新公共服務理論視角下我國青少年體育公共服務體系建設

張慶義

（曲阜師范大學 體育科學學院，山東 曲阜 273100）

《青少年體育 “十三五” 規劃》（以下簡稱《規劃》）指出 “把增強青少年體質作為根本目標， 以建立完善的青少年體育公共服務體系為主線……推動實現青少年體育高質量、高效率、可持續發展。 ”［1］“十二五” 時期我國初步構建了青少年體育公共服務體系框架，“十三五” 時期我國把進一步完善青少年體育公共服務體系， 提升青少年體育公共服務水平作為重要任務之一。 青少年體育公共服務體系的建設與完善對我國體育發展具有重大意義。 從宏觀層面來看，是推動全民健身和健康中國兩大戰略實施的有力 “抓手”；從中觀層面來看，是培養體育后備人才、滿足青少年體育需求的重要措施；從微觀層面來看， 是增強青少年體質、 提升青少年體育素養的有效手段。2020 年是《規劃》的收官之年，也是發展成果勘驗之年，我們既要肯定近幾年青少年體育公共服務體系建設取得的重大進步，但同時也應正視建設過程中存在的問題。 基于此，本文在審視青少年體育公共服務體系建設現狀的基礎上， 基于新公共服務理論的視角， 對我國青少年體育公共服務體系建設進行思考， 旨在為我國青少年體育公共服務體系建設提供有價值的建議。

1 概念辨析

1.1 青少年體育公共服務體系的內涵

青少年體育公共服務體系的內涵可以從服務對象、 供給主體以及服務內容3 個方面來理解。 青少年體育公共服務體系的服務對象理應覆蓋我國所有青少年群體。 按照年齡階段劃分，青少年一般指 12～17 歲年齡段的未成年人［2］，應包括該年齡段的在校生和失學、輟學的青少年；按照城鄉角度劃分，應包括城市和農村的青少年；按照健康狀況劃分，應包括健康和殘疾、智力障礙等特殊的青少年；按照地域分布劃分，應包括我國東、中、西部不同經濟發展水平地區的青少年。 青少年體育公共服務體系的供給主體呈現出由政府單一供給向政府、市場、體育社會組織等多元供給主體的發展趨勢，旨在為青少年提供形式多樣、內容豐富的公共體育服務。 青少年體育公共服務體系的服務內容理應滿足青少年多樣性、 復雜性及不斷發展的體育需求。 主要包括健身活動、競賽交流、技能培訓、健身咨詢、體質監測等服務內容［3］。

基于此， 本研究認為青少年體育公共服務體系是為滿足青少年體育需求，以政府、市場、體育社會組織等為多元供給主體， 為全體青少年提供多樣化體育公共服務內容的組織機構和運行機制的總和。 該體系是公共體育服務體系的一個重要分支，同樣具有公共體育服務體系系統性、公共性、統籌性、服務性、保障性、科學性、創新性等特征［4］。

1.2 新公共服務理論解析

1.2.1 新公共服務理論的淵源及發展

20 世紀70 年代， 由于西方各國經濟出現停滯性通貨膨脹，人們對現行的公共管理和公共行政產生了質疑，掀起了一場新公共管理運動，各種理論應運而生。 在這種背景下，美國著名公共管理學家羅伯特和珍妮特提出新公共服務理論。 該理論是以組織人本主義與組織對話、社區與公民社會、民主社會公民權等理論為基礎構建的，以公民、公共利益和民主治理為核心，是對傳統公共行政學的超越、對新公共行政理論的革新、對新公共管理理論的批判。 該理論的主要觀點包括7 個方面：1）服務而不是 “掌舵”；2）主要目標是公共利益，是共同價值觀對話的結果；3）戰略性思考，民主化行動；4）為公民服務，政府與公民不是商家與顧客的關系， 而是建立協作與信任的關系；5）公民責任與政府責任并重；6）以人為本，尊重人的價值；7）重視公民權和公共事物，強調公民參與［5］。

1.2.2 新公共服務理論的思想啟迪

新公共服務理論對青少年體育公共服務體系建設具有重要意義：1）以人為本的服務理念。 在完善青少年體育公共服務體系過程中，要體現人本主義關懷，促使農村和城市、正常和特殊等不同群體的青少年均能受益于公共體育服務。 2）青少年體育公共服務要以青少年為中心， 以青少年體育需求為導向。 要讓公民和社會組織參與到青少年體育公共服務的決策中，促進政府與公民的對話溝通，保證公民的公共利益。 3）轉變政府職能，采用政府購買服務的方式，積極引導社會力量參與，實現政府主導、部門協同、社會參與的多元化青少年體育公共服務供給。 4）在 “社區和公民社會理論” 的啟示下，重視社區在青少年體育公共服務中的地位。

2 我國青少年體育公共服務體系建設問題審視

2.1 青少年體育公共服務的政策較少、部門職責不清

政策的權威型、 引導性和指導性是青少年體育公共服務體系建設的有效保障， 政策制定是青少年體育公共服務體系運行的邏輯起點。 從各地區發展青少年體育的政策文件來看，各地區將青少年體育工作主要放在青少年競技后備人才培養、體教結合、青少年體育競賽方面，并出臺了一系列文件，如《上海市體教結合促進計劃（2016-2020）》等。 但關于青少年體育公共服務方面規范、系統性文件較少，必然導致青少年體育公共服務資源配置不足， 不利于青少年體育公共服務供給［6］。另外，我國政府組織具有高度分化和專業化的特點，并且我國青少年體育公共服務的主體呈現出碎片化的現象［7］，進而導致青少年體育公共服務的部門職責不清晰。 具體表現為，我國青少年體育公共服務的相關工作被分解到體育、教育、財政、街道辦、共青團等多個部門，這些部門在政策制定、資金分配等實際工作中均能涉及到青少年體育公共服務的相關工作。 但是缺少能夠進行統一協調的專門機構， 有關青少年體育公共服務的相關工作在落實過程中難免會出現各部門職能交叉或產生管理盲點，導致相關部門職責不明確，進而造成 “想管管不好” 的局面。

2.2 學校體育場地開放程度差異較大，社區青少年健身設施不足

體育場地設施是青少年體育公共服務的重要物質保障。《第六次全國體育場地普查數據公報》顯示，我國共有體育場地169.46 萬個，其中教育系統有66.05 萬個，占全國場地數量的38.98%［8］。 可見，我國學校體育場地在數量上占較大比重。但是數量眾多的學校體育場地對外開放狀態不理想， 開放程度差異較大。 調查表明，僅有30%左右的學校體育場地對外開放［9］，有32.8%的學校體育場館完全不對外開放（包括本校學生）［10］。 2017 年 9 月國家體育總局青少司對 6 個?。▍^、市）的《規劃》實施效果預評估調研表明，上海、浙江等地區學校體育場地開放程度較高， 其中上海市學校體育場地在課余時間向社會開放率達到86%以上， 為青少年在課余時間和節假日參與體育鍛煉提供場所。 但是甘肅、廣西學校體育場地基本沒有對外開放，山東僅有 1/3 的學校體育場地對外開放［6］。 另外，社區是青少年體育工作的重要領域，對抓好青少年8h 以外的體育工作具有非常重要的作用。 但是社區里面普遍缺少青少年體育鍛煉的設施［11］，不能滿足青少年社區體育鍛煉的需求。

2.3 青少年體育組織管理欠規范，體育賽事受眾狹窄

青少年體育組織建設是青少年體育公共服務體系建設的重要組成部分。 我國青少年體育組織主要有各級各類青少年體育俱樂部、青少年戶外體育活動營地、青少年校外體育活動中心、青少年體育聯合會以及單項體育協會等。 目前，各級各類青少年體育俱樂部是我國青少年體育組織的主體。 《規劃》顯示，2015 年底，國家級青少年體育俱樂部超過5 000 個，并提出到2020 年每2 萬名青少年擁有1 個青少年體育俱樂部的發展目標［1］。 但隨著我國青少年體育俱樂部數量的不斷增長，其問題也逐漸暴露出來。 我國青少年體育俱樂部主要依靠政府出資創建，加之其對場地設施的依賴性，導致其易受到授權者和依托單位的制約。 并且青少年體育俱樂部存在內部專職人員不足、組織機構不健全、管理制度不規范等問題，導致其缺少內部治理、自我生存、自我發展的能力［12］。 另外，我國青少年體育賽事長期以全國青年運動會為引領， 大部分青少年體育賽事競技性較強， 重點放在選拔優秀的競技人才和追求卓越的運動成績等方面， 弱化了體育賽事促進青少年健康成長的功能，對青少年的吸引不明顯，受益青少年數量較少。

3 我國青少年體育公共服務體系建設的思考

3.1 健全青少年體育公共服務政策法規，建立完善的青少年體育公共服務政策體系

針對性強且可操作性大的公共體育政策是我國青少年體育公共服務體系建設的重要支撐。 新公共服務理論認為，政府在制定滿足公民需要的政策和項目時， 要經過集體的努力和協商的過程，才能保證制定的政策和項目高效地執行，即重視公民權和公共事物，強調公民參與，戰略性思考、民主化行動。因此，政府在制定有關青少年體育公共服務政策法規時，要協同體育、教育、衛生等部門配合，鼓勵公民、青少年體育俱樂部、 青少年體育聯合會、 青少年校外體育活動中心等公眾參與，實現青少年體育政策法規制定的科學化、民主化。 這樣制定的政策法規才能代表公眾的公共利益， 使青少年體育公共服務體系建設高效進行。 另外， 在制定青少年體育政策法規時，還應考慮其內容的全面性、延續性和關聯性。 全面性體現在青少年體育政策法規的內容應涵蓋體育場地設施、 體育賽事活動、體育社會組織、體育健身指導、體育技能培訓、體質健康監測、體育信息咨詢等方面的服務，并制定服務標準、監管機制等。 延續性方面表現為，制定青少年體育政策法規要依據當前青少年體育公共服務體系的現狀， 緊密結合新時代青少年體育發展的需求， 對青少年體育公共服務體系建設具有長期指導意義。 關聯性體現在青少年體育政策法規要考慮與競技體育、學校體育等方面的互補性，共同推動青少年體育的可持續性發展。

3.2 轉變政府職能，建立多元供給主體的青少年體育公共服務供給體系

以往政府在公共服務體系建設中發揮著既 “掌舵” 又 “劃槳” 的作用，而新公共服務理論認為，政府的關鍵作用是服務而不是 “掌舵”。 政府應由掌控者轉向為民服務的安排者，向服務型政府轉變。 政府逐漸重視公民和社會力量在公共服務中的主體地位，重視與私人、非營利組織等社會力量的合作，以更好的實現公民利益和需求。 在青少年體育公共服務體系建設中，政府要積極引導私營企業、社會團體、非營利組織等社會力量參與，實現青少年體育公共服務的多元供給主體，上海市在這方面走在前沿。 上海市政府聯合體育局、教育局等部門采用 “政府購買” 的方式在社區體育場地設施建設、學校體育場地設施開放、體育賽事舉辦、體育信息咨詢、體育師資培訓以及專業體育課程配送等方面進行嘗試。 通過政策推動、經費支持，委托專業代理公司進行項目招標，引入競爭機制，并通過第三方評估公司、社會大眾及青少年家長進行監督、評估、反饋。 實現了政府主導、各部門協同配合、社會力量廣泛參與的多元供給主體格局。 推動了青少年體育公共服務的市場化和社會化， 實現了政府和社會共同承擔青少年體育公共服務供給的責任。

3.3 優化青少年體育組織的服務能力，健全青少年體育組織服務體系

公共體育服務組織是公共體育服務發展的依托與保障［13］。我國應加快青少年體育俱樂部、 青少年體育聯合會等體育組織的建設，重點建設一批樞紐型和基層型的青少年體育組織，健全青少年體育組織服務體系，并不斷提高其規范管理、高效運行和自我造血能力， 使其逐漸發展為青少年體育公共服務的主體。 樞紐型青少年體育組織主要包括聯合會（聯盟）、單項體育協會等。 這類組織在青少年體育公共服務體系中發揮著承上啟下的作用。 其職能主要包括政策執行、政策回應和公共服務3 種［14］。 例如，廣東省青少年體育聯合會就是典型的樞紐型組織， 該聯合會由廣東省9 家單位聯合組建的全省性體育組織。 自成立以來，便不斷為青少年提供滿足其健身需求的服務，開展了 “體育嘉年華”“快樂操場” 等一系列大型項目，為推動青少年體育公共服務體系建設做出了重要貢獻。 基層型青少年體育組織則以體育俱樂部、體育社團、社區體育組織、體育運動學校和校外體育活動中心為主要形式。 這類體育組織主要負責體育技能培訓、體育人才培養、運動項目普及等具體的執行操作工作。

4 小結

青少年體育公共服務體系建設對實施全民健身和健康中國兩大戰略、滿足青少年體育需求、培養體育后備人才、增強青少年體質等方面有重要價值。 本文從新公共服務理論視角出發，審視了青少年體育公共服務體系建設的問題，并從政策服務體系、供給服務體系和體育組織服務體系3 個方面，提出了推進青少年體育公共服務體系建設的對策。