京津冀協同發展視角下農地經營權有序流轉機制研究

一、前言

2015 年4 月，中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，提出推動要素市場一體化改革，“包括推進金融市場一體化、土地要素市場一體化、技術和信息市場一體化等”。2020 年3 月，中共中央國務院出臺《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，對土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場化配置體制機制提出指導意見。其中，在推進土地要素市場化配置部分，提出“建立健全城鄉統一的建設用地市場”、“深化產業用地市場化配置改革”、“鼓勵盤活存量建設用地”、“完善土地管理體制”。這些政策意見對京津冀農地經營權的有序流轉提出了要求。同時，《意見》對其他要素的市場化配置體制機制提出的指示，對京津冀農地經營權的有序流轉也具有重要的參考價值。比如，勞動力要素市場化配置中提到的深化戶籍制度改革、暢通勞動力和人才社會性流動渠道，資本要素市場化配置中提到的加快發展債券市場、增加有效金融服務供給，技術要素市場化配置中提到的培育發展技術轉移機構和技術經理人、促進技術要素與資本要素融合發展，數字要素市場化培育中提到的推進政府數據開放共享以加快推動各地區各部門間數據共享交換等。此外，還特別對加快要素價格市場化改革、健全要素市場運行機制等出臺了明確意見。在此背景下，探索構建京津冀農地經營權有序流轉機制具有較強的理論意義和實踐價值。

二、相關研究簡要回顧

中央提出“京津冀協同發展”戰略后，理論界對京津冀協同發展、京津冀一體化發展等進行了大量研究，取得了豐碩的理論成果。京津冀協同發展涵蓋內容豐富、領域廣泛，因此現有的理論成果也涉及各行各業。比如產業協同發展[1]、交通基礎設施的協同發展[2]、教育行業的協同發展[3]、環境協同治理[4]，等等。有少數學者研究了京津冀土地市場一體化問題，比如劉勇等總結了當前京津冀土地管理一體化的問題，包括三地土地管理具體運作不同、部分地區難以實現耕地保有目標、土地資源的規劃配置市場化程度不夠、整體上土地管理一體化建設推進緩慢等。在此基礎上提出建立京津冀土地管理與利用的協同機制、京津冀一體化的耕地保護機制以及京津冀土地資源配置的市場化機制等思路[5]；甘文霄等以供給側結構性改革為視角研究了京津冀土地要素市場一體化的具體措施建議，包括根據京津冀地區功能定位及供給側結構性改革的要求科學編制及修訂京津冀土地利用總體規劃、建立京津冀統一的城鄉土地市場信息平臺、完善京津冀土地法制及政策的一體化建設、建立京津冀土地協調組織和監察主體等[6]。也有少數學者關注到了京津冀協同背景下的農地流轉問題[7-8]，但是相對京津冀農地經營權有序流轉現實需求而言，該方面的研究還很薄弱。

三、京津冀農地經營權有序流轉機制

（一）流轉價值取向

京津冀協同發展戰略的核心是有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發展的新路子。《意見》將“破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，擴大要素市場化配置范圍，健全要素市場體系，推進要素市場制度建設，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平”作為其指導思想的部分內容。在此政策背景下，京津冀農地經營權流轉應該確立的價值取向包括市場一體化、資源信息共享、自愿依法有償、有效高效公平。在促進農地經營權有序流轉的同時，有利于推動多方主體利益協調、保障糧食安全、促進農業生產、維護社會穩定等目標。

（二）流轉平臺構建

在《綱要》提出土地要素市場一體化后，京津冀三地加強了該領域的合作。比如積極建立農村產業交易平臺，成立“京津冀農村產權交易市場聯盟”等，為促進三地土地要素市場化一體化建設打下了良好基礎。在相關政府網站專設京津冀協同發展專題窗口，實時更新三地包括土地要素市場一體化建設在內的有關內容。構建一體化的土地要素市場，需要建立覆蓋京津冀三地所有土地的信息平臺。經過數年實踐，京津冀三地的農村產權交易平臺的級別、數量、規模及服務水平基本與當地現實需求吻合。2015 年，北京農村產權交易所、天津農村產權交易所、河北省邯鄲市邱縣農村產權交易所、河北省承德市灤平縣農村產權交易所簽署了戰略合作協議[9]。三地需發揮各自優勢，借京津冀協同發展戰略東風，有意識加強交流合作，互通有無，取長補短，進一步推動統一的農村產權交易大平臺建設，共同推進京津冀地區“三農”協同發展。農地經營權作為農村集體“三資”的重要組成部分，其流轉有序與否很大程度上依賴上述平臺的建設水平。京津冀三地平臺應及時發布農地流轉地塊信息、價格走勢等，逐步加強技術支持、人才培養等，在將來可能形成的統一大平臺基礎上，京津冀農地經營權流轉信息同步共享、技術與人才等要素自由流動，流轉行為將更為規范有序。

（三）流轉路徑設計

農地經營權流轉路徑可以按照“提出申請——進場交易——簽訂合同——配套服務”主線進行。設計京津冀農地經營權流轉交易主體、交易條件、交易品種、交易方式、合同的簽訂與解除、農地經營權抵押與擔保等具體環節。比如，交易主體既要包括農村集體經濟組織、承包農戶等傳統的農業經營主體，又要包括專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、龍頭企業等各類新型農業經營主體；交易條件既要包括對交易主體的資質和意愿等規定，又要包括對交易農地權屬等方面的規定，還要包括對交易行為符合有關規劃等的規定；交易品種既要包括家庭承包方式獲得的農地經營權，又要包括集體經濟組織未發包的農地經營權；交易方式既要包括出租等傳統方式，又要包括入股、托管等新型方式。

（四）流轉保障機制

首先，農地確權是促進農地經營權有序流轉的基礎保障。2013 年初，中共中央國務院印發了《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》，提出用5 年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。京津冀地區目前基本上完成了土地確權，從工作成效上看，農村土地承包經營權確權工作穩定了農村土地承包關系、推動了農業適度規模經營發展、提升了鄉村治理水平、促進了農村社會穩定。其次，要嚴格依據“自愿、依法、有償”原則，在法制社會和市場經濟條件下，該原則是協調多方流轉主體利益的基本遵循，而協調好各相關主體的利益關系是推進農地經營權有序流轉的核心保障。再次，還要健全農地流轉政策、規范流轉行為、防范農地流轉風險等[10]。最后，農地經營權流轉保障機制的建立要建立在流轉路徑設計的基礎上，同時又要呼應農地經營權流轉的價值取向，即有利于推動利益協調、保障糧食安全、促進農業生產以及維護社會穩定。

四、結語

作為我國區域發展的三大戰略之一，京津冀協同發展擔負著疏解北京非首都功能、優化經濟結構和產業布局的重要任務。農地經營權流轉是實現農村地區保民生、增產值、促發展的重要手段之一。在協調發展的宏觀背景下，推進京津冀地區農地經營權的有序流轉，對保障三地農民增收、農業增效、農村發展具有積極作用。隨著農地經營權流轉實踐中新問題的產生，探索如何有效推進農地經營權有序流轉將是一個較為長期的話題。