新時代城市社區治理現代化探究

（天津師范大學，天津 164399）

城市社區治理現代化是我國改革開放進入新階段以來的一個時代命題。黨的十九屆四中全會提出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務。”城市社區是國家治理的基礎單元，城市社區治理現代化是推進市域社會治理現代化的重要一環，探討城市社區治理現代化的現實困境、制約因素與實現路徑具有重要的實踐價值。

一、歷史與現代：城市社區治理的演進與變遷

（一）城市社區治理的緣起

中華人民共和國成立70 多年來，隨著時代的發展，國家對城市基層社會建設的路線方針政策也隨之不斷調整，尤其是1978 年改革開放以來，在工業化、城鎮化、信息化及市場化不斷推進的時代背景下，城市基層社會也完成了從單位制、街居制到社區制的轉型。從學界各類觀點可總結出我國城市社區治理可分為四個階段：第一階段是探索期（1956 年-1978 年）。在此時期內我國城市社會主要依靠“單位制”進行管理，居民的工作與生活領域高度重合，都在“單位”內部實現，社區只是“單位”的附屬，這一階段的城市基層社區建設還未成為獨立領域。第二階段是萌芽期（1979 年-1990 年）。改革開放以后，隨著經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，“單位制”被打破，人由“單位人”成為“社會人”，居民群眾對社區服務的需求與日俱增，1986 年民政部首次將“社區”概念引入城市管理，提倡在城市社會中開展社區服務，這是城市社區發展的萌芽階段。第三階段是轉型期（1991-2012 年）。1991 年我國首次提出社區建設概念，在國家推動下，社區建設實現了從試驗探索到全面深化的躍進，并明確了創新社區管理體制、構建新的社區組織體系的工作目標，這是城市社區發展的轉型階段。第四階段是深化期（2013 年-至今）。黨的十八大以后，城市社區進入了新的發展階段。自黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一重大命題以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視社會治理。黨的十九大強調要“形成有效的社會治理”,黨的十九屆三中全會提出要“加快推進國家治理體系和治理能力現代化”，黨的十九屆四中全會提出“必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下更大功夫”。在這一階段，城市基層社會發展拉開了從社會管理向社會治理轉變的帷幕。

（二）新時代的城市社區治理

黨的十八大以來，城市社區治理研究日益成為熱點，這與國家對城鄉社區治理制定的政策密切相關，2017 年出臺的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》成為城鄉社區治理的指導綱領。通過梳理近幾年文獻發現，學界對新時代城市社區治理的研究成果頗多，主要集中在以下幾方面：一是關注城市社區治理新模式研究。目前部分學者通過對網格化管理、標準化治理等進行研究，以達到推進社區精細化治理，提升社區自治能力的目標，創新城市社區治理模式。二是強調完善城市社區治理體制。該類研究主要聚焦于新時期如何理順城市社區治理體制。黃建等學者提出城市社區治理體制的困境主要體現在城市基層管理秩序主體在縱向關系上失衡以及社區治理主體之間橫向聯通失序，并提出通過黨建引領對治理體制進行重構。三是對新時代城市社區治理主體進行探討。社區治理最明顯的特征在于強調多中心合作、自主式參與，基于此，學界從治理主體之間的關系以及治理主體的參與方式兩方面進行研究，明確了基層黨組織、社區居委會、市場化社會組織在社區治理中的作用及相互間關系，并提出新時代的社區治理應遵循多元共治、協商治理。四是探討城市社區治理有效路徑。此類研究的出發點在于探索與當下經濟社會發展相適應的社區治理路徑。最具代表性觀點就是提出對城市基層載體（街道、社區）授權賦能，堅持治理重心下移，將治理資源下沉到基層，以實現對社區精細化、精確化服務的目標。縱觀學界的既有研究，可以看出對新時代的城市社區治理從治理主體、治理體制、治理路徑等方面都有了相當深入的探討，然而從現實面臨的問題來看，尚有需要反思的地方，主要表現為目前我國城市社區治理創新仍停留于試點探索階段，還未能大規模推廣，表明從宏觀角度看我國新時代城市社區治理還缺乏一個統一的發展方向，因此有必要將城市社區治理現代化作為未來社區治理形態的目標，并朝著這一目標堅定前行。

二、現實困境：城市社區治理的多維阻滯

黨的十八屆三中全會提出的推進國家治理體系和治理能力現代化標志著城市社區治理現代化的開端，但城市社區治理在運行中仍存在多種現實困境，深入剖析當下的現實困境是推進城市社區治理實現現代化的基本前提。

（一）領導核心功能受限：基層黨組織在城市社區治理中領導力不足

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，我國國家制度和國家治理體系具有顯著優勢，其第一條就是“堅持黨的集中統一領導”。黨的領導應落實到社會治理的方方面面，在這樣的大背景下，當前基層黨組織在社區治理中明顯存在領導力不足的問題，其主要表現為：一是傳統基層黨建無法適應社區治理的新要求。傳統基層黨組織建立在單位，工作對象是固定的人群，黨組織依靠自上而下的行政化路徑開展管理，缺乏張力，與新時代城市社區治理中提升治理活力的內在要求不相符。二是基層黨組織的組織力被削弱。傳統上基層黨組織所開展的活動主要集中于完成上級黨組織部署的工作任務，在日常社區治理中，基層黨組織主要依靠組織體系內的政黨權力進行管理，對橫向的社會組織缺乏嵌入能力，導致在社區治理中組織力降低。三是基層黨組織黨員干部隊伍無法充當社區治理主力軍。在作為社區治理主體的社區居委會中黨員所占比例低，社區黨員的年齡偏大，無法發揮黨員的模范帶頭作用。

（二）治理格局發育遲滯：城市社區治理中政府、社會、居民互動性不強

黨的十九大提出加強社區治理體系建設的措施是推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，目的是實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。在新時代的城市社區治理過程中，政府、社會、居民三方互動偏少，各自定位不清。一是政府行政色彩濃，治理體系不完善，治理能力有待提升。作為城市社區治理主體的街（鎮）政府仍存在運用行政權力對社區進行行政領導的傾向，將社區居委會變成自己的下屬機構，缺乏服務的思維。二是社會協同治理參與度不夠。社會組織具備對各類治理資源進行再分配的能力，當前正處于城市社區治理現代化的初始期，社會組織對新時代的治理認識不全面，多為被動參與社區治理，主動參與意愿低、投入少，無法發揮社會調節作用。三是社區居民自治能力不足。居民參與是社區治理的內在動力，但在新時代的社區治理中，由于居民個體利益與社區關聯少，社區只是作為一個生活場域與居民發生聯系，導致居民參與社區治理積極性不高，自治能力不足。

（三）治理驅動發展不足：城市社區治理中缺乏科技創新

黨的十九屆四中全會首次將科技支撐納入到社會治理體系，指出科技創新是實現城市社區治理現代化的有力驅動，但在具體實踐中仍存在磨合問題。一是將科技納入社區治理缺乏規范引導。隨著經濟社會的發展，“互聯網+社區”治理模式逐漸興起，全國多地已有成熟探索，但由于在推廣過程中缺乏規范性引導，導致盲目照搬使治理資源無效流失。二是科技創新與社區治理存在地域偏差。由于我國各城市間存在地域差別，經濟發展水平不平衡導致社區治理現代化進程不同步，科技創新在社區治理中的適應性存在地域差異，這一問題亟待解決。三是社區治理中的科技創新缺乏統一準入標準。將科技創新納入到社區治理中是健全社區治理體系不可缺少的一環，互聯網、大數據、云計算是推動社區治理創新的引擎，但由于缺少統一準入標準，存在技術濫用和侵犯個人隱私的風險，容易產生失范現象。

（四）治理效果未達預期：社區治理理念和精細化服務水平有待提升

新時代城市社區治理能力的現代化主要體現在政府、社會對社區治理理念轉變以及社區自身治理方式的革新，就目前情況來看，還遠未達到預期目標。一是基層政府、社會組織對城市社區治理理念轉型緩慢。從黨的十八屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化總目標以來，各地對基層社區治理現代化的探索還停留于個體經驗層面，部分基層政府、社會組織對社區治理重視程度不夠，認識不深。二是城市社區自身治理條件、方式還未適應新時代要求。作為城市社區治理主體的社區居委會硬件落后，辦公場所無法滿足新時期社區治理要求。社區居委會組織動員居民參與社區事務的手段單一，同時橫向與其他社會組織聯系少，自治功能發揮受限。

三、制約因素：治理理念與體制機制雙重缺位

城市社區治理現代化過程離不開政府、社會、居民三層次治理主體的良性互動。從不同主體對城市社區治理方式入手進行深入分析，可透視城市社區治理現代化進程中的制約因素。

（一）治理意識層面

政府、社會、居民是城市社區治理的主體，社區治理進入新時代，治理主體的治理意識轉換仍不到位。探究原因，一是受傳統管理思想束縛影響。當下我國經濟社會各方面都正處于深化改革期，城市社會也面臨由管理向治理的持續轉型。在這一過程中，部分基層政府對社區仍然以管理建設為主，存在“官本位”思想，牢牢掌控行政管理權和資源支配權，治理服務意識欠缺。二是受經濟發展制約。社會化的組織能夠對社區開展協同共治的決定性因素在于市場經濟導向，目前我國的社會組織發展還不夠完善，參與社區治理的組織也多為政府購買服務，缺乏市場化的商業服務組織參與社區治理。三是受傳統觀念束縛。中國傳統觀念強調以和為貴，城市社會是一個“陌生人”社會，人與人之間的來往缺乏社會屬性關聯。在社區治理中居民本應發揮建言獻策作用，但由于礙于面子或多一事不如少一事，導致參與社區治理意愿較低。

（二）體制機制層面

社區治理體制是在社會環境變遷的現實圖景中，不同的社區參與主體基于各自的角色身份和資源稟賦，在運行中所形成的權限關系、博弈模式以及邏輯機理等的總和。[1]新時代的社區治理體制應遵循黨委領導、政府治理、社會調節和居民自治多維互動的原則，但在具體的實踐中，無論是縱向關系還是橫向互動上都存在一定的阻滯因素。一是治理主體縱向關系失衡。各級治理主體對城市社會管理秩序的縱向構建是社區治理體制的重要組成部分，隨著政治體制改革的持續推進，政府部門不斷優化管理模式，逐步向市場放權。但在行政主導的運行慣性下，部分基層政府對城市社區管理簡單粗暴，導致社區中的各類社會組織力量發展薄弱，無法發揮社會調節作用，與之相對應的作為社區自治組織的社區居委會面對基層政府的行政強勢，成為了政府部門的附屬，社區自治與服務失去了可依賴的資源。二是治理主體橫向互動失序。多元主體協同共治是城市社區治理現代化的基本特征，然而當前大部分城市的社區居民對社區協同治理缺乏認同，參與熱情低，社會組織、社工隊伍市場化程度低，社會組織發育不成熟，社工隊伍專業化不夠，“三社聯動”中各方職能界定模糊，導致社區治理體制運行不暢。

（三）制度供給層面

制度是獨立于社會群體之外且能促使社會個體公平、公正的客觀標準。[2]在城市社會中人與人之間的交往更多集中在工作社交，缺少情感交流，而有效的制度可以促進人與人之間的關系從而增強社區治理效能，同時制度也可為社會組織的市場化提供保障。但是目前現有的制度體系以及制度執行力都存在不足。一是與新時代城市社區治理相適應的制度體系供給不及時。當今中國正面臨百年未有之大變局，隨著經濟的飛速發展，城市社會日新月異，居民對美好生活的需要逐漸提高，社區應更多地關注如何精細化、精確化地為居民提供服務，但在這一層面上與之相適應的治理制度體系尚未健全，雖有頂層設計但仍缺乏統一可推廣的各項規則。二是治理主體制度執行不堅決。街（鎮）與社區作為城市社區治理的主體，由于治理職責不明晰，在落實治理制度時，無法做到全覆蓋，存在制度執行不到位的現象。

四、實踐邏輯：城市社區治理現代化的有效路徑

把握城市社區治理現代化的實踐邏輯，需要從中國城市基層社會實際出發，一方面要牢固樹立堅持基層黨組織領導這一根本前提，另一方面要持續完善社區治理體系和治理能力現代化，以此構建起城市社區治理現代化的有效路徑。

（一）強化基層黨組織領導核心

我國憲法明確了中國共產黨的執政地位，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，在推動國家治理現代化進程中堅持黨的領導是第一位的，具體到城市基層就是要將堅持基層黨組織領導貫穿到社區治理的全過程。

1.強化基層黨組織的政治功能。在城市社區治理中，基層黨組織發揮著政治引領作用。要結合當前開展的“不忘初心、牢記使命”主題教育活動，通過加強對社區黨委成員及社區在職黨員的思想教育，使其牢固樹立為人民服務的宗旨，進一步強化基層黨組織的政治功能，將基層黨組織打造成服務社區群眾的戰斗堡壘。

2.創新基層黨建平臺。隨著經濟社會的快速發展，城市基層社會中各類新興組織層出不窮。凸顯基層黨組織的領導地位，需要根據社區發展不斷調整自身組織運行方式，創新黨建平臺。要通過構建街道“大工委”、社區“大黨委”，打造區域化、網格化黨建格局，將其他社會組織納入黨建體系，打破僵化局面，增強黨建活力，為協同共治提供黨建基礎。

3.豐富黨建“張力”。組織社區黨委開展雙報到活動，在職黨員到居住社區黨委以及政府部門到就近社區黨委報到，在職黨員及政府部門定期到所報到的社區開展志愿服務活動，發揮黨員干部模范帶頭作用，這樣不僅能豐富黨建內涵，同時能有效帶動社區居民參與社區治理的意愿，有效發揮基層黨組織在社區治理中的引領作用。

（二）建構現代化的社區治理體系

社區治理體系是治理社區公共事務的制度體系及組織體系的總稱。社區治理體系的現代化就是要不斷對現有的制度、組織體系進行優化，以適應當前的城市社會發展。

1.完善制度體系，充實治理保障。新時代城市社區治理的制度體系要突破傳統上國家、政府主導的模式，引入多元化的治理主體共同參與，結合現有的創新實踐構建起有層次、能互動的制度體系。具體表現為：國家層面要把控宏觀政策與法律規章、地方政府層面根據發展情況出臺具體的政策法規條例（如出臺物業管理條例）、社區層面要制定完善居民公約及社區自治章程等。同時要根據城市社會發展規律，對社區治理制度體系進行相應的調整，增強其社會性，最終建立起一套完整有效、適應性強的制度體系。

2.優化組織體系，實現共建共治。新時代城市社會組織體系的最大特點就是從街居組織管理向社區治理的轉變。目前社區主要包括社區黨委、社區居委會、公共服務、商業服務等各類社會組織，檢驗社區治理組織體系現代化的標準就在于是否能對多元社會組織進行成熟培育及開展分工合作。在這一過程中，要著重處理好社區黨委與社區居委及其他社會組織之間的關系。一是要強化社區黨委的領導作用。社區黨委將社區中的其他社會組織納入到“大黨委”格局中，為各社會組織提供互動平臺。二是提升社區居委會的自治能力。進一步明確社區居委會的職能，將居委會從行政化的日常工作中解脫出來，把工作重心聚焦到如何實現精細化、精確化社區服務上。三是公共服務、商業服務等各類社會組織平衡發展、協同治理。在社區治理中，同時對政府公共服務組織和市場商業服務組織進行培育，優化各類社會組織的關系，以居民需求為導向提供靶向服務。

（三）提高現代化的社區治理能力

社區治理能力的現代化要求從社區治理理念、社區治理動力、社區居民組織動員方式以及參與社區事務途徑等方面實現現代化轉變，目的是要將居民參與及自治貫穿于社區公共事務的全過程。

1.轉變治理理念，營造治理氛圍。注重基層、強化居民參與是新時代治理理念的內在要求，通過轉變治理理念，營造從政府到社區全社會范圍的治理氛圍。基層政府積極轉變職能，持續開展服務型政府建設，通過框定城市社會中街道、社區的職責權限，釋放基層治理主體的自治潛能。

2.融合傳統現代，重塑動員方式。在城市社區治理中將傳統方式和現代要素結合起來。一方面降低參與社區事務的準入門檻，將社區中新興的物業服務人員、社區中的商業從業者與傳統中作為參與社區事務的主力軍（在職黨員、志愿服務者等）相融合，保障所有社區成員的權利；另一方面重塑社區動員方式，在原有通過政治引導開展社會動員的基礎上，加快培養專業化的動員方式，在社區打造專業社工隊伍，強化社工在社區的組織動員能力，有利于在解決社區問題中實現民主協商互動。

3.注重科技創新，增強治理動力。科技創新是推動城市社區治理現代化的必要動力，地方政府應制定相應規章條例，有序引導將互聯網、大數據、云計算等科技創新納入到社區治理體系中，拓展治理載體，豐富為社區居民提供服務的方式（如打造智慧社區等），同時也為城市社區治理的自我調節提供動力。