，派駐機構監督是黨和國家監督體系的重要內容。”2016年10月，黨的十八屆六中全會公報進一步提出：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督”。2018年2月底，全國省、市、縣三級監察委員會全部完成組建；2018年3月，國家監察委員會成立，與中央紀委合署辦公；2018年3月20日頒布《中華人民共和國監察法》，明確規定了國家監察范圍，既包括國家機關公務員，參照公務員法管理的人員，法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員，又包括國有企業管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事管理的人員及其他依法履行公職的人員等。監察對象數量成倍擴大，以先期進行監察制度改革試點的三個省市為例，北京市監察對象人數由21萬人增加到99.7萬人，增加78.7萬人；浙江省監察對象人數由38.3萬人增加到70.1萬人，增加31.8萬人；山西省監察對象數由78.5萬人增加到131.5萬人，增加53萬人。在幾乎所有省市監察對象都成倍增長的情況下，如何發揮紀委監委監督執紀問責的功能效能，實現“對所有行使公權力的公職人員監督全覆蓋”的新目標、新任務，需要從體制機制和制度上進一步完善，紀檢監察派駐制度就是實現紀檢監察效能的重要制度。

一、紀檢監察派駐制度簡述

(一)紀檢監察制度的思想來源

我國的紀檢監察制度產生已久，派駐制度是其重要的一種監督形式。我國的紀檢監察制度來源于我國古代的監察思想，批判的借鑒了西方古代“分權制衡”學說和“三權分立”的權力配置與制約思想，發展了馬克思主義經典作家關于黨內民主監督的思想，通過中國共產黨人在新民主主義革命、社會主義建設革命、改革開放和中國特色社會主義新時代各個時期的實踐，結合社會主義初級階段各發展階段和腐敗治理的實際，建立起來的中國特色的黨和國家紀檢監察制度。

(二)中國共產黨歷史上派駐制度的發展歷程

派駐制度的主要載體是派駐機構。在中國共產黨的歷史上，派駐機構最初是黨內的機構。1922年建黨之初，黨的二大建立黨中央派員制度，雖然黨的紀律檢查機構還未形成，但卻是開創了黨的歷史上通過“派”制度開展工作、監督工作的歷史。

建國后的1954年，因工作需要，國家撤銷了縣和不設區的市的監察機關，適當擴大了省、自治區、直轄市、設區的市和專員公署監察機關組織，并對因工作需要的縣和不設區的市，由專員公署或省的監察機關派駐監察組。[1]1962年9月，黨的八屆十中全會作出《關于加強黨的監察機關的決定》，中央監察委員會在國務院先后建立40多個常駐監察組，后來派駐機構隨著監察部門的撤銷而取消。改革開放后，紀委恢復重建，派駐監督亦重新設立。

改革開放后的1982年，黨的十二大通過了設置派駐機構的規定，在中央一級黨和國家機關設立派駐紀檢組或紀律檢查員。1993年5月，中央出臺了《中共中央紀律檢查委員會、監察部關于中央直屬機關和中央國家機關紀檢、監察機構設置的意見》，中央紀委和監察部向中央直屬機關和中央國家機關的52個部門派駐了紀檢監察機構66個，42個部門內設紀檢監察機構65個。2000年9月，中央頒布《關于加強中央紀委、監察部派駐紀檢監察機構管理的意見》，進一步明確了中央派駐機構是黨內檢查和國家行政監督的組成部分，受駐在部門黨組織和行政的雙重領導，但是以中央紀委、監察部領導為主。2001年9月黨的十五屆六中全會通過《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》，明確黨的紀律檢查機關對其派出機構實行統一管理，增強獨立性和權威性，并在中央部分部門進行試點。2004年4月，中央出臺《關于對中央紀委、監察部派駐機構實施統一管理的實施意見》，將派駐機構由中央紀委、監察部與駐在部門雙重領導改為由中央紀委、監察部直接領導。各地方在中央的領導下也對派駐的方式等制度進行了大膽的探索與創新，取得了顯著成績。

黨的十八大以后，隨著新時代紀檢監察制度的改革，派駐制度進一步得到發展。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革的決定》，提出全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構。2014年12月，中央審議通過了《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，在中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部、全國人大機關、國務院辦公廳、全國政協機關等對黨和國家政治生活具有重要影響的中央和國家機關中新設中央紀委派駐機構。2015年3月，中央印發《中央紀委派駐紀檢組組長、副組長提名考察辦法(試行)》，加強對派駐機構領導的選拔和考察。2017年，黨的十九大修訂《黨章》，對紀檢監察全面派駐制度做了全面規定，各級紀委進一步完善派駐機構設置，創新性探索派駐制度。2018年10月，中共中央印發《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》，進一步深化中央紀委國家監委派駐機構改革，完善派駐監督體制機制，為推動全面從嚴治黨和反腐敗斗爭向縱深發展提供了有力保證。

二、紀檢監察派駐制度現存的問題

黨的十八大以來，紀檢監察制度改革取得了矚目成績，在反腐倡廉高壓態勢的形成過程中發揮了重要作用。就派駐制度而言，國家、社會、群眾和學術界都給予了極大肯定和積極評價，但依然存在很多問題。

(一)指導思想缺乏引領、管理制度缺乏實效

紀檢監察體制改革以后，雖然進一步規范了派駐機構的建設和管理，但總體上來看指導思想還不明確。尹奎杰、劉立剛認為，派駐制度“缺少對紀檢監察派駐制度法治發展理念的引領，沒有形成高度統一、科學謀劃的發展機制。”[3]閻波、林林、章磊認為，派駐機構仍然存在“角色異化、目標模糊和執行偏差。”[4]導致派駐機構無法真正發揮監督作用。

經歷多年的發展，派駐機構的管理問題一直是一個影響其獨立工作、發揮效能的重要問題。職責定位還沒有徹底轉變，主責主業還未能理順，監督職責和協助職責還未能分清。未能處理好派駐成本與監督效能之間的關系。一方面，投入多，效果差；另一方面，為節約成本，而忽略了派駐制度建設。沒有處理好投入和建設的邊界問題。

把派駐制度與“全覆蓋”混淆，為了達到“全覆蓋”而進行派駐，卻忽略了實行派駐制度只是實現“全覆蓋”的方式之一，未能有效銜接派駐制度與巡視等其它制度，造成功能交叉。缺少有效管理機制，重形式而輕內容，重機構而輕效能。

(二)派駐機構屬性依然模糊

派駐機構改革持續不斷推進，但派駐機構歸屬感不強。紀委監委合署辦公的紀檢監察體制和派駐機構的“雙重領導”性質，決定了其必須接受上級紀委監委的“系統性領導”和駐在單位的黨委領導，其工作協調不暢就容易游離于兩者之間，造成“不能為”“不敢為”的窘境。尤其是黨的十八大以來，以領導體制和監督覆蓋范圍為重點，派駐機構改革發生“雙重領導”到“系統領導”及“部分覆蓋”到“全面覆蓋”兩大根本性的變化，同時衍生出單獨派駐為主轉向綜合派駐為主、協助抓黨風廉政建設轉向專司監督執紀問責兩項管理上的變革。[5]派駐機構的定位從以前“事事參與”轉變到監督執紀問責。

由于派駐機構與駐在單位關系的變化，蔣來用認為，“派駐機構干部歸屬感不強”，[5]因而造成派駐工作人員在思想上有懈怠和不愿監督的情形。而在一些國企和事業單位，由于紀檢監察派駐機構與所在單位紀委合署辦公，派駐機構雖然為上級紀委監委派駐，但工作人員仍為所在單位人員，其編制、工資、福利以及晉升、考核等都在駐在單位，更導致其不敢監督執紀問責。

(三)獨立性和權威性不強

獨立性、權威性、廉潔性、高效性一直是派駐機構自我要求的目標。周磊、陳洪治認為，“派駐機構缺乏應有的獨立性和權威性，使監督主體受制于監督對象，直接影響了其職能的發揮。”[6]蒯正明、覃紫瑜認為，“雙重領導體制模式導致派駐機構獨立性、權威性不夠以及監督難等問題。”[7]派駐機構依附于駐在單位，不易開展對單位黨政領導的獨立調查，對“一把手”監督更是難上加難。派駐機構的監督受駐在單位“一把手”的影響較大，監督效果與單位黨委領導的重視程度密切相關。派駐機構獨立性不夠、權威性不強，嚴重影響監督效果。

(四)隊伍素質能力不能滿足腐敗治理新形勢需要

關于紀檢監察干部和人員的選拔、任用，從上世紀90年代起就有地方率先展開探索。蔣來用認為，“人員配置不合理造成忙閑不均”，“越到基層，人手就越緊張和短缺”。[5]地方紀檢監察機構往往以各種名義向下級紀檢監察機構借調工作人員，導致基層紀檢監察派駐機構人員緊張。筆者曾到一個廳級事業單位調研，因借調、培訓等原因造成該紀檢監察派駐組只剩下一個人常駐單位，連基本的監督談話工作都已無法開展。尹奎杰、劉立剛認為，“怎樣選擇合適人員能夠切實履行好職責，真正發揮監察派駐的實效，這是一個不得不解決的瓶頸問題。”[3]派駐機構的人員數量幾乎占據了紀檢監察部門的半壁江山，如果進一步覆蓋，派駐機構數量將進一步增多，派駐機構人員數量占比將進一步加大。派駐機構人員增多，但其人員來源多樣、素質不一，尤其是在一些國企和事業單位，往往將一些年齡大、學歷不高的人員安排到紀檢監察部門，導致了其工作能力和業務水平的低下。

派駐機構履職的技術手段還跟不上，需要相關部門和機構的協調配合。企業和事業單位的技術手段更加受到限制，需要由上級紀委監委協調駐在地政府部門的相關支持和協助。基層派駐機構的信息渠道有限，與上級紀檢監察部門的信息共享機制還不暢通，影響基層派駐機構的工作效率。派駐機構的專業能力不足，派駐機構的保障、管理、服務和輪崗交流力度欠缺，缺乏有效的人員選拔和培養考核制度機制。

(五)監督效能未能充分彰顯

過勇通過調查問卷認為，“派駐機構在監督方面投入的時間和精力最多，但監督效果并不理想。”[8]隨著監察對象的成倍增長，監督的方式、手段還不多，工作機制還跟不上監督要求。派駐機構的縱向延伸和橫向拓展不夠。到目前為止，全國大部分縣(區)實現派駐紀檢機構覆蓋到黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院、群眾團體、事業單位等部門和單位，做到了派駐監督組織上、制度上、工作上的全面覆蓋。[5]但派駐機構縱向上從中央一級延伸到省、市、縣，從橫向上覆蓋了黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院等國家機關及少量群眾團體、事業單位。但依然還有大量空間沒有被覆蓋，比如大部分的各層級國有企業、事業單位，鄉鎮村等基層。雖然自2018年起，很多地方開始探索國有企業、事業單位以及基層單位的派駐制度及機構建設，但依然沒有全面鋪開，效果也欠佳。

派駐機構的發揮的作用還不明顯。派駐監督特指派駐機構履職盡責所發揮的作用，與巡視監督、審計監督、司法監督、民主監督等共同構成黨和國家監督體系有機整體。[5]與其它幾類監督相比，派駐監督發揮的作用還不明顯。“派”的權威和“駐”的優勢沒有很好的結合，其優勢未能體現，一些機制性障礙迫切需要解決。蔣來用認為，“作為一級紀律監察組織，派駐機構的權限其實是不完整的，因為手段措施缺乏，履行監督職責也就難以到位。”[5]派駐機構的技術手段還非常缺乏，有些措施還不具備使用條件，如留置、搜查等，調查過程中得不到單位其它部門、所在地政府部門的配合，需要由上級紀檢監察部門協調好各方關系。

三、紀檢監察派駐制度的實踐路徑

2018年10月，為進一步健全派駐監督體系，推動腐敗治理縱深發展。中共中央辦公廳印發《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》，對派駐機構領導體制、職責權限、工作機制、制度建設、干部隊伍建設等進行自上而下的改革。

(一)加強對派駐機構的直接領導和統一管理

現有的紀檢監察領導體制為“雙重領導”體制，但實際執行中往往變成了“單一領導”體制或“雙重弱化”體制，受領導體制的局限，權力監督難以有效運轉。加強上級紀委監委對派駐機構的直接領導，減少對駐在單位的依附和駐在單位對派駐機構的羈絆。加強上級紀委監委對派駐機構的業務管理、人事管理、物質保障管理、考核評價等。公婷指出，“中國紀檢監察制度中的雙重領導體制會產生“結構悖論。”[9]派駐機構發現問題線索后應向上級紀檢監察單位匯報，而不必向駐在部門匯報；同樣，派駐機構應獨立開展紀檢監察工作，而不需征得駐在單位同意方能開展。派駐機構應單獨實行人員編制、職級待遇、工作考核等，以免受到駐在單位限制。加強建立上級紀委監委直接領導，相關職能部門分工負責、協調配合的派駐工作領導體制，使派駐機構的領導體制更加具體化、程序化和制度化。繼續深化和創新派駐制度，探索基層派駐制度建設，使敢于監督、勇于監督、善于監督成為各級派駐機構監督執紀問責的主流。

(二)強化監督“全覆蓋”與重點領域覆蓋相結合

“全覆蓋”的全面監督，解決“部分行使公權力人員處于監督之外”“監督空白地帶容易滋生腐敗”的問題；而重點領域覆蓋則解決監督的深度問題，也能在監督力量不足的情況下形成集中力量解決突出問題，加強對“關鍵少數”的監督，有利于重點領域減少腐敗存量和遏制增量。十九屆中央紀委三次全會明確了穩步推進金融領域的派駐機構改革，中管企業、中管金融企業被納入中央紀委、國家監委派駐的范圍，隨后中央紀委、國家監委向15家中管企業派駐紀檢監察組，之后又將中管高校納入監察范疇，體現了向重點領域加強派駐機構建設的工作思路。向重點領域派駐的改革仍在逐步推進、不斷深化之中，各省(市)也要探索向省(市)管企業、高校派駐紀檢監察組的工作，并形成機構層層下設，形成“全覆蓋”和重點領域覆蓋相結合。

金融系統反腐成為2019年的一大看點，至少已經有國家開發銀行原行務委員郭林、交通銀行發展研究部原總經理李楊勇、中國建設銀行渠道與運營管理部原副總經理陳德、中國農業銀行審計局上海分局原副局長馬路、中國工商銀行重慶市分行原副行長謝明、中國工商銀行上海市分行原行長顧國明、廣西銀保監局黨委原副書記趙汝林、重慶進出口融資擔保有限公司原總經理蔣斌等8個“金融虎”被開除黨籍或被雙開，且都是由派駐紀檢監察組或者派駐紀檢監察組和地方紀委監委“聯手”查處的(見表1)。一方面說明金融領域是腐敗頻發的重災區，需要加強治理；另一方面說明，在這類重點領域監督中，派駐機構作用巨大，在金融反腐中，中央紀委國家監委派駐到中管金融企業的紀檢監察組是不可或缺的重要力量。

表1 2019年金融領域派駐機構查處的腐敗情況

(三)進一步明確派駐機構工作定位與職能

派駐機構是與紀檢監察部門同樣功能的監督執紀問責的定位，還是只負責監督預防的定位；是否賦予紀檢監察部門同樣的檢察權，需要有一個明晰的界定。腐敗治理已進入一個“標本兼治”的綜合治理階段，派駐機構需要立足監督主責，把紀律挺在前面，做好預防腐敗工作。2018年10月，中共中央辦公廳印發《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》，明確指出要完善派駐監督工作機制，賦予派駐機構監察職能，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高派駐監督全覆蓋質量。然而在派駐機構的具體工作中，其監督、調查、處置的權力還是沒有得到充分保障，需要從制度機制上進一步明確，并充分協調其各項權力的有效運行。

(四)重點加強派駐機構隊伍建設

堅持將習近平新時代中國特色社會主義思想作為指導思想，堅定隊伍的政治定力。加強專業化建設。派駐機構干部來自不同的單位或部門，具有不同的學歷學識、工作經歷、人生體驗，因此，工作能力和方法、人員素質等不一。要加強對工作人員在反貪教育、防貪工作、法律條文及相關事項、傳媒溝通和演講技巧等方面的培訓；對專門從事調查工作的人員還應加強調查技巧、認知面談技巧、電腦技術、對抗管理等方面的訓練，以建立一支高度專業化的隊伍，使派駐監督工作發生實質性飛躍。加強派駐機構建設和改革。當前派駐機構有三類存在情況：已經設立黨的紀委，已經派駐黨的紀檢機構，既沒有設立黨的紀委也沒有派駐黨的紀檢機構。要根據已有的基礎和條件，結合監督工作需要區別對待建設。探索對派駐機構及其人員的考核辦法，建立科學有效的指標體系，強化自我監督，嚴格按照《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》標準化、規范化開展工作，既大膽用權監督又嚴格約束用權行為。加強人員的選拔，堅決反對以往的“塞人”模式，建立“不拘一格降人才”的多元化選才模式，形成合理的輪崗機制，培養全面專業的監督人才；在高校、研究機構開設相關專業，培育專業人才，著眼隊伍長遠規劃和長期建設。

(五)加強派駐法治建設和工作機制銜接

鄧小平曾說“反腐敗靠法制靠得住些”，習近平指出“要善于用法治的思維和方式反對腐敗”，派駐制度實踐路徑的法治化是法治型政黨和制度反腐的必然要求。加強派駐制度方面的法治建設，明確主體法定職權，明晰工作范疇，擬定工作思路和責任目標，通過教育、培訓、專訓等培育派駐人員的法治理念和職業理想。加強派駐機構“三基一化”建設，不斷完善基本工作制度，不斷強化基本功的訓練，不斷加強基本資料的收集整合，不斷提升信息化建設的水平和能力。完善工作銜接機制，不斷完善派駐機構與上級紀檢監察部門、駐在管轄地政府部門、駐在單位的工作銜接機制，真正形成“全面協調、合力治腐”的監督執紀問責新格局。

四、結語

制度的背后總是伴隨著問題，需要與時俱進的革新。派駐制度對權力監督的意義重大，但其存在的“不能為”“不敢為”“不會為”的問題也是不爭的事實。機構的設置并非真正意義的全面覆蓋，只有派駐制度在監督執紀問責中產生出實效、高效，才能真正體現其價值和意義。