我國典型國家級海洋公園建設管理的研究與建議

章柳立,陳綿潤,張勝鵬

(國家海洋局南海規劃與環境研究院 廣州 510300)

0 引言

“綠水青山就是金山銀山”“建設海洋強國”“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”等理念的陸續提出,更加明確了我國海洋生態保護的方向。黨的十九大以來,機構改革后的自然保護地新體系正從初步階段步入完善階段,新體系中國家公園的主體定位更加清晰,國家公園試點建設也如期開展。在世界范圍內,國家公園一直是重要的生態環境保護模式之一。各國政府高度重視國家公園的建設和管理,相繼開展各種類型國家公園的選劃,開展相應的保護和管理。

目前,世界上的發達國家,如英國、美國、澳大利亞、日本、韓國等國家所建立的海洋公園體系成效顯著,得益于民眾具有較高的海洋環境保護意識,也收益于國家海洋公園體系提供的科教、休憩娛樂空間。海洋公園模式是解決海洋生態環境保護和海洋自然資源開發矛盾的一種重要手段[1]。海洋公園是海洋管理者為了重點保護特色海洋生態系統、自然與歷史文化遺跡、獨特海洋地質地貌,同時適度發揮生態旅游功能,所劃定的海洋空間[2]。在我國,海洋公園的劃定與建設是海洋領域推薦生態文明建設的重要抓手,自2010年以來,我國政府高度重視并積極推進海洋公園的選劃和建設工作,截至目前已在沿海8個省(市、自治區)建設國家級海洋公園48個。十九大以后,海洋保護區(含海洋公園)管理工作的職能劃歸國家林草局。后者根據新時代的需要,重新梳理保護區體系,建立新的自然保護地體系,海洋公園納入新體系里的自然公園。

然而,由于保護地性質、保護對象、屬地經濟發展、機構改革等原因,國家級海洋公園還存在著多方面的管理問題。主要有人員機構、基礎設施、專項經費、執法力量等方面的不完善,建設不規范,空間規劃布局不合理等問題[3]。國家對海洋公園的建設僅參照海洋特別保護區管理辦法進行建設,也缺乏針對國家級海洋公園規范建設相關的法律法規。為進一步掌握國內海洋保護區類的海洋公園的建設及管理的現狀,分析國內外海洋公園建設背景和開展我國典型國家級海洋公園現階段管理情況調研是很有必要的。因此筆者選取國內2個典型的國家級海洋公園(浙江洞頭國家級海洋公園和廣東省海陵島國家級海洋公園),來摸清我國國家海洋公園的資源環境特點、功能分區、制度管理、科學研究、生態旅游規劃等方面的現狀,深入分析國家海洋公園管理體制存在的問題及其原因,將為海洋公園的管理研究提供基礎支撐,更好地為海洋公園的管理提供建議與意見。

1 國際海洋公園建設與管理經驗分析

1.1 代表性國家的建設狀況

美國以黃石國家公園為代表,開創了世界上國家公園建設的先河[4]。1872年3月1日,《設立黃石國家公園法案》被通過,黃石國家公園正式成立,面積8 983 km2。1916 年,美國國家公園服務局(NPS)創建,自然保護區管理工作逐漸向專業化和規范化發展[5]。美國的國家公園是以管理權和經營權分開的方式進行管理[6],建立了監督機制、完善的管理體系和法律體系。該國家公園體系的確立為美國人民的生活帶來極大的改變,給予了美國人民良好的休憩空間[7]。

澳大利亞國家公園重視自然保護[8],首要任務是保護自然資源、動物棲息地、濕地系統、荒漠半荒漠和海岸自然地貌等動植物資源和環境資源。澳大利亞在建設國家公園這方面,每年都會安排專項資金,由聯邦政府、州政府或保護組織募捐等方式出資建設完善每個國家公園的基礎設施,公園內一切人類活動均沒有營利性創收,實行收支兩條線為政府資金管理的有效政策[9],以完成保護任務為第一要素。

英國國家公園最大的特點就是形成以鄉村為主的半自然景觀[10]。英國成立國家公園主要目的一是為了保護與優化自然景觀、野生動植物和歷史文化遺產;二是為公眾提供駐足觀賞和接觸特殊自然景觀的平臺。20世紀20年代,英國開始研究國家公園實施的可行性,協調完善了國家公園的自然性和生產性、公共和私有性的關系,形成了較為成熟的國家公園管理制度。英國國家公園主要是以政府資助為主,地方投入和公眾參與輔助管理的方式[11],即由政府直接任命的管理官員和地方行政長官以及公眾代表會同相關專家學者組成的國家公園委員會實行管理[12]。國家公園內任何開發利用活動必須獲得國家公園委員會的批準才能開展。

日本于1957年頒發了《自然公園法》,海洋公園屬于自然公園體系的一種類型[13],總體面積較小,歸環境省自然保全局國家公園處管理[14]。日本自然公園體系含國立公園、國定公園和都道府縣立公園3種類型[15]。自然公園系統總面積達5.4萬km2,占陸地總面積的14.2%,是日本各地主要的旅游目的地,每年的游客數量高達數億人次[16]。日本海洋公園于1970年后才成立,主要是為保護美麗的海底景觀和教育目的。日本海洋公園管理體制是比較獨特的體制,以中央集權和地方自治相結合方式進行管理,同時海洋公園周邊的利益相關者和民間組織也一起參與公園的管理[17]。

韓國國家公園的建設和管理也是相對系統且值得借鑒。韓國國土面積較小,并且擁有自己獨特的人文地域文化,與西方國家公園的管理方式存在較大的差異,形成了自己獨特的自然人文復合生態系統類型的國家公園建設[18]。1967 年,韓國智異山國家公園的設立[19],是韓國國家公園體系的開端,這是韓國建園最早、面積最大的國家公園。韓國國家公園作為“代表韓國的自然生態系統、自然文化景觀的地區”[20],除漢拿山國家公園和慶州國家公園以外,其余的國家公園都由韓國國家公園管理局依據1995年的《自然公園法》負責認定和管理。公園局最先隸屬建設部,1998年由環境部管轄。

1.2 國際上海洋公園建設經驗

雖然每個國家情況不一樣,管理體系也各有不同,但各管理體系之間還是存在著以下共同點。

1.2.1 立法是管理國家公園最有效的方式之一

國家公園的管理首先依賴于專業的、規范化的管理機構,其合法權益只有依靠法律賦予其地位,因此開展海洋公園立法是最有效的管理,從而確定國家公園的管理機構、管理職責、管理方式等。只有通過立法,管理機構才可依法有序開展相關的監督、監測、運營等日常管理工作,進而維護國家公園的生態功能和社會功能。立法,不僅要設有專門的國家公園法律法規,而且需要層級較高的部門來設立相關法律法規,切實提高立法的有效性。

1.2.2 垂直分布的管理模式是國家公園管理的保障

無論是以美國為代表的“自上而下”型管理體系,以澳大利亞為代表的“社區共治型管理體系”,還是其他發達國家為代表的“綜合型管理體系”[21],在管理機構設置上都有共同點,均為垂直分布的管理模式[22]。全國的國家公園由上層主管部門負責整體統籌,具體單個的國家公園則由下屬部門負責具體事務。這種垂直分布的管理模式,使得資金籌措、監督檢查和日常運營等均具體落實到相關人員,各部門責權明確,保障各項工作順利開展。

1.2.3 公眾參與是國家公園建設管理的基礎

公眾參與是實現國家公園可持續發展和綜合管理最重要的環節之一,是協調不同利益相關者的前提條件。明確利益相關者在國家公園管理中擔任的角色和承擔的責任,達成利益相關者之間的管理共識,是國家公園管理方面的基礎,要達成公眾參與的共識是有一定的難度,需要時間、耐心和資源來解決。

我國國家公園建設在借鑒各國管理模式的同時,也要區分不同國情不同體系的差異性,照搬模式是不可取的,而是根據我國國情選擇適合我國國家公園的建設和管理模式[23]。

2 我國海洋公園建設現狀與背景分析

2.1 我國海洋公園建設背景

我國是海洋大國,海域遼闊、島嶼眾多、資源豐富。在漫長的海岸線附近,為保護海洋生物多樣性和海洋生態環境而設立的海洋保護區像一顆顆璀璨的明珠,在萬里海岸線上散發出耀眼的光彩[24]。我國在建設海洋公園之前,主要以海洋類的自然保護區為主,保護級別比較嚴格,限制了一些具有旅游價值的海洋資源的發展。為了平衡開發與保護之間的關系,2005年起,我國建立了首個國家級海洋特別保護區后,渤海、黃海、東海和南海地區紛紛開展保護區建設工作,海洋特別保護區的發展得到飛躍式的轉變,包括海洋公園。在平衡海洋生態環境保護和自然資源利用關系中,海洋公園起到很大的作用,不僅充實了國家公園類型,更是為廣大人民群眾提供了優質的親海旅游休憩平臺,有利于沿海地區海洋經濟和海洋生態保護的可持續發展。

2011年,海洋主管部門批復了我國第一批國家級海洋公園,分別為山東日照、江蘇海州灣和劉公島、福建廈門、廣東海陵島和特呈島、廣西茅尾海等。至今,我國已批復建立國家級海洋公園48處,初步形成了涵蓋多種類型的海洋公園體系。

國家級海洋公園批準建立后,公園主管部門要開展總體規劃,對公園進行規范化建設,海洋公園的上級主管部門每隔一段時間對海洋公園的建設、管理與保護進行監督檢查,包括內業核查、專項督察、人類活動開發利用檢查等,有利于及時了解現狀、發現問題、整改問題,從而完善和規范國家級海洋公園的管理與建設。

由于歷史多方面因素,我國國家級海洋公園建設和研究進展一直處于初級階段,對比國外的海洋公園建設狀況,我國的國家級海洋公園體系仍不夠完善。總體上,我國海洋公園的管理體系缺乏特色,監測與統計方面以定性為主,缺乏定量研究,管理人員培訓不足,管理手段落后[25],制約了我國海洋公園管理的長足發展。

2.2 我國海洋公園建設現狀

我國政府高度重視和積極推進國家級海洋公園的選劃和建設工作,截至目前已在沿海8個省(市、自治區)建設國家級海洋公園48個。截至2017年年底,我國各類自然保護地總數達11 412處,其中國家級3 922處,國家級海洋自然保護區14處、國家級海洋公園48處,保護對象達200余種,覆蓋沿海地區11個省(市、自治區),打造沿海海洋生態廊道,形成沿海藍色屏障,保障沿海海洋生態安全。2019 年起,依據《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》,自然保護地按照管控級別可分為第一級別的國家公園、第二級別的自然保護區,以及第三級別的自然公園三大類,其中海洋公園屬于自然公園一類。

獨特的海洋景觀加上豐富的海洋資源,為海洋公園的建立提供了有利條件,雖然通過多年的努力,海洋公園的發展取得了可喜成績,但仍然存在著問題。通過調研分析,我國海洋公園建設現狀主要存在以下問題。

(1)空間規劃不盡合理。各地海洋公園事業發展不平衡,一些海洋生物多樣性豐富、海洋生態系統典型的區域尚未劃入重點保護區。另外,為了發展生態旅游,過度依賴于發展適度利用區,例如沙灘和珊瑚礁區等區域。

(2)建設和管理規范化水平不高。保護區基礎設施薄弱,缺少必要的管護設施和巡護設備。不少海洋保護區管理機構集多種職能于一體,設立專門的行政管理的管理機構較少。資源環境底數不清,科研監測工作沒有定期開展。例如,廣東青澳灣國家級海洋公園、海南萬寧老爺海國家級海洋公園等就存在這樣的問題,沒有針對海洋公園成立專門的管理機構,海洋公園內的界址界樁尚未完善等。

(3)保護和發展矛盾突出。海洋公園建設項目等開發利用活動增多,海洋公園建設與社區經濟社會發展的矛盾未能得到有效的統籌協調。例如:廣東特呈島國家級海洋公園含海島陸域空間,公園平臺建設和沙灘整治受到海島陸域利益相關者的阻撓,海洋公園管理與特呈島紅樹林保護區的管理之間也存在矛盾;廣西欽州茅尾海國家級海洋公園與周邊養殖生產活動矛盾較大等。

3 案例研究

3.1 洞頭海洋公園

3.1.1 海洋公園基本情況

2012年12月,洞頭國家級海洋公園獲批成立,成為浙江省第一個國家級海洋公園。洞頭海洋公園保護區范圍包括了洞頭島東南沿岸、南爿山嶼、北爿山嶼、鹿西白龍嶼及其周邊海域、洞頭東部列島和大瞿島周邊海域及海島,總面積311.04 km2,海域面積295.2 km2。

3.1.2 公園保護對象和規劃分區情況

洞頭海洋公園的主要保護對象為區域內的自然資源,含地質地貌景觀、海岸帶生物、鳥類資源,以及人文資源包括歷史文化遺跡、海島民俗等。根據園區的自然資源條件、環境狀況、地理區位、開發利用狀況,并根據溫州市和洞頭區發展的需要,洞頭海洋公園劃分為4個生態功能區,即重點保護區、生態與資源恢復區、適度利用區和預留區。

3.1.3 海洋公園建設與管理現狀

(1)科普宣教與公眾開放。海洋公園設有洞頭海洋生態文明宣傳教育基地,每年接待大量的來訪者。基地還同時作為浙江省海洋科普教育基地、洞頭區專業技術人才創業創新培訓實踐基地、溫州市青少年教育基地、溫州市對外宣傳采訪基地、中泰海洋技術聯合實驗室和海洋藻類技術研發中心。公園在每年的“6·8海洋宣傳日”都開展一系列活動,著重對海洋公園進行宣傳,印制并分發宣傳資料并定期舉辦教育活動。海洋公園線上宣傳逐步完善,以多種形式宣傳海洋生態文明與海洋科技知識。

(2)開發利用管理監督和開發協調。公園范圍內開發利用活動均獲得相關部門批準并定期開展檢查。

(3)科研情況。公園日常開展常規科研工作,聯合高校開展海洋公園監視監測調查,委托相關海洋站開展海洋公園環境監測。

3.1.4 海洋公園旅游現狀

洞頭海洋公園總面積為311.04 km2,陸地面積15.77 km2,已建主要景區包括:半屏山景區(0.95 km2)、中普陀(0.11 km2)、仙疊巖景區(1.71 km2)、東沙景區(0.6 km2),零散的旅游活動區面積約5 km2[26]。公園已建景區年游客容量約為308萬人次,以此為標準,公園在總規劃時設置了年游客人數控制數不高于300 萬人次,以免超出旅游承載能力而影響海洋生態質量。海洋公園旅游線路根據游覽時間和游覽特色的不同,分為半日特色游、一日精華游和多日“深海”綜合游。3.1.5 存在問題

洞頭海洋公園尚存在以下幾個問題:①機構人員配置問題,現有管理機構人員缺乏,管理制度有待深入落實;②能力建設項目推進問題,由于項目投入大,洞頭地方財政緊張,地方配套資金缺口較大,規劃建設項目建設進度滯緩;③海洋公園對外宣傳問題,海洋宣傳教育基地數量不足,尚未建立海洋公園官方網站和制訂常態化宣傳方案,大眾媒體宣傳投入較少。

3.2 廣東省海陵島國家級海洋公園

3.2.1 海洋公園基本情況

2011年5月,廣東海陵島國家級海洋公園獲批成立,位于廣東省陽江市海陵島南部,總面積19.27 km2,陸地面積約1.37 km2,海域面積約17.90 km2。

3.2.2 主要保護對象及功能分區狀況

海陵島海洋公園主要保護對象包括:海洋生物和珍稀瀕危野生生物,如鯨類、中華白海豚、中國鱟、綠海龜、玳瑁、太平洋麗龜、文昌魚、黃唇魚;古代海上絲綢之路海域;水下歷史遺跡等。

廣東海陵島國家級海洋公園分為5個生態功能區,包括:重點保護區,面積3.67 km2;生態與資源恢復區,面積4.03 km2;適度利用區,面積4.87 km2;濱海休閑度假區,面積2.32 km2;預留區面積2.38 km2。

3.2.3 海洋公園管理現狀

2011年9月,經陽江市機構編制委員會同意在陽江市海陵島經濟開發試驗區農業與海洋漁業局加掛廣東省海陵島國家級海洋公園管理局牌子;2015年7月,經陽江市機構編制委員會同意陽江市海陵島經濟開發試驗區獨立設置海洋與漁業局,并加掛廣東省海陵島國家級海洋公園管理局牌子。管理機構內部設置了多個科室,尚缺專業技術人員。

根據海洋公園管理局提供的材料,成立海洋公園以來,通過閘坡海監大隊對海洋公園開展了海上巡查及海岸監護,由于辦公場所的限制,海域視頻監控設備尚未建設,日常管護尚未形成常態化,管護不力,巡護檔案不完整。

3.2.4 海洋公園科普宣教現狀

海陵島國家級海洋公園每年定期開展線下海洋科普活動,如在全國海洋日開展大型宣傳活動,發放《海洋災害科普手冊》《海洋氣象》等宣傳材料。

3.2.5 存在問題

經調研總結,海陵島海洋公園尚存在以下幾個問題:①管理機構和制度建設尚不完善,海洋公園相應的保護管理制度還有待制訂與完善,管理體系尚未健全;②管理人員稍顯不足,尤其是高學歷專業人才的欠缺,使得管理和科研監測工作難以展開;③基礎設施建設薄弱,基礎設施、保護設施和辦公設施設備還需完善,尚未有建設界樁、界碑等工程;④未開展海洋公園常規監測工作,不掌握生態環境及主要保護對象保護情況;⑤對海洋公園的宣傳力度不夠,公園內缺乏介紹海洋公園和保護對象的宣傳牌、宣傳欄和線上宣傳教育活動,使得廣大群眾對海洋生態保護認識途徑有限。

4 海洋保護區類的海洋公園調研工作的思考

經過對浙江省洞頭海洋公園和廣東省海陵島海洋公園的調研和深入了解,兩個海洋公園在建設和管理上存在很多共同優勢,在海洋公園的建設和管理上值得學習。

(1)“政府主導、社區共管”的管理模式。政府尤其是頂級海洋公園主管部門應抓大放小,重在開展管理體系建設和專項資金撥付,而避免干預日常管理事務,以協議的方式將公園日常運營工作由公園所在社區、村莊和游客具體實施。

(2)海洋公園界址明確和功能分區合理。兩個公園均有比較明確的界址范圍和功能分區,公園管理處在海洋公園路域范圍內設置了界樁,明確標注了海洋公園的各邊界坐標點和功能分區范圍,嚴格界定了海洋公園的范圍以及保護區域,對保護對象的保護設施建設十分完善。

(3)有較好的科研合作。兩個公園均與當地較好的科研院校開展了科研合作關系,共同監管公園內的生態景觀的保護,開展科研合作研究,這對海洋公園內景觀和動植物的保護非常有利,也在一定程度上提升了海洋公園的知名度。

5 管理建議

國家級海洋公園的建設與發展應堅持以科學管護為基礎,陸海統籌、科學規劃,逐步按照科學性和規范化的建設標準提高管理水平,加強海洋保護區網絡建設與生態修復,提高海洋生物多樣性的管護能力,倡導公眾參與,提高全民海洋保護意識,促進海洋公園所在區域的海洋生態保護與社會經濟發展相協調。

(1)完善海洋公園相關的法律法規,理順保護區的管理體制。海洋公園雖可參照現有的海洋環境保護、海島保護和自然保護區等法律法規進行參照管理,但是由于海洋公園兼具保護與開發的特殊性,針對海洋公園管理的規定條例尚屬空白,不足以滿足依法管理的需求。因此,建議國家公園體制建設配套制度的研究,開展保護區管理體系的評估,推動海洋公園的立法管理,依法界定海洋公園的管理體制、管理辦法,明確財政投入、公眾參與、監視監測、監督管理和效益評估等機制。

(2)建立完善的海洋公園管理機構,創新海洋公園管理模式。借鑒國外經驗,自上而下建立相應級別的管理機構,在此基礎上解決管理人員編制問題,逐步完善海洋公園內部管理制度。創建特色的經營與管理相協調的管理模式,避免管理機構過于看重經營利益,從而忽視了保護[27],開辟特許經營模式,在保障海洋公園的保護職能的基礎上,讓有經驗的經營主體最大程度發揮海洋公園的生態經濟價值[28]。

(3)強化監視監測系統的建設,提高信息化科學化管理技術水平。開展保護對象動態監測[29]和生態環境評估是保護區管理的基本需要。在海洋公園的適度利用區內開展生態旅游活動取決于環境容量和資源承載力,后者需要通過基礎調查數據進行科學測算和評估[2]。因此,必須定期對公園進行規范的生態環境和保護對象動態監測工作,并在環境容量檢出上,嚴格控制進入園區進行生態旅游的人數。在現有海洋公園監測工作的基礎上,充分利用高精度衛星遙感技術,不斷拓展海洋公園監測手段,逐步建立海洋公園衛星遙感監測機制,形成覆蓋面廣的海洋公園現場監測與衛星遙感監測相互結合、相互補充的海天一體化監測體系,實現快速、實時掌握海洋保護區生境與主要保護對象或保護目標動態變化狀況,建立信息檔案,提高工作效率與監管效能,實現對海洋公園的全方位管理。

(4)加強執法裝備的建設規劃,提高依法行政的管理水平。通過加強與完善執法裝備建設,統一執法權力,在海洋公園內形成一支依法執法的管理執法隊伍,解決海洋公園無執法權或與海監、漁政聯合執法沒有處罰權的問題,為海洋公園環境和保護生態與生物奠定良好的執法基礎。

(5)對公園原住民實施相關經濟補償。由于國家海洋公園的設立,園區內的原住民到傳統漁場進行作業的開發活動受到限制,經濟收入受到明顯的影響[2],為保證人與自然和諧共存,進行一定的經濟補償是必要的[18]。如果沒有相關經濟補償,公眾參與則很難實現,如果原住民極力反對海洋公園的設立,不利于海洋公園對海洋資源的保護職能,日常管理工作難以推進,進而使區域社會經濟效益受到嚴重損害。相反,更多讓原住民參與到海洋公園的建設與管理之中,會增加原住民對海洋公園的認同感與歸屬感[2]。可通過協助公園管控、管護等工作吸引原住民參與就業,通過開展相關生態旅游活動,使其繼續從事與海洋相關的職業,從而解決人類開發與海洋保護的矛盾問題,并協助增加用于公園自身的建設與維護的經費收入。

(6)創新宣傳模式,發揮宣傳載體作用。海洋公園既具有休閑娛樂的功能,同時也具備保護和教育的性質,公園的游客量較大,因此在海洋公園內通過科普長廊、教育示范基地、視頻、展板等多種形式大力宣傳海洋生態保護的意義及其對社會經濟發展的重要作用,可以起到很好的開展海洋相關法律法規和科普知識宣傳活動的效果,將海洋公園作為一種宣傳載體與活動平臺,推動一系列海洋保護科普活動的開展,將大大提高公眾對海洋公園建設重要性的認同和支持,讓熱衷于海洋生態旅游的游客更加熱愛海洋生態保護。

(7)善于學習借鑒,加強國內國外合作。為加強海洋公園的管理運營能力,應積極推進國際交流與合作。積極吸引國際慈善基金,引進國際管護技術力量支持,重度參與國際間科研合作項目[27],吸收先進管理經驗,對我國海洋公園的管理和建設有一定的借鑒意義。國內各個海洋公園之間也可以經常舉辦一些交流學習活動,相互借鑒,取長補短,推動和嘗試與我國香港、臺灣地區海洋公園合作,抑或是組織相關專家到美國、澳大利亞、日本、韓國等國家進行考察,吸取經驗。