中國特色黨政復合體制的運作邏輯與治理效能

王立峰

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

一、問題的緣起

面對突如其來的新冠肺炎導致的世界范圍的疫情，中國向世界交出了一份成效斐然的答卷，“武漢會戰”成功阻擊了疫情的進一步傳播。當世界其他地區仍處于疫情的“風暴中心”時，中國抗疫戰略已經轉向了“外防輸入、內防反彈”的收尾階段，中國社會經濟秩序已經開始步入疫情恢復階段。“中國之治”不僅彰顯出中國特色社會主義制度的優越性，更體現出中國特色的國家治理體制正不斷轉化為現實的治理效能，“中國之治”已經走出一條迥異于西方民主政治的中國道路。習近平總書記多次強調，“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導”［1］。在中國之治的體制性結構中，中國共產黨的領導地位與執政權力深深嵌入國家權力結構之中，建構了一種新型的黨政關系，體現黨政之間的結構性嵌入與功能性耦合。正是這種黨政復合性體制，使得中國國家治理的經驗無法用西方契約論委托-代理理論進行解讀，也不能從馬克斯·韋伯式的官僚科層制理論中找尋根據。政治的體制性結構是政治發展與國家建設的根本性問題，決定了制度建構的內在邏輯，也決定了國家治理的外部效能?？梢哉f，解讀中國之治的鑰匙在于如何理解中國特色的黨政關系及由其黨政關系形塑的黨政復合體制。

對于如何描述和解讀中國特色的黨政復合體制，既有研究多從黨政關系角度出發進行闡釋。一種分析視角從歷史維度梳理中國特色的黨政關系。有的學者認為中國黨政關系的變革過程大致可以劃分為“寓黨于政”“以黨代政”“黨政分開”“以黨統政”四個不同階段，反映了中國共產黨領導方式與執政方式的演化歷程［2］。也有學者認為，改革開放以來黨政關系經歷了“從同質異體到同質同體”的權力架構［3］。還有學者認為，新中國成立以來，黨政關系歷經了從合一型向嵌入型的歷史轉變。以改革開放為分水嶺，從黨政合一的兩位一體模式轉變為嵌入式的融合狀態［4］。一種分析視角從黨政關系的職能分立與功能定位出發，比較黨政合一、黨政分立、黨政分工、黨政分合等模式，重新整合和定位黨政關系。有的學者認為，對比蘇聯的黨政合一模式與西方的黨政分立模式，應該構建第三種模式，即“黨政分合模式”，強調黨政關系既分也合的關系，有分有合的關系。“對原有的黨政關系進行一番分開和整合的重構，該分的堅決要分，該合的堅決要合?！保?］有的學者認為“黨政結構的典型特征在于黨的集中統一領導地位和黨政關系之間的復合結構”，在體制結構上，它體現為執政黨和政府體系的“一體雙軌”；在功能運行上，它體現為“政治”與“行政”的“雙軌一體”，即執政黨通過對政府體系的全面融入，將自身的組織機構、行動邏輯、意識形態、價值導向等深層“基因”植入政府體系［6］。還有一種分析視角是從國家治理角度來理解黨政關系，提出從治理體系角度來定位和理順黨政關系。有的學者認為，“從體制角度來說，如何改變歷史上形成的權力過分集中于黨的政治生態環境，構建科學化的黨政關系，是推進治理體系現代化的關鍵環節”［7］。有的學者認為，在新的歷史時期，黨政關系制度安排的理想狀態是黨與國家在制度、功能和政治過程上的協調與耦合，而不是簡單的黨政分開。黨政之間的協調與耦合是以黨政職能的各自相對獨立為基礎的，強調黨的領導和國家管理在制度上的耦合性、在功能上的協調性、在政治過程上的統一性［8］。有的學者從地方治理體系優化層面，提出通過更好地發揮黨政職能部門的作用，減少多頭管理，減少職責分散交叉，使黨政機構分工合理、責任明確、運轉協調，進一步推進黨政機構職能的優化協同高效運行，從而實現地方治理的現代化［9］。

從上述研究可以看出，黨政關系是理解中國之治的一把鑰匙，通過它不僅能夠解釋中國特色的政治體制的結構性因素，也能夠說明中國治理的制度效能。執政黨通過憲法賦予的領導權與執政權，始終居于國家治理的核心領導地位，成為國家與社會公共事務的決策核心，把執政黨的意識形態、核心價值、理想訴求嵌入政府的行政活動之中。政府接受執政黨的領導，成為推進執政黨大政方針的執行力量，保證決策落實為公共行政活動。但是既有研究過多從歷史維度梳理黨政關系的發展歷程和應然層面的關系定位，糾結于“分立好，還是合一好”的兩難抉擇，從而人為地割裂黨政二者之間的“復合”特征。因而，這種非此即彼的站隊不可能很好地解釋中國特色的黨政復合型體制，更不能說清楚黨政是如何在體制上實現了復合、在組織上實現了嵌入、在功能上實現了互動。因此，本文認為不能過于極端地強調黨政之間的分或合，類似于黨政分立、黨政合一、黨政一體、黨政分工等概念所概括的黨政關系模式都不可能很好地表述中國特色的黨政關系，因為執政黨與政府之間關系在經驗層面總是體現為一種復合的狀態，黨政之間在不同的歷史發展階段呈現出動態的分合關系，既有分也有合。既然黨政關系總是處于一種復合的狀態，那么問題的關鍵在于能否描述清楚這一黨政復合體制是如何運作的，黨政的角色分工與功能定位是如何實現的。正是因為黨政關系是一種動態的關系模式，黨政在國家治理維度總是體現為一種復合形態，黨政關系受制于歷史性因素、現實性的治理問題、政治意識形態等因素的影響，總是處于動態調適狀態，黨政兩元主體間更多體現為復合型體制中的權力互動、制度博弈與機制整合。黨政關系這種動態調適，在不同歷史時期必然呈現有分有合的狀態，但最佳平衡點在于實現黨政之間的和諧共振、協同共進的最優狀態。西方學者沈大偉認為，長期以來中國共產黨對思想、社會、經濟和政治生活各個方面的治理手段一直處于“收縮”與“調適”過程中?！爸袊伯a黨發現它必須處在一個永恒的循環中：改革—調整—再改革—再調整……在這個循環中，每一次改革都會帶來某些后果（有些是預料之中，有些是預料之外），接下來又導致調整和進一步的改革?！边@實際上印證了中國共產黨的執政理念與治理手段的動態調整和因時變化的靈活性，也符合辯證唯物主義的實踐論［10］。國內學者林尚立也認為：“當經濟與社會發展所帶來的變化出現時，政黨是不能不作出必要反應的。尋求不斷的變革與發展應該是現代政黨及其執政的重要政治方略?！保?1］這也同樣適用于描述從中國共產黨執政以來的黨政關系，即黨政關系是體現于復合型政治體制之中的動態調適狀態。概括而言，“中國特色黨政復合體制”是指在中國特色社會主義制度框架下，作為領導黨與執政黨的中國共產黨與政府之間的動態關系，黨政復合體制的制度依據來源于黨內法規與國家法律，在國家治理層面，黨政之間體現出結構耦合、角色轉換、職能分工與功能互補等運作邏輯，而和諧黨政關系能夠保障黨政復合體制的最大治理效能。

二、中國特色黨政復合體制的運作邏輯

中國政治最大的特點就是在所有政治社會活動中，都有中國共產黨的烙印，無論政府、軍隊、學校、社區、鄉村、企業等各級各類組織之中，共產黨的組織和黨員無處不在，這是西方政治社會不可能出現的景象。有的學者感嘆：“在我看來，在很多中國和國外學者看來（或明或暗），中國共產黨的影響和控制是無處不在的；它滲透到社會的方方面面?！保?2］截至2019年年末的統計數據，中國共產黨黨員已經達到9191.4萬人，基層黨組織已經超過468.1萬個［13］。尤其在政府機關之中，公務員隊伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領導干部中黨員比例超過95%［14］。從這一點來看，無論中央政府，還是各級基層政權機關，中國共產黨的各級組織與政府的組織體系已經生成了結構性的復合體，黨政復合體制就好比一個生命體。黨組織作為具有支配功能的神經系統，負責把大腦的指令傳導給作為肌肉的政府機構；政府作為國家治理的行動者，始終接受作為神經系統的黨的指揮與支配，從而保障了生命體的協同一致。從帕森斯的結構功能主義的理論來看，任何政治系統都要符合系統運作的AGIL功能模式①，存在著適應、目標達成、整合與潛在模式維持的功能體系。中國特色的黨政復合體制從“先有政黨、后有國家”這一歷史路徑出發，遵循著以政黨建設推動國家建設與治理的軌跡。經過新中國成立七十多年來的不斷調適、整合、容錯、協同的機制融合，黨政復合體制已經成為契合性更強的結構功能體，體現出很強的黨政一體性的特征，黨政之間的關系是你中有我、我中有你。正如西方學者波齊描述的狀態，“共產黨——旨在制定和追求特定政治目標的組織——與主要是行政機構組成的國家完全重疊在一起”［15］。

（一）黨政之間的結構耦合

結構耦合概念最初來源于細胞生物學研究領域，智利生物學家馬圖拉納在20 世紀70 年代發展生物自創生（autopoiesis）理論時提出了該概念。結構耦合的概念表明，自創生系統的內部結構與運作獨立于環境，同時，環境中的任何事物又有可能與系統內部的結構與運作相關。通過外界環境的刺激，產生系統與環境的“共振”（resonance），隨后在系統內部制造了一個信息，系統根據該信息做出內部的自我調整，對環境刺激做出回應［16］。如果把執政黨與政府分別看作自創生的系統，執政黨與政府兩個系統間不斷接受外部環境的影響和刺激，進而導致黨政系統間關系的變化，最典型的變化就是執政黨的權力的收縮與擴大導致政府的行政權的相應擴張與抑制。黨政之間的結構耦合性質在黨政關系演變歷程之中體現得最為明顯，黨政各個系統的收縮與張弛充分反映著外部政治環境和意識形態因素的變量影響?！拔幕蟾锩睍r期，受制于極左思潮影響，出現了黨政不分、以黨代政的諸多亂象：中央和地方各級黨委直接行使行政職權的“越俎代庖”；黨委書記是對口管理的“全權代表”；革委會權力全包的“無法無天”；重大事項、人事任免的“大包大攬”。黨的十一屆三中全會之后，階級斗爭路線被正式廢除，黨政耦合型結構關系進行了重新的調整。鄧小平在1982年發表了題為《黨和國家領導制度的改革》和《精簡機構是一場革命》的重要講話，重點懲治“黨政不分，以黨代政的問題”，強調“黨的領導是不能動搖的，但黨要善于領導，黨政需要分開，這個問題要提上議事日程”［17］。進入新時代以來，黨政關系成為國家治理體制改革的重要內容，黨政關系同樣也是國家政治體制改革的重要內容。2017 年王岐山在全國“兩會”期間強調：“在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信?！保?8］習近平總書記指出，“中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，處在總攬全局、協調各方的地位”?！罢屈h執政的重要載體，服從于同級黨委的領導，重大問題向黨委請示報告，通過政府決策程序把黨委的主張、意圖、決策轉變成為政府的政令并付諸實施?！保?9］因此，可以看出黨政復合體制的耦合性結構決定了執政黨與政府之間的高度嵌入與契合，黨政系統中各要素間的凝聚或疏離都受到了外部政治環境對系統的影響，而兩者之間結構性耦合使得黨政之間相互制約、相互影響，從而形成比較強的因果關聯，而只有擺正黨政關系的合理定位，塑造和諧一致的黨政關系，才能實現治理效能最優化的輸出結果。

（二）黨政之間的角色轉換

雖然形成“黨在政府之中”的結構性嵌入，但執政黨與政府的角色是不能混淆的，這也是從歷史的經驗教訓中得出的真理。在黨政復合體制之中，執政黨與政府的關系可以借助西方學者古德諾的政治-行政兩分法的視角分析各自的功能。古德諾認為：“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行?！保?0］在當代中國政治情境下，“國家意志、人民意志與執政黨意志在本質上高度統一，中國共產黨的本質屬性和執政地位，在法理意義上決定了中國共產黨必然代表人民執掌政權、運行治權，并由此決定了執政黨組織與其層級對應的政府體系必然融合而成‘黨政體制’，進而現實地體現為當代中國治理的黨政結構和路徑”［21］。新時代，要堅持和完善黨的領導制度體系，認清中國共產黨的領導地位與執政角色，執政權是以領導權為前提的，要求作為執政黨的中國共產黨提高科學執政、民主執政、依法執政的水平。各級政府要接受黨的領導，堅持“四個意識”、“兩個維護”的政治站位與政治方向，要成為公共事務決策的執行者。十九屆四中全會的公報也指出，“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系。國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責”。黨政體制上是復合一體的，但結構性互相嵌入不應影響黨政內部的角色分工和角色轉換，以黨委、黨組為核心構建了決策圓心，政府組成機構構成外部環狀圍繞，進而塑造了黨政的同心圓結構。同心圓結構使得黨政目標一致、價值同向、行動協同，執政黨起到掌舵的作用，政府承擔劃槳的角色。

（三）黨政之間的職能分工

從組織結構來看，中國共產黨的執政體系形成了“軀干-神經-細胞”的有機聯結、協調一致的自創生系統：各級黨委體系層級關聯，分工明確、職能明晰；以民主集中制為組織原則，形成全面覆蓋各個領域的全面領導——“全面”不僅指覆蓋所有領域和事項，“一個不能少”，還指涉所有事項全程貫穿，“一點也不能丟”；遍布所有領域、所有行業，“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的”?；鶎狱h組織（基層委員會、總支部、支部）和黨組，以及作為組織微觀細胞的黨員，把黨的意志、價值準則、政策方針滲透到政務活動之中。政府中的公務員大部分具有黨員身份，可區分為黨員領導干部和普通公務員兩類，黨員領導干部很多具有黨組（委）書記和部門首長的雙肩挑身份，而《國家公務員法》確立的“黨管干部原則”保障了黨政負責人的“一把手”的政治合法性，黨規黨紀和國家法律共同成為執政權的法治依據，從而保證執政黨意志和指令在政府層面得到有效實施與執行。中國特色的黨政復合體制明顯有別于純粹的科層制模式，雖然也強調行政首長負責制，但一定是堅持“黨委領導下的首長負責制”：從中央政府的國務院到基層的鄉鎮政府，其間包括?。ㄗ灾螀^、直轄市、特別行政區）、地級市（自治州）、縣（自治縣、市、市轄區）、鄉（民族鄉、鎮）等數個政府層級，除以屬地管理原則為基礎的各級地方政府外，還以業務管理為原則，實行黨委與黨組的“歸口管理”模式?！皻w口管理”強調把政府工作按性質劃分為工交口、財貿口、文教口、政法口、農業口、外事口等，同級黨委的常委（如分管副書記）分口負責，以加強對政府行政工作的領導。歸口管理，以管理干部為主，而不直接管理行政事務。為了更好發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，“黨組”成為實現黨與國家政權機關有效對接的橋梁和紐帶［22］。《中國共產黨黨組工作條例》明確規定，“黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中設立的領導機構，在本單位發揮領導作用，是黨對非黨組織實施領導的重要組織形式”。黨組能夠充分發揮把方向、管大局、保落實的領導作用，有利于強化對政府業務工作和政治領導，從而推動執政黨的意志和重大決策轉化為行政政令和行政決定。黨政職能分工明確，具有很強的治理效能，“在橫向的行政層級上，黨委（如市委）與政府（如市政府）各設機構但主次分明；在縱向的功能部門（如生態環境局）中，行政領導職位與黨務領導職位并列共存，黨委和黨務組織（如黨組、紀檢小組）延伸入行政部門”［23］。此外，從中央到地方還有非常態的、政策性的“領導小組”“專門委員會”“臨時指揮部”等項目制治理機構，防范地方治理出現的黨政關系不暢、政令運行阻滯等問題，從而進一步理順了黨政的職能分工，提升了治理效能。

（四）黨政之間的功能互補

中國特色的黨政復合體制是以執政黨為權威核心與運作樞紐，以黨委領導下的首長負責制為領導原則，強調民主集中制原則與政府科層體制的緊密契合，實現執政黨機構與政府機構的合署一體模式，從而實現政治意識形態與條塊科層管理體制的共生演化。黨政之間的結構性耦合有助于黨政職能的充分實現，黨的執政權與政府的行政權之間實現相輔相成、共同發展。中國特色的黨政復合體制具有西方制度無法比擬的優越性，以政黨權威性和先進性克服傳統行政條塊分割、各自為政的負功能，實現了黨政之間的行動協調、政策聯動、層級監督等功能：一是能夠凝聚共識，有效地共同實現利益整合。區分于西方的政黨分肥、惡性競爭的叢林法則，中國共產黨在其章程中明確了自己的歷史使命，“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益”。執政黨的先進性和代表性在憲法層面轉為執政黨的“以人民利益為中心”的治理宗旨，更有利于團結和帶領全國各族人民實現中華民族偉大復興。二是宣傳動員能力更強，保障黨政同心、密切配合。執政黨承擔著公職人員的政治教育功能，政黨宣傳系統發揮著政治動員和思想教育功能，“先進性教育”“兩學一做”“‘不忘初心、牢記使命’主題教育”等黨建活動使執政黨在社會之中形成了最廣泛的公信力、影響力。三是精英人才的選拔與錄用，形成可持續的人才蓄水池。全國9000 多萬中共黨員之中，大專及以上學歷黨員4661.5 萬名，占50.7%［13］。中共黨員精英化程度日益加強，而公務員招錄活動中，遴選政策明顯向具有黨員身份的人員傾斜，從而源源不斷地保障了公職人選的精英化和專業化。四是堅持黨政同責、紀法銜接，有利于塑造風清氣正的政治生態。黨政復合功能充分發揮要求，一方面要依規治黨，堅持紀在法前、紀嚴于法，以黨章黨規為尺子，全面從嚴治黨；另一方面要依法行政，依照憲法法律治國理政，實現監察權對所有公職人員的全覆蓋，從而保障黨政同責、一崗雙責、精準問責，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。

三、中國特色黨政復合體制的治理效能

中國經濟社會發展能夠取得如此令人矚目的成就，國家治理的制度驅動力來自黨政復合體制的有效運行，而這一體制顯然不是照抄照搬國外模式而來的，而是在中國共產黨的領導下，在革命戰爭和國家建設的過程中逐步摸索、自主建構的發展模式。這種新型的國家治理體系根植于中華大地，深得人民的擁護和支持，具有強大的生命力和巨大的制度優越性，其治理效能具有顯著的制度優勢。

（一）強化權威治理：黨建引領的政府治理

美國學者米格代爾認為，“現代國家需要特別的權威，這種權威能夠決定你一生中遇到的所有規則……治理是一個非常宏大的術語……是在多元化的人群當中和不同的領域上建立權威的總體能力”［24］。現代國家治理同樣需要強化權威的作用，中國政治實踐如果沒有權威引導，同樣會出現孫中山所說的“一盤散沙”的狀態。在實行單一制的國家之中，中央權威保證權力高度集中，治理體系體現為層級領導，從中央至地方是一竿子插到底的高度組織化、科層化的治理結構，如果缺乏權威作為中流砥柱，就無法實現這一超大型國家的全國一盤棋的統籌和運轉。作為一個有著14 億人口的發展中大國，中國面臨的治理問題對任何國家的政治領導人來說無疑都是非常棘手的，也只有中國共產黨能夠肩負起這一重大使命。中國治理最關鍵的鑰匙在于堅持中國共產黨的領導，通過中國特色黨政復合體制的整合、調適，形成了黨政一體的同心圓治理格局。習近平指出：“辦好中國的事情，關鍵在黨。”中國共產黨在其將近百年的發展歷程中，領導中國人民取得了“三個偉大的飛躍”：“實現了中國從幾千年封建專制政治向人民民主的偉大飛躍；實現了中華民族由不斷衰落到根本扭轉命運、持續走向繁榮富強的偉大飛躍；實現了中國人民從站起來到富起來、強起來的偉大飛躍?！保?5］以黨建引領政府治理體現出優越的政治優勢、思想優勢和組織優勢，產生了良好的治理效能：一是堅持黨對政府的政治領導，保障了中國特色社會主義道路的政治方向、政治立場和政治原則?！吨袊伯a黨章程》明確了中國共產黨在社會主義初級階段的基本路線是：領導和團結全國各族人民，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，自力更生，艱苦創業，為把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國而奮斗。因此，“中華號”巨輪需要中國共產黨作為總舵手，指引國家治理的總方向。二是堅持黨對政府的思想領導，保障了馬克思主義的科學世界觀和方法論應用于國家治理實踐。中國共產黨以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想作為自己的行動指南。指導思想的統一，保證了黨政同心，共謀發展，從而轉化為行動上的步調一致、勠力同心。三是堅持黨對政府的組織領導，彰顯出巨大的先鋒隊示范效應。政府各個部門、各個領域都有黨組織的存在，實現了“橫向到邊、縱向到底”的黨組建設的全覆蓋，不僅能強化黨的意志在各級政府機構的執行力，而且實現精英人才的集聚，各級黨組織與政府機構實現同體互嵌、黨員與公務員實現角色重疊，使得中國共產黨的先鋒隊的先進性和模范性滲透于政府行政管理活動之中。黨員領導干部的政治覺悟、思想素質與業務能力綜合體現為公務員任用的“重點考核政治素質和工作實績”標準，使德才兼備的政治精英能夠脫穎而出。

（二）新型舉國體制：民主集中的決策機制

2020年5月14日，習近平總書記在中央政治局常務委員會會議上強調“要發揮新型舉國體制優勢，加強科技創新和技術攻關，強化關鍵環節、關鍵領域、關鍵產品保障能力”?！靶滦团e國體制”這一說法最早見于2015 年10 月26 日，習近平在《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》中指出，“要扭住軍民融合不放松，善于在社會主義市場經濟條件下發揮舉國體制優勢，統籌各方面力量資源，不斷拓展融合深度和廣度，構建一體化的國家戰略能力”［26］。這與鄧小平同志所說的“發揮社會主義制度能夠集中力量辦大事的優勢”是一脈相承的。中國歷來被認為是一個權力相對集中的國家而頻遭非議，但每每歷經國難與危機之時，中國黨政體制的優勢卻最能充分顯現出來，“九八抗洪”“抗擊非典”“汶川大地震救災”，加上這次的“新冠肺炎疫情阻擊戰”，英明的中央決策、高效的執行能力、舉國的動員能力，使得全國人民、黨政機關、各行各業能夠舉全國之力，上下同心，共赴國難，“滄海橫流，方顯英雄本色”。能夠支持新型舉國體制的政治邏輯其實就是黨政復合體制的運轉原則：民主集中制。民主集中制使黨領導下的政府體制能夠集中全黨全國力量，形成政治共識，推動重大政策和項目工作順利進行。民主集中制是執政黨立黨的組織原則，也是治國理政的決策原則。民主集中制強調民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的制度。習近平總書記多次強調民主集中制的制度優勢，“我們要堅持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國家機關提高能力和效率、增進協調和配合，形成治國理政的強大合力，切實防止出現相互掣肘、內耗嚴重的現象”［27］。作為國家機構原則的民主集中制，有利于從整個國家治理層面形成一種集體主義價值觀。個人是集體的一部分，集體給予個人充分的發展空間，個人也要為集體的強大做出應有的貢獻。當個人利益與集體利益發生沖突時，強調公而忘私、無私奉獻的共產主義精神。如汶川大地震時，全國范圍內的捐款捐物，各級政府的“對口支援”政策，都彰顯了民主集中原則指導下的舉國體制的優勢。有的學者把民主集中制的治理效能歸納為三個方面：一是以職權配置實現了治理績效提升的能力保障；二是以工作方式實現了治理績效提升的程序保障；三是以工作責任制實現了治理績效提升的責任保障［28］。民主集中制的決策機制真正實現了民主正當性與治理有效性的雙重目標，從而成為保障超大國家治理的有效手段。

（三）堅持群眾路線：以人民為中心的價值依歸

中國共產黨能夠長期執政，受到廣大人民群眾的積極擁護與支持，最關鍵的密碼就是其堅持以人民為本的群眾路線工作方法，而這一套經過長期革命實踐總結的寶貴經驗同樣被應用于國家治理活動之中，成為保障黨政復合體制合法性的堅強后盾。1943 年毛澤東在《關于領導方法的若干問題》一文中提出，“主觀主義者和官僚主義者不知道領導和群眾相結合、一般和個別相結合的原則，極大地妨礙黨的工作的發展”[29]902；“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去”［29］899。群眾路線是革命時期的“傳家寶”，也是毛澤東思想“活的靈魂”，在價值宗旨方面，強調人民是歷史的創造者和決定力量，要以人民利益作為評判尺度；在工作原則方面，強調如何領導和依靠群眾，實現充分的全面動員，保障政策的有效執行；在理想信念層面，強調要以人民為中心，全心全意為人民服務。黨的群眾路線的工作原則也深深地嵌入政府管理活動之中，演化為“服務型政府”的建構。黨的十九大報告明確提出：“必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業?！保?0］在中國特色的黨政復合體制中，群眾路線的工作方針具有治理優勢，這不僅是革命經驗的歷史傳承，而且在新時代迸發出新的活力。首先，群眾路線充分弘揚了人民主體論，從而塑造執政的合法性。在群眾路線的執政邏輯之中，作為先鋒隊組織的中國共產黨成為代表人民群眾根本利益的化身，在其政治綱領和施政報告之中規劃了人民群眾的根本利益與長遠利益，因而已然具備了“實質合法性”，并因而根本不需要特定階級階層的代表（“代議士”或“職業政客”）［31］。其次，群眾路線具有強大的政治汲取能力，形成廣泛的動員能力。早在革命戰爭時期，中國共產黨就認識到“戰爭的偉力之最深厚的根源，存在于民眾之中”［32］。只有動員全體民眾，革命才能成功。陳毅曾深情地說：“淮海戰役的勝利，是人民群眾用小車推出來的?！闭h執政的“阿喀琉斯之踵”必須立基于廣大民眾這塊土地之上，這是其力量的源泉，只有不斷從群眾之中汲取力量，執政黨才能立于不敗之地。習近平總書記指出，“必須緊緊圍繞保持黨同人民群眾的血肉聯系，增強群眾觀念和群眾感情，不斷厚植黨執政的群眾基礎”［30］。再次，群眾路線旨向實現人民當家作主，從而彰顯了“以人民為中心”的發展理念。早在延安時期，毛澤東的“窯洞對”就回應了黃炎培的“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期律問題，答案就在于民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。群眾路線的旨向在于人民當家作主，而堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國共同構成中國特色國家治理的三駕馬車。在國家治理體制改革之中，新時代的群眾路線已經轉化為“以人民為中心”的發展理念，通過不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走改革發展成果共享的共同富裕之路。通過不斷拓寬民眾參與政治體制改革的渠道，保障民主選舉、民主決策、民主協商、民主管理、民主監督的共建、共享、共治格局，從而調動和激發廣大民眾的政治熱情。

（四）全面從嚴治黨：辦好中國的事情，關鍵在黨

近百年的發展史、9000 多萬的中共黨員、連續執政70多年，中國共產黨長期執政這一事實本身已經構成了制度的奇跡。為什么中國共產黨能夠克服前行中的艱難險阻，永葆活力？答案還得從中國共產黨本身來找，歸于一點在于中國共產黨一直在“勇于自我革命”?！坝掠谧晕腋锩笔橇暯娇倳浽谒伎既绾伍L期保持黨性、如何長期執政等問題時作出的重大論斷，“黨的初心和使命是黨的性質宗旨、理想信念、奮斗目標的集中體現，越是長期執政，越不能忘記黨的初心使命，越不能喪失自我革命精神”［33］。自我革命要求“刀刃向內”，向自我開刀，通過全面從嚴管黨治黨來整飭黨風，嚴厲懲治腐敗，凈化政治生態。全面從嚴治黨是中共十八大以來治國理政的“四個全面”重大戰略之一，核心要義強調“基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治”。全面從嚴治黨戰略開展以來，通過“打虎”“拍蠅”“獵狐”等有效手段，黨風政風民風煥然一新，山清水秀的政治生態逐步形成。全面從嚴治黨以管黨治黨為工作重心，契合了馬克思辯證唯物主義的重點論哲學思想，即“牽牛要牽牛鼻子”，辦好中國的事情，關鍵在黨。在中國特色的國家治理中，以執政黨為核心的黨政復合體制時刻面臨著外部環境、內生危機的沖擊和影響，如缺乏自我預警的危機意識、缺乏長期有效的自我調適、缺乏積極主動的自我革命，執政合法性根基必然受到沖擊?！耙羁陶J識黨面臨的執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗的長期性和復雜性，深刻認識黨面臨的精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險的尖銳性和嚴峻性。”［30］全面從嚴治黨不僅鞏固了中國共產黨的執政根基，保持了執政黨的先進性和純潔性，更有助于提升黨政復合體制的治理效能。在理想信念方面，強調抓黨性教育固本培元，以“四個自信”補足黨政領導干部的思想之鈣。在作風建設方面，從整治“四風問題”（形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風）入手，全面落實“八項規定”（改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定），堅持“踏石留印，抓鐵有痕”精神，使黨風政風不斷好轉。在選人用人方面，堅持正確的用人導向，破解“四唯”（唯票、唯分、唯GDP、唯年齡取人）難題，著力整治用人上的不正之風，優化選人用人環境。在執紀監督方面，強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級監督作用，加強對黨政領導干部的日常管理監督。深化政治巡視，堅持發現問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯動的監督網絡。在腐敗預防與懲治方面，強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺。堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強高壓、長震懾，從而使懲治腐敗，強化黨風廉政建設成為長效的制度機制。

四、結語

中國特色的黨政復合體制一定是經驗生成的產物，是從中國共產黨近百年的建黨實踐和七十多年的治國實踐中走出來的治國體制。作為理論分析的對象，我們是可以遵循歷史制度主義的“路徑依賴”理論或人類文化學意義上“地方性知識”來解讀其存在的合理性或特殊性，但這顯然不是本文所關注的重點。本文關注的乃是作為一個獨特系統結構的黨政結構或黨政組織是如何實現結構性耦合的，其內部邏輯是如何運作的，這一中國特色的政治體制所呈現出來的治理效能具有哪些方面的優越性。當然，世界上不存在絕對完美的政治體制，歷史永遠不會走向終結，“山巔之國”的神話總有破滅的那一天。中國特色的黨政復合體制也不一定適合被其他國家效仿，“南橘北枳”的制度效顰只會走向崩潰和失敗。每一個國家都在走自己的路，一國政治體制的實踐只能依靠本國人民，立足于本國的文化傳統和政治土壤，在曲折道路上漫漫求索。前方會有坎坷，也會有坦途，一時跌倒了也不怕，只要堅信自己的方向，就一定會走向光明。

注釋：

①帕森斯的AGIL功能模式包括：適應（Adaption，指系統必然同環境發生一定關系，為了能夠存在下去，系統必須擁有從外部環境中獲取所需資源的手段）、目標達成（Goal attainment，任何行動系統都具有目標導向，系統必須有能力確定自己的目標次序和調動系統內部的能量以集中實現系統目標）、整合（Integration，任何行動系統都由部分組成，為了使系統作為一個整體有效地發揮功能，必須將各個部分聯系在一起，使各個部分之間協調一致）、潛在模式維持（Latency pattern maintenance，在系統運行過程暫時中斷即互動中止時期，原有的運行模式必須完整地保存下來，以保證系統重新開始運行時能照?；謴突雨P系）。參見［美］喬納森·H.特納：《社會學理論的結構》，邱澤奇等譯，華夏出版社2006年版。