重慶市國有建設用地二級市場制度建設、問題及對策建議

周吉霞

隨著全民所有自然資源資產有償使用制度的深入改革，土地市場已成為我國市場經濟的重要組成部分，主要包含土地一級市場和二級市場。其中，土地二級市場包括國有建設用地使用權轉讓、出租、抵押等三種形式，在增加土地供給、促進集約節約用地、優化土地資源配置等方面發揮了積極作用。2017年，重慶市被列入全國28個國有建設用地二級市場試點城市之一，充分發揮先行先試的政策優勢，積極探索、大膽實踐，取得了初步成效。本文在解讀重慶市國有建設用地使用權二級市場制度建設基礎上，通過分析存在的問題，提出推進二級市場建設對策和建議。

一、二級市場相關制度建設

1.總體情況

2016～2018年期間，重慶市陸續出臺了《重慶市國有建設用地使用權轉讓規定》《重慶市主城區國有建設用地使用權轉讓出租抵押暫行規定》《2018年主城區國有建設用地使用權轉讓出租抵押二級市場改革試點工作方案》及與市高級人民法院、市財政局分別聯合出臺了《關于加強重慶市主城區國有建設用地使用權司法處置管理的通知》《關于規范主城區涉地國有資產轉讓交易辦理程序的通知》。至此，重慶市國有建設用地使用權二級市場制度體系基本建立。2020年6月，為貫徹落實國務院辦公廳34號文件精神，重慶市出臺了《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見》，進一步細化了土地二級市場相關規定，為土地轉讓、出租、抵押良性發展創造了有利條件。

2.政策創新

（1）理順部門管理職能，多方合力規范土地二級市場。土地二級市場涉及多個管理部門，理順部門之間職能職責，加強溝通協調尤為重要。為切實做好涉地司法處置管理工作，重慶市出臺了《關于加強重慶市主城區國有建設用地使用權司法處置管理的通知》，明確涉地司法處置前，司法處置土地為劃撥土地、土地使用性質或用途不明確的或權屬證書上記載有其他限制信息的，人民法院應就司法處置物信息向屬地規劃自然資源主管部門進行查詢，最大程度保障被處置土地資產轉讓的合法合規性。

隨著國有企業、事業單位改革的深入，大量涉地國有資產面臨處置。重慶市出臺了《關于規范主城區涉地國有資產轉讓交易辦理程序的通知》，明確國有及國有控股企業、國有實際控制企業、事業單位轉讓國有建設用地使用權時，應向規劃自然資源部門申請核實，并取得《同意轉讓國有建設用地使用權的批準意見》，事業單位還應取得財政部門審查同意的書面意見。同時，涉地國有資產均應在聯合產權交易所公開掛牌轉讓，確保國有資產處置公開透明，不折價不流失。

（2）放寬產業類型管制，允許結余工業用地分割轉讓。《重慶市工業園區及工業項目規劃管理辦法》規定：普通工業項目土地、房屋不得分零轉讓。該規定在促進工業用地節約集約利用，防止企業囤地炒地起到了積極作用。但近年來，重慶市部分工業園區內，由于產業升級調整、企業經營不善等原因，逐漸出現了工業用地利用效率不高、閑置的情況。為盤活存量閑置工業用地，緩解新增工業用地供應不足，現允許工業項目建成投產后，確有多余的工業用地需要分割轉讓的，經規劃自然資源主管部門會同經濟信息、生態環境、住房城鄉建設、工業園區管委會等部門審查同意后，可予以分割轉讓。同時要求分割轉讓后地塊不得改變原工業用地用途，產業類型應符合園區發展產業定位，但不僅限于原產業類型。

3.支持民間資本投資社會領域，擴大抵押擔保物范圍。近年來，民間資本投資社會領域實業的情況越來越多，用地單位以出讓等有償方式取得土地后，辦理抵押的訴求十分強烈。現行政策提出探索允許不以公益為目的的養老、教育、醫療等社會領域企業以有償方式取得的建設用地使用權、設施等財產進行抵押融資，突破了《擔保法》等關于設定抵押權的限制。建設用地使用權抵押權實現后，應保障原有運營持續穩定，確保土地用途不改變、利益相關人權益不受損。

二、二級市場存在問題分析

1.服務體系不健全，存在隱形市場交易。目前重慶市尚未建立統一的自然資源資產交易平臺，土地二級市場缺乏信息發布平臺和交易信息系統，目前的土地二級市場交易更多的是一種自發轉讓行為，存在交易雙方信息不對稱的情況，導致交易競爭不充分，交易信息不夠公開、透明，存在隱形市場交易行為。由于無法準確掌握二級市場交易情況，亦不利于土地市場的宏觀調控。

2.劃撥土地監管不到位，土地收益征收困難。根據相關規定，劃撥土地轉讓可以不辦理出讓手續的，轉讓方應上繳土地收益金。因土地使用權轉移登記需到不動產登記部門辦理，故劃撥土地轉讓易于監管。劃撥土地使用權出租，按規定應上繳租金中所含土地收益，而實際操作中，劃撥土地使用權租賃價格由租賃雙方以簽訂租賃合同的方式自主約定，不到主管部門辦理他項權利登記手續。劃撥土地使用權出租因缺乏有效的監管措施，土地收益征收困難。

3.劃撥土地轉讓受限，土地利用效率低下。在重慶老舊城區存在部分空置的劃撥用地，尤其是一些建立較早的國有企業，占據的工業用地面積大、區位優勢好，但閑置與低效利用問題也非常突出。根據國家和重慶市相關轉讓文件規定，除劃撥土地轉讓后仍符合現行規劃用途和《劃撥用地目錄》的可維持劃撥用地性質外，其余轉讓劃撥用地需辦理出讓手續或交回土地使用權后重新供應。盡管部分企業早已停工停產，由于劃撥土地轉讓條件嚴苛，盤活利用路徑亦不多，大量劃撥土地利用效率低下。

三、對策及建議

1.建立統一的土地二級市場，加大監管力度。一是建立統一的土地二級市場交易平臺。交易平臺負責匯集土地二級市場交易信息，提供交易場所，辦理交易事務，積極推行建設用地使用權在交易平臺公開轉讓交易。二是規范交易流程。建立“信息發布—達成意向—簽訂合同—交易監管”的交易流程。交易雙方可通過土地二級市場交易平臺等渠道發布和獲取市場信息。依法申報交易價格，申報價格比標定地價低20%以上的，屬地人民政府可行使優先購買權。三是加強信息互通共享。加強涉地司法處置、國有資產處置工作銜接，共促交易行為合規性。探索建立劃撥建設用地使用權出租收益年度申報制度，出租人依法申報并繳納相關收益。

2.突破原有限制，探索實行預告登記轉讓制度。國有建設用地使用權轉讓的一個重要前提條件就是完成開發投資總額的 25% 以上，此項規定在一定程度上抑制了炒地的行為，但也讓土地正常轉讓受限。可借鑒寧波、武漢等城市試點期間的實踐經驗，探索實行預告登記轉讓制度，以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓，對未完成開發投資總額25%的，按照“先投入后轉讓”的原則，交易雙方簽訂轉讓合同后辦理預告登記，待達到法定轉讓要求時，再依法辦理不動產轉移登記。不動產預告登記證明可作為辦理建設項目開發建設等相關審批手續的依據。此項做法在不突破相關法律規定的前提下，破解了“未完成開發投資總額的25%以上的國有建設用地使用權不得轉讓”的難題。

3.完善劃撥土地使用權管理制度，促進閑置劃撥土地盤活利用。切實把好土地一級市場的出口關，逐步縮小劃撥土地范圍，擴大土地有償使用范圍。由于劃撥土地使用權直接轉讓受限，部分閑置劃撥土地得不到有效利用。可探索建立劃撥用地使用權人參與土地增值利益分配制度，允許劃撥用地使用權人在一定限度內參與土地增值利益分配，此方式有利于激發土地使用權人盤活閑置劃撥用地的積極性，既尊重了土地使用人的貢獻，又保障了國有資產不流失。