黃奇帆：區域中心城市鄭州的戰略定位與發展重點

鄭州作為超級大城市搞規劃就要有三個圈的概念，核心圈、大都市圈、城市群的概念，有了這些概念以后，如果經過若干年實現了，逐漸在功能上就體現出經濟中心、貿易中心了。鄭州不是國家綜合性的金融中心，但至少是中部區域的產業鏈金融中心，因為有服務業的產業鏈，金融肯定會相應的發展。有些定位如交通樞紐、物流中心等等這些中心城市的功能也會自然展開。

一、鄭州發展的戰略定位問題

2018年，鄭州在三個重要的城市指標上有了里程碑意義的突破。一是常住人口突破了1000萬；二是建成區面積增加了200平方公里左右，使得鄭州市域的建成區突破1000平方公里；三是GDP突破1萬億元。鄭州在2018這一年實現了三個指標一起突破，具有歷史性意義，標志著鄭州進入了一個新時代、鄭州的城市發展進入一個新的階段。

鄭州下一步應該發揮怎樣的功能？需要從全局出發來謀劃，要周全的規劃和頂層設計。我國除港澳臺外的31個省份，超過1億人口或者7000萬到1億人口的大省有七八個，這些省的省會城市一般跟本省的經濟比例有一個約定成俗的邏輯，這個邏輯大體可以用“一二三四”四個指標來衡量。一是省會城市的占地面積大體上是省土地面積的5%～10%。河南省有16萬多平方公里面積，鄭州市域面積7000多平方公里，占5%左右的比例，顯然有些偏低了。二是省會城市、中心城市的人口一般應該占全省人口的20%左右。河南省有1億人，鄭州事實上應該達到2000萬人，但目前只占全省的10%，只有1000萬人。三是省會城市的國內生產總值（GDP）應當達到全省GDP的30%左右。河南省GDP接近5萬億，鄭州是全省的20%，偏低了。如果整個河南省增長5%～6%，那么鄭州應比其他兄弟地市要快半步，別的地方平均增長6%的話，鄭州就應該增長8%或者8.5%。四是有關服務業。中心城市的服務業，包括政府主導的公共服務、市場主體的服務業和服務貿易應當占全省同類行業比重的40%左右。如果整個河南省的服務業有1萬億的話，鄭州市應該占40%，就是4000億。用這個“一二三四”去框的話，可以把鄭州15年以后該達到的目標值、功能定位想清楚了。這不是主觀的，也不是想做大就能做大的目標值，而是從全省的角度，從中原地區的角度看，鄭州應該有這么一個責任。然后按照長遠的頂層設計，腳踏實地的一年一年規劃、五年五年規劃，并互相銜接，這就會為鄭州的發展產生不懈的動力。

另外，到了超級大城市做規劃要想三件事、三個圈：一是城市本身的2000、3000平方公里核心圈的規劃，二是城市圈大都市圈的規劃，三是超級大城市同200～300公里半徑內關聯的其他大城市、特大城市形成的城市群規劃。像開封、許昌、新鄉、焦作4個地市都在鄭州100公里的范圍內，是鄭州大都市圈的四兄弟。在300公里以遠的地方，還有洛陽、南陽、信陽等其他一些城市，都與鄭州有聯系，都以鄭州為核心，這就是城市群的邏輯了。

理清上述概念可以給鄭州幾個定語：第一，鄭州是我們國家的超級大城市；第二，鄭州要成為國家中心城市，將是經濟中心、貿易中心、交通樞緡航運中心；第三，鄭州是中原地區城市群的領頭羊，形成以鄭州為中心、為樞紐的一個城市群。

總體說，鄭州在2018年三個里程碑意義的指標突破以后，按照全省經濟社會發展的需要，應該有“一二三四”的目標。作為超級大城市搞規劃就要有三個圈的概念，核心圈、大都市圈、城市群的概念，有了這些概念以后，如果經過若干年實現了，逐漸在功能上就體現出經濟中心、貿易中心了。鄭州不是國家綜合性的金融中心，但至少是中部區域的產業鏈金融中心，因為有服務業的產業鏈，金融肯定會相應的發展。有些定位如交通樞紐、物流中心等等這些中心城市的功能也會自然展開。

二、鄭州要抓好交通樞紐建設

鄭州要大發展很重要的是要抓交通。交通樞紐至少有五種，對鄭州來說發展好、建設好五種交通樞紐十分重要。

第一個交通樞紐是鄭州引以為傲的米字形高鐵樞紐。中國的高鐵極大地改變了中國城市運行的版圖。到目前為止，中國真正叫做樞紐性高鐵的其實就8個城市，北京、上海、廣州是終端型的樞紐；還有就是5個通過型的樞紐，中部地區是鄭州、武漢、合肥，西部是重慶、西安。

第二個樞紐是貨運鐵路樞紐。鄭州歷史上是我國傳統鐵路貨運的中心，鄭州要成為一個經濟中心、貿易中心，不僅僅靠人流，更重要的是要有一個貨流，貨流當然以鐵路為中心。鄭州在高鐵時代要抓住機遇，要成為中國內陸最重要的鐵路貨運樞紐。現代鐵路貨運樞紐無非是兩類：一類是礦物、糧食、煤炭等大宗物資集散樞紐地，另一類是鐵路集裝箱樞紐地，鄭州要發展的是商品集裝箱鐵路樞紐。鐵路集裝箱的貨運樞紐可能是三五個省范圍內有一個，整個中部地區需要兩個，長江南面一個，北面一個，南面在湖南湖北是個點，北面鄭州是個樞紐點。一是因為鄭州超級大城市貨運量充足，二是因為在歷史上鄭州就是鐵路貨運樞紐。可以建一個十平方公里的鐵路配送站，再配十平方公里的物流中心，形成倉儲、物流、貨運中心。

第三個樞紐是航空。鄭州機場現在能吞吐6000萬人次、50萬噸的航空貨運。隨著電子郵包、跨境電子商務的不斷增長，航空貨運也會不斷增長，鄭州也要發展和建立基地航空公司；要多建機場航站樓上的登機橋；應該有很好的飛機維修，有各種部件配送的保稅倉庫，是一個能提供免稅航空油的基地，這樣更多的飛愿意到鄭州來維修、加油，加油加的是保稅的油，鄭州的保稅區與機場在一個區位上，要充分利用在機場里保稅區的配套條件，為航空公司做好服務。另外，一個好的機場要有良好的商業商務服務。在香港，40%的收入來自香港機場候機樓里的小賣部、免稅商店或者吃飯、休息、買衣服各種各樣的活動場所。鄭州機場的規模和旁邊的空間絕對可以變與一個航空城，一方面是個大機場，另一方面是個大的購物中心、大的俱樂部、大的旅游中心。老百姓不光是坐飛機到機場來進進出出，還可以單純為了買東西，為了開眼界，也會到機場來轉一轉。機場人丁興旺，其他各種業務也會跟上。

第四個樞紐是軌道交通。作為超級大城市需要建軌道交通、地鐵交通。地鐵是個長遠規劃。地鐵投資一方面是為滿足居民出行需要；另一方面也是一種拉動，可以拉動地鐵站附近的房價，這樣修建地鐵的投資也就回收了。香港地鐵政府沒出一分錢，就是在地鐵站上面加蓋物業，香港地鐵200多公里，基本上市場化運作。鄭州現在1000萬人，至少應該有200、300公里地鐵。再有，鄭州作為一個超級大城市，要想著城市圈。在鄭州500公里地鐵網的外側，輻射出4條或者8條到新鄉、許昌、開封、焦作以及周圍地市州一級的城市軌道，這樣整個鄭州大都市圈可能形成的地鐵、軌道交通是800公里。總之，從規劃角度講，城市中心圈是地鐵，大都市圈是輕軌，城市群之間是高鐵或城際鐵路。

第五個樞紐是通信。首先，目前鄭州有個跨境電子商務一秒通，鄭州已經成為互聯網直聯點，鄭州還要做通信樞紐，互聯網中心。其次，要建設IaaS(基礎設施即服務）云計算中心這樣的通信基礎設施，鄭州應該是個云計算中心，也即數據處理中心（IDC）。這是個重要的產業，也是基礎設施。再次，在這個基礎上產生大數據服務能力的PaaS(平臺即服務）和人工智能軟件服務SaaS(軟件即服務）。實際上一個地方如果把這三個功能搞好了，這地方也就超前于其他各個地方，會領先一步，而且步步領先。

三、鄭州要加大公共服務建設力度

一個大都市除了基礎設施好、城市空間、就業各方面好以外，公共服務也要好。鄭州作為一個超級大城市，公共服務十分重要，標志性的醫療體系，標志性的教育體系，標志性的文化設施體系等都要相對齊全。在這三個方面鄭州要下點工夫。

一是醫療。如果說100萬人需要一個三甲醫院的話，河南省1億人口，大體上應有100個三甲醫院。如果河南省要有100個三甲醫院的話，鄭州這個大都市形成40個甚至50個三甲醫院是應該的，鄭州現在有18個三甲醫院，需要再加22個。一個三甲醫院投資至少是10億元，20多個三甲醫院需要準備200億元的投資，整個河南省就要準備600多億或1000億元的投資。投資醫院是投入小、產出大，單從唯DGP論的角度講，建醫院只要有市場，比發展工業賺錢，還輕松，還得人心。因此，建三甲醫院可以做個五年或十年規劃。

二是教育。河南不算教育高地，但也不是教育洼地。河南應該占有全國3000萬大學生的1/3、1/14，應該有220萬、230萬名大學生。但現在整個河南大專院校的在校生才100多萬名，好像少了100萬人。另外，現在全國有3000多個大專院校，如果從這個意義上做平均的話，河南也應該有200個，但現在大概只有130多個，學校的數量也少了點，在校生也少了點。河南省1億人的普九是到位的，高中畢業生普及率也與全國水平相當，數量也不少，比例跟全國平均值一樣。但是這么多的高中畢業生能進大學的毛入學率卻比全國低得多。因此，河南教育上要加大投入，要將河南的高等學校建成150個、170個。還要建一些民辦高等院校，可以請北京、上海等一些地方的大學教育集團到河南來建分校。還可以邀請一些大企業、大集團來河南或鄭州辦高等學校。

三是文化。鄭州個有5000年歷史、3000年都會歷史，很有歷史淵源的地方。鄭州作為一個超級大城市、中心城市，處在河南豐富的歷史文化條件下，要圍繞文化基礎設施、文化作品、文化人才三個方面推動文化高地建設，要加大投資、有所作為。

四、鄭州要努力成為開放高地

開放的高地有五個標志。一是口岸高地，內陸地區的樞紐口岸可以有航空、鐵路和公路三種。這三種口岸都建起來，鄭州的集輸運系統、跨境電子商務的各種集輸運系統都會變得更加一體化。二是通向世界各地的交通樞紐，包括航空、鐵路、公路、航運等等，應該是一個同國際大交通樞紐能夠直接連接的交通樞紐。三是開放平臺、境內關外保稅平臺。保稅區的功能不僅僅是一般貿易、加工貿易，還可以做轉口貿易、離岸貿易、服務貿易和跨境電子商務，是一個地區得以大進大出的功能性口岸平臺。作為境內關外特殊監管區，鄭州已經有了，但是目前僅有5平方公里，還需要再進一步擴展。四是自由貿易區。全國一共12個自由貿易區，河南省級的自貿區有三個，鄭州、洛陽、開封各有一個。自貿區營商環境建設要對標自貿協定（FTA）中的零壁壘。自貿區也是個開放平臺，而且是最高端的服務貿易的開放平臺，是最高端的游戲規則制度的開放平臺。在開放高地建設過程中，如果能把自貿區的探索試驗做好了，開放就有了新的高度、深度和廣度。鄭州自然而然就成為中原大地最為開放的高地了。五是開放高地要形成一批開放的產業、開放的企業，這些企業、產業在這里可以大進大出。要有人才的開放、企業產業的開放、平臺的開放，平臺的開放又包括保稅區、自貿區的開放，還有樞紐口岸等等，構成整套的開放體系。

五、發展中城市的財政與投融資管理

如上所述，鄭州市未來10多年要占河南省20%的人口、30%的GDP、40%的教育、衛生、文化等公共服務。總的目標是要實現貿易中心、交通樞紐、經濟中心。這將涉及巨大的投資，包括五六千公里的城市道路需投資5000億元，七八百公里的地鐵軌道交通需投資4000多億元，教育、衛生、文化等公共服務需投資2000多億元等等，大約共需2萬多億元的投資。這些投資有的可以市場化由企業來承擔，有的可以公私合作（PPP）方式承擔，有的可能是國家級投資單位承擔。毋庸危言，這中間相當多的是公共服務項目，至少有1萬多億元必須由地方政府的財力來承擔。如果解決好巨額的投資資金來源，又避免過度負債風險，關鍵是要抓好財政管理、搞好土地儲備，推進PPP投融資改革。

（一）要按照“六要六不”的工作原則，抓好財政管理

第一，理財理念要堅持多予少取、放水養魚、涵養稅源，不能竭澤而漁、寅吃卯糧、收過頭稅。在經濟下行的周期里，更要發揮財政逆周期的調節作用，著力減稅降費，降低企業負擔，增強企業發展活力。通過涵養稅源，擴大稅基，最終形成一個低稅費成本、低要素成本、低物流成本、低物業成本、低資金融通成本的“五低”投資環境。

第二，一般預算財力支出要量入為出、收支平衡，不能搞透支，更不能搞赤字財政。在每年的財力調度運行過程中，政府要堅持量入為出，特別注意收支平衡。不搞財政赤字的關鍵在于努力做到收支的“三個平衡”。一是靜態平衡，就是預算收支要平衡，“以收抵支”。二是動態平衡，指的是現金流平衡，要善于做到“十個鍋子八個蓋”。三是債務結構平衡，對于歷史形成的既有債務，在結構上要做到短期和長期債務的調節平衡，嚴格控短期債務的增長。

第三，積極的財政政策要善于運用財政資本杠桿、社會資本，撬動全社會的投入產出效益，但不能以財政資本過分地杠桿債務融資而擴大債務風險。對地方政府而言，怎樣做才是“積極的財政政策”呢？就是在財政資本使用上，要注重投放到那些具有“四兩撥千斤”效用的領域，發揮財政資本對社會資本的杠桿作用，更好地促進地方經濟發展的質量和效益。

第四，政府搞基礎設施和公共建設的投資是可以透支的，但由此形成的債務率和負債率不能超過警戒線，債務成本不能太高，債務率（債務余額與財政收入之比）不要超過70%，負債率（債務余額與GDP之比）不要超過30%。同時，還要控制債務成本，即使債務率不超過70%，但都是高利貸也不行。政府要充分利用自己的良好信用，盡量使用各種利息比較低、周期比較長的資金。

第五，地方政府要善于發揮土地財政協能，不能唯利是圖、推高地價房價，破壞投資環境。由于土地出讓形成的所謂“土地財政”，就成為中國特有的制度優勢，應當把它充分利用好。在土地財政管理方面，有一個特別要注意防范的問題，就是土地出讓收益作為地方財政收入的重要來源，政府往往希望地價越高越好，但決不能把土地價格搞得過高。高地價必定導致高房價，而高房價不但老百姓不滿意，還會削弱實體經濟的發展，終究得不償失。

第六，政府要善于建設強大的、有信用的投融資平臺，但不能層層疊加、搞得太多太濫。這些年的實踐表明，地方政府的投融資平臺是一個城市在工業化、城鎮化起步階段基礎進入快速發展期時，地方政府整合各類資源、增強融資信用、破解發展資金難題的有效載體，是先于經濟發展周期加快基礎設施建設的有力推手，是在市場信號薄弱、政府財力不足又不能發債的條件約束下，為工業化、城鎮化獲取長周期、低利息融資，以加快基礎設施和公共設施建設必要而合理的路徑選擇。從實際操作年，有幾個問題需要特別引起注意：一是平臺公司數量和規模要嚴格控制，二是高利息借貸堅決不能搞，三是財務監管要加強，四是要佝保護生命一樣維護投融資平臺的信用。

（二）要遵守五條原則做好土地儲備

在土地管理的五條原則中，最關鍵的一條就是建立土地儲備制度。這作為政府調控土地市場的重要手段，可以有效顯化國有土地的資產價值。土地儲備做好了，不但可以為城市發展提供有效的資金支持，還可以保障重大基礎設施和民生工程用地需求，推動城鎮化健康發展。土地儲備和金融有機結合、良性循環，還能平衡政府財政收支，稀釋債務并降低風險。

（三）要按照五個路徑抓好PPP的投融資改革

PPP模式核心是構建起“利益共享、風險共擔”的機制。應當把握好五個原則：一是利益共享。所有PPP項目，都要保證政府公共部門、民營企業以及社會投資者能利益共享，不能由任何一方獨享。二是風險共擔。一方面，風險與利益對等；另一方面，一旦有風險，大家一起來承擔，不能讓任何一方獨自兜底。三是公共利益最大化。因為PPP項目都是社會公共服務項目，不能唯利是圖，必須充分體現和照顧公共利益。四是兼顧社會效益和經濟效益。不能只講公共利益，不講經濟效益，否則就吸引不了社會投資。五是既要有激勵，也要有約束，保證社會投資者有合理的收益。這五條原則是高度關聯的，缺一不可。